政府管理模式的历史演变与新趋势.pdf

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收稿日期：

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$作者简介：

郭泽保（!

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%），男，福建行政学院副教授，主要研究方向为公共管理和公共政策。

政府管理模式的历史演变与新趋势郭泽保）福建行政学院，福建福州$（#*摘要：

政府管理模式有其自身的演变过程。

古代社会的政府管理模式为传统管理、集权和人治。

近代社会是公共行政的起点，但在自由资本主义时期，政府主要体现为“守夜人”的角色。

到十九世纪末，垄断资本主义使“行政国家”出现，公共行政学也随之产生。

到二十世纪二、三十年代形成为一门独立学科的公共行政学，使公共管理模式成为以后政府治理的基本范式。

二十世纪八十年代以来世界范围内的公共行政改革，导致了公共行政向公共管理的转变，出现了公共管理的新的政府管理模式，即市场化政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式和解除管制政府模式。

关键词：

传统行政；公共行政；公共管理中图分类号：

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文献标识码：

.文章编号：

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%$在现今世界改革的潮流中，各国面对传统行政体制所带来的财政、管理和信任危机不得不借助新的思维、在新的领域寻求新的行政路标和管理模式，力图使窘迫的行政活力摆脱困境，创造新的生机和活力。

正是在这种背景下，政府管理模式出现了由公共行政向公共管理转变的发展趋势。

一、公共行政的历史演变公共行政又称政府管理或行政管理，“是指国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务的组织活动”。

公共行政作为一门学问，它始于十九世纪八十年代，至今仅有一百多年的历史。

但从实践的角度来看，“行政管理是伴随着国家的出现而出现，有政府就有行政管理”1!

2。

因此，政府管理模式也经历了从古代社会的传统管理到近现代公共行政的历史演变。

（一）古代社会的政府管理国家作为阶级矛盾不可调和的产物，除了“由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”，还包括“执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”。

1!

2这些公共事务包括兴修水利，开凿运河，修筑道路，征收赋税，举办教育、文化等。

马克思在研究波斯和印度等国情况时指出：

“亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能”，“在亚洲，从远古的时侯起一般说来就只有三个部门：

财政部门，或者说对内进行掠夺的部门；战争部门，或者说，对外进行掠夺的部门；最后是公共工程部门”。

1#2但在资本主义社会之前的整个古代社会，由于国家权力高度集中于君主一人身上，国家的行政职能难以独立地发挥作用，因此，整个社会公共事务的管理模式主要表现为国家管理而不是政府管理。

在漫长的古代社会时期，朝廷虽然也设置了管理公共事务的国家组织系统并形成专门掌管国事、从事公共事务管理的国家官吏队伍，但由于当时整个社会的经济基本上是以农业为主导的自给自足的自然经济，人身依附关系构成该社会的基础，社会关系和社会结构比较简单。

国家对社会的管理，主要表现为：

一是集权管理，国君一人掌握着国家的最高统治权，地方官吏既要管理社会又要审理诉讼，行政权与司法权没有严格区分。

二是人治管理，国家虽然也制定法律，并运用法律手段来管理社会，但在当时，一方面法律体系不完备，另一方面，法律是在君主的旨意下制订的，君主本身是凌驾于法律之上，不受法律约束的。

同时，国家官吏与平民百姓之间在法律面前是不平等的。

三是强制管理，国家管理依靠军队、警察和监狱等国家机器进行强制性统治，运用不成文的习惯法和明文确定的法律、法规等手段对社会公共事务进行控制，并通过公共权力的作用，以刑罚与制裁作为主要管理方式。

）二*近代社会的公共行政公共行政的起点是近代社会。

因为，作为公共行政的主要载体的近代政府是在资产阶级革命之后，资产阶级在否定封建专制的基础上，依据分权制衡原则，通过宪法程序建立起来的。

它与古代的“朝廷”或“王朝”是两个本质不同的概念。

在近代社会，资产阶级通过定期选举出来的议员组成国家立法机关，以集体议事活动的方式把统治阶级意志集中起来，制定法律，实行政治统治。

而同立法权相区别的行政权、司法权等国家权力则通常由相对独立的国家机关，即政府与法院来行使。

从而构成立法权代表国家意志、行政权执行国家意志、司法权保护民众利益的“三权分立、相互制衡”的格局。

这样，政府就从混为一体的国家机器中分离出来，专门从事相对独立的国家意志的执行和社会公共事务的管理。

在近代社会的早期，由于西方各国的社会经济都处于一种自由发展的状态，政府的作用主要体现在消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略等方面。

