新校区建设PPP项目可行性研究报告.docx
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新校区建设PPP项目可行性研究报告
新校区建设PPP项目可行性研究报告
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1.项目概况
1.1.项目背景
2013年4月16日，某某市委市政府召开全市教育工作会议,并出台《中共某某市委某某市人民政府关于加快教育事业改革和发展的若干意见》（阜发[2013]7号），其中提出“到2015年，义务教育基本实现区域均衡发展，学前教育和高中阶段教育基本普及，高等教育取得新突破，学前三年毛入园率达到65%以上，适龄儿童入学率保持99%以上，高中阶段毛入学率达到85%以上；教育改革取得重大成果，办学条件得到进一步改善，人才培养质量显著提高。
到2020年，基本实现教育现代化，基本实现教育与经济社会协调发展、城乡区域之间协调发展、各级各类教育协调发展。
”
同年5月，某某市根据人口和生源变化情况，坚持积极新建、科学扩建、慎重改建、完成续建的基本思路，实施《某某城区基础教育公办学校教学设施三年提升计划》（以下简称《三年提升计划》），进一步改善老城区学校办学条件，重点加快新城区学校建设，根据《计划》，从2013年开始，计划三年新建学校17所，改扩建学校26所，统一为97所学校配备先进的教学仪器、设备，计划投资130350万元，其中，2013年计划总投入资金35823万元，实施18所学校项目建设（新建学校8所、改扩建学校10所），完成38所学校的设备更新添置；2014年计划投入资金39530万元，实施16所学校项目建设（新建学校4所、改扩建学校12所），完成30所学校的设备更新添置；2015年计划投入资金54997万元，实施9所学校项目建设（新建学校5所、改扩建学校4所），完成29所学校的设备更新添。
某某市第一中学地处人民路商业核心圈，学校发展在一些程度受到了环境的影响，特别对学生影响较大。
而且老校区占地仅120余亩，总建筑面积5.5万余平米，硬件设施在全省同类学校中处于落后状态，各个方面的因素严重制约了一中发展，启动新址规划设计刻不容缓。
1.2.项目合作范围和内容
某某市第一中学新校区建设项目位于安徽省某某市城南新区，竹园路北侧、南京路东侧、保丰河南侧、唐郢路西侧。
项目总用地面积231879平方米（约347亩），其中净建设用地面积163507平米（约245亩），城市公共绿地面积68372平方米（约102亩）。
总建筑面积138880平方米，其中：
地上总建筑面积127509平方米，包括：
教学楼、电教楼34858平方米，艺术楼6046平方米，综合楼（图书馆、报告厅、行政楼、校史纪念馆）9718平方米，体育馆9674平方米，实验楼6220平方米，生活服务中心（食堂、便利店等）11042平方米，学生宿舍43907平方米，对外交流中心5625平方米，其他用房419平方米；地下总建筑面积11371平方米（主要为地下机动车库和非机动车库，含人防面积）。
项目建设内容包括：
教学楼、电教楼、艺术楼、综合楼、体育馆、实验楼、学生宿舍、生活服务中心、对外交流中心和其他用房等建筑；附属配套工程：
标准400米环形跑道，足球场、篮球场、羽毛球场、乒乓球场、大门和围墙等。
本项目总投资额为49916万元，其中建设期利息为3016万元。
建设期初步拟定为36个月，项目建成后将形成规模为120班、6000人全寄宿制高级中学。
1.3.应用PPP模式的可行性与优势
1.3.1.应用PPP模式的法律法规依据
（1）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）
（2）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）
（3）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）
（4）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知》（财金〔2014〕76号）
（5）《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）
（6）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）
1.3.2.PPP模式具有以下优势：
（1）实现投资主体多元化，减轻财政负担。
通过PPP模式引入社会资本承担教育文化项目的融资、建设、运营等工作，改变过去由政府单一主体从事投资和运营的状况，将建设运营过程中的大部分风险转移给社会资本，一方面可以引进社会资本的先进管理经验，推动在项目设计、施工、设施管理及运营过程等方面的革新，促使社会资本提高建设和运行有效衔接和责任，保证项目在技术和经济方面的可行性；另一方面在引入社会资本投资后，可以平衡政府财政支出压力，节省政府投资费用，缓解政府增量债务，有助于地方政府债务治理。
根据国内外相关研究表明，社会资本参与PPP项目建设运营，能为政府平均节省17%左右的建设和运营费用。
（2）有助于转换政府职能，提升管理理念。
采用PPP模式引进社会资本提供教育文化项目的建设和运营，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的公共教学设施与教学服务的提供者变成监管者，从而保证项目建设质量和公共服务质量。
在PPP模式下，社会资本合作方承担项目融资、建设和运营等大部分工作，以换取公共产品与公共服务项目的长期特许经营权。
在运营期间，社会资本可充分发挥其运营和管理方式灵活等方面的优势，提高教育文化项目运营服务水平和管理效率，为社会公众提供优质的公共教育服务。
（3）有利于降低运行成本，提高资金使用效益。
采用PPP模式，有利于发挥政府机构和社会资本各自的优势，弥补对方身上的不足。