人们称这一时期的政府为“消极政府”或“有限政府”，其含义就是政府的作用只限于一些极其有限的领域，政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会要求的状态。

所以这一时期的行政是一种消极的和被动的行政。

该公共行政理念认为：

人们相信只要遵循自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得到合理配置，就能够使经济、社会自动地达到一种均衡状态，就可以实现“充分就业”。

这就要求政府的活动要以不破坏市场的自由运行为限，让政府尽量少干预或不干预市场的运行。

政府的角色定位仅仅是“守夜人”。

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世纪的中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐地为垄断所取代。

垄断虽然产生于市场经济，但垄断却破坏了市场经济的公平竞争。

而且，垄断本身也带来了许多前所未有的社会矛盾，对市场经济的健全、国家安全和社会秩序带来了严重威胁。

上述社会问题仅靠社会的自治是无法解决的，它需要政府出面进行干预，从而才使公共行政从消极走向积极的转变。

政府对社会生活的干预表现为社会管理，在社会管理的过程中，政府自身的管理问题也不断地突出出来。

政府管理社会生活的涉及面越广，涉及程序越深，就会对政府规模和财政开支的膨胀有更大的要求，同时对政府自身运行的技术化程度要求更高。

正是在这种情况行政论坛.34565789:

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6总第,#期69:

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下，到了!

世纪未，在西方国家，一方面，垄断资本主义造成了“行政国家”的出现；另一方面，提出了专门研究政府的行政体制和行为的要求，即公共行政学的出现。

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#$年，美国学者伍德罗威尔逊行政学研究一文的发表标志着公共行政学的产生。

在这篇文章中，作者通过回顾行政领域研究的历史，指出行政与政治的不同，认为有必要建立一门独立的行政科学，去研究政府能够做什么，以及如何以最高的效率和最低的成本去做这些事情。

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%年，古德诺发表政治与行政一书，对威尔逊的思想做了进一步的阐发，从而使“政治与行政不同”的思想得到广泛的传播，!

年，马克斯韦伯所写论官僚制或科层制&即建立在文官制度基础上的政府体制论文对政府体制模式的建构产生了重大影响，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。

（%世纪初企业管理思想特别是泰勒的科学管理原则的思想和法约尔的管理职能和管理原则的思想在公共部门的运用，对公共行政学的形成产生了重要影响。

到了（%世纪二、三十年代，公共行政学作为一门独立的学科正式形成。

公共行政实践活动的演变过程特别是公共行政学的产生与形成反映出公共行政模式由统治走向管理变化的轨迹与趋势。

传统公共行政学产生以后其理论体系和研究内容虽然因行政环境的变迁而不断变化，但它构成的“政治中立的公务员制度；层级制和规则；永久性和稳定性；制度化的公务员制度；内部管制；平等”）*+（,-!

*）等“政府治理的基本范式却没有改变，其支配地位一直持续到（%世纪$%年代”。

）*+（.*）二、现代社会对公共管理的选择公共管理是公共权力机关和非营利社会组织，为增进社会公共利益实现促进社会整体协调发展，运用公共权力和科学方法，依法对社会公共事务的管理活动。

公共管理这一名词首次出现在（%世纪*%年代，*%年代末期，行政学者古利克&/0123450/678参与美国联邦政府的布朗委员会&94:

;2/:

;133，为推动当时的行政改革，受科学管理的影响，主张将管理主义与公共性目标相结合。

进入（%世纪#%年代以来，社会公共事务的管理出现了一系列重大的调整和改革，这股改革浪潮不仅涉及到对社会公共事务管理的原则、结构和手段等重大问题，而且涉及到世界上许多国家，在世界范围内出现了推动公共行政改革的趋向，导致公共管理思潮的盛行，从而出现了公共行政向公共管理转变。