在PPP模式下，政府可以发挥作为政策制定者和监督者的角色，在为项目建设做好相关配套服务的同时，可以集中精力做好项目运营监管等事项；社会资本可以充分发挥自身在经营管理方面的优势，为降低项目运营成本，提高项目运营效益。
（4）有利于统筹社会经济效益，提高公众满意度。
在PPP模式下，政府部门和社会资本合作，使项目参与各方整合组成专门的项目公司（即SPV），相互取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自优势，弥补对方身上的不足。
项目运营方为政府提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革，提高项目在设计、施工、管理等方面的办事效率，传播企业管理理念和经验。
（5）有助于合理分配风险，提高项目质量。
本项目采用PPP模式操作，可在项目初期就明确风险分配，由政府和社会资本各分担一部分风险，使风险分配更合理，运行风险可控度更高。
另外，由于社会资本同时负责项目建设和运营，促使社会资本在项目建设期更加注重项目建设质量，缩短建设周期，以保障项目及时交付和正常运行，大大提高项目融资、建设和运营成功的可能性。
（6）采用PPP模式物有所值，项目可行性高。
与传统的政府单一主体投资运营模式相比，采用PPP模式实施本项目建设和运营，可以取得双赢效果：
对于某某市政府来说，采用PPP模式实施本项目，项目全生命周期的总体投入小于传统模式，同时可以综合平衡各年度财政支出，降低建设运营成本，提高项目收益，进而提高财政资金的使用效益；对社会资本来说，通过参与本项目建设，在保证社会效益的前提下，发挥社会资本的灵活机制，根据合同约定的运行和补偿机制获得相应的合理回报，且资本收益回报率稳定，市场风险可控。
综上所述：
本项目采用PPP模式操作，财政资金的使用效益明显优于传统方式下政府单方投资、运营和管理的模式，通过PPP模式创新建设运营体制机制后，社会经济效果明显，物有所值。
1.4.项目实施机构
某某市政府授权某某市城南新区建设管理委员会，担任本项目的实施机构，并授权某某市城南新区建设管理委员会作为政府方签约人签署PPP项目合同（具体合同签约方式详见“4.1投融资结构”），并负责项目运营监管和项目移交等具体工作。
1.5.项目进展及进度安排
截止目前，本项目可研工作已基本完成，项目整体实施推进计划如下（表1-3）：
表1-3项目整体实施计划
序号
项目实施主要阶段
主要工作节点
完成/拟完成时间
1
初步确定项目操作模式
初步拟定项目以PPP模式实施
2015.10
2
项目识别
完成物有所值论证和财政可承受力论证
2016.5
3
项目准备
完成实施方案审批
2016.6
4
选择项目合作伙伴
选定项目合作伙伴
2016.7
5
项目建设
项目开工
2016.8
项目竣工
2019.8
6
项目移交
项目竣工验收合格移交
2019.12
合作期满移交
2029.12
注：
项目选定社会投资人前的详细实施计划参见第9章。
2.风险分配框架
2.1.风险分配原则
本项目风险分配应遵循以下三项原则：
（1）最优风险分配原则。
在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该风险等权利。
（2）风险收益对等原则。
既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。
（3）风险可控原则。
应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由任何一方单独承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。
2.2.风险分配机制
本着“让最有能力承担风险的一方承担风险”的精神，本项目实施方案拟定的风险分配框架大致为：
①融资、建设和运营维护等商业风险主要由项目公司承担；②政策、法律变更和项目公司的最低需求风险等主要由政府承担；③不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。
基于上述风险分配框架，本实施方案建议对项目所涉各类风险作如下划分：
表2-1本项目核心风险分配机制
风险类别
政府承担
项目公司承担
备注
建设
风险
设计不当和缺陷
√
施工准备不足
√
自行提出工程变更
√
非社会资本责任除外
建造/采购成本超支
√
工程技术风险
√
非社会资本责任除外
完工风险
√
非社会资本责任除外
运营风险
设备技术缺陷
√
设施设备故障
√
运营维护成本超支
√
服务质量不达标
√
运营商违约/提前终止
√
安全管理
√
环境保护
√
财务风险
融资失败
√
融资成本高
√
利率变化
√
√
项目公司破产
√
收入风险
商业开发收益变动
√
财政补贴/注资变动
√
法律风险
合同文件冲突
√
√
劳工争端
√
第三方违约
√
政府行为
政府违约/提前终止
√
资源或资产征收/征用
√
3.PPP操作模式选择
所谓项目操作模式，是指对政府与社会资本在PPP项目全寿命周期内权利义务的安排，具体选择主要取决于收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素。
国内外常见的PPP项目运作方式主要包括：
委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）。
除此之外，国内外PPP项目实践中应用比较普遍的运作方式至少还包括：
租赁-运营-移交（LOT）、建设-租赁-移交（BLT）、BTO、区域特许经营（Concession）或DBFO（设计-建造-融资-运营）等。
PPP项目运作方式的选择通常借助于决策树分析工具，如图3-1所示。
图3-1PPP项目运作方式决策示意图
综上，由于本项目合同预期有多类资产组合，因此需统一考虑。
在收益机制设计上，因本项目因具有一定的经营性质，拟通过“可行性缺口补助”的模式，在经营收益外，由政府提供补助，满足社会资本
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