公共管理理论的提出是由当时社会特定的政治、经济、科学技术发展的条件所决定，并体现了当今公共行政改革与发展的方向。

自上世纪#%年代开始，随着东西方相互敌视的冷战状态的结束，人类社会开始步入了以和平、发展和进步为主题的新时代，以“提倡竞争，讲究效率”为核心的市场经济已为不同社会制度的大部分国家所接受。

特别是世界经济全球化的趋势迅速发展，以经济和信息技术革命为标志的新技术革命开始把人类社会由“大烟囱工业时代”带向“超级信息符号经济”时代。

信息知识为基础的新文明动摇并改变了原有的政治经济和社会的运行模式，世界政治、经济和文化发生了前所未有的变化。

但作为社会管理和向公共提供服务的主体的各国政府在管理模式上的先天性不足和时代发展的不适应性日渐暴露出来。

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传统行政经典遇到挑战。

自从!

#$年伍德罗威尔逊的行政学研究发表之后，公共行政学作为一门独立的学科展现在世人面前，在其后的一百多年的发展过程中，为回应社会变迁的挑战，公共行政学者们从不同的角度提出不同的观点，形成不同的流派，共同构建传统公共行政的经典理论原则。

但随着社会经济环境的变化，这些曾一度被奉为金科玉律的传统行政经典遇到挑战。

如政治与行政两分法的理论在当时曾经推动了公共部门保持中立，从而有效地防止了“政党分肥制”等弊端。

但现今它既不能保持政治上的廉洁，也无助于行政效率的提高。

与此相联系的是公务员保持政治中立和服从政务官员意志的原则，已经不再那么重要了。

为了提高政府的效率和效益，公务员发挥的主观能动性是必不可少的。

又如传统的规章制度和等级结构由于没有灵活性和缺乏主动精神，而随着公共部门组织机构中权力和权威来源的不断扩散和增加而失去意义。

现在环境对政府组织提出的要求是建立一个更加基于绩效的管理模式，注重结果而不是规则。

再如，职业公务员是专业管理与专业责任的基础，但人们现在需要的是能够对“变化”和“诉求”及时做出有效反应，对挑战充满热情和信心的政府官员，为此，常任文官也需要承担必要的政治责任和公共政策责任。

总而言之，世界正在变，正在由过去相对独立的民族经济，线性关系，政府官员所熟悉的离散变量等组成的世界，变成一个全新的世界。

适应这个变化的世界并建立新的管理体系，正是公共行政范式革命的历史缘由。

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科层制陷入严重困境。

在西方国家传统的行政管理体制是按照马克斯韦伯的组织理论建立的科层制，又称官僚制，这种管理体制是基于“烟囱工业时代”的特征对政治经济和社会体制所作出的概括，是一个自成方圆的独立体系，一种社会组织的特殊形式。

）+在这种体制下，官吏以法律形式承担一定权限的任务和责任，不仅享有发号施令的权力，而且有按照规定，自由支配的强制手段；科层组织内部层层授权，下级绝对服从上级并对其负责。

如果遇到问题，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。

”）,+（.!

A）这样的官僚体制显然是不能适应今天社会变革的需要，因为“普通老百姓获取的信息速度几乎同他们的领导者一样快”。

）,+（.!

A）*?

政府职能的扩张和机构膨胀，引发社会不满。

第二次世界大战以后，凯思斯主义理论在西方国家盛行，他主张国家用看得见的手来“干预经济”；大力推行公民福利政策，从而使政府权力不断扩大，政府职能范围迅速扩展，行政人员大量增加，从而引发财政赤字，社会公众因增加税收而不满。

以美国为例，!

$#年联邦政府成立时，只有国务院、陆军部和财政部等三个部，政府雇员也只有（!

%多人，到了!

$年，美国联邦政府机构除了!

个内阁部之外，还有A个总统办事机构和A%多个独立行政机构，政府官员达到!

%多万人。

由于机构和人员增加，政府财政支出也节节攀升，从而使美国政府债务从!

*年的%A亿美元上升到!

#$年的（*,%亿美元，,%年增长了,%多倍。

同时，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉的现象更是比比皆是。

正如美国学者戴维奥斯本在改革政府一书中所描述的那样，“（%世纪#%年代接近尾声时，时代周刊在其封面上提出了一个问题：

政府死亡了吗B对许多美国人来说，答案