论学校规章制度的规范化.docx

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论学校规章制度的规范化

高校规章制度的法理分析

郑州师范高等专科学校王工厂

内容提要：

高等学校作为规章制度制定主体的合法权力来源是国家的法律授权；而高校规章制度的制定也是其自主权实现的必要条件，但学校的规章制度应具备一定的法律要件才有效，而建立相应的审查机制也是高校规章制度合法的重要条件；我国学校规章制度制定过程中存在众多失范现象，其原因也较为复杂，而在目前法治条件下行政规制是学校规章制度制定规范化的主要方法，要发挥行政规制的作用，需要完善的程序来保障。

关键词：

高校规章制度合法性规范化

一、引论

学校的规章制度，是学校为了组织和管理各项行政工作，按照一定程序制定的，在全校范围内具有普遍约束力的条例、规定和办法等规范性文件的总称。

由于现代高校是集人员、物资、信息于一体的专门化社会公共组织，其内部管理中要求在目标统一、权责明确、高效有序中保持自由、民主的学术氛围；外部参与要求以独立实体从事社会性活动。

如何运转高校机器，使高校既不失公益本色又能够被社会所认同，学校的规章制度便成为协调高校机器高效运转的润滑剂。

学校规章制度的法律效力来源于法律的强制性规定，规章制度在事实上发挥着行为规范的作用；高校基于学术自由的需要应当享有较高程度的自主权，但是这并不意味着学校可以随心所欲，自主权的行使亦应当在法治之下，学校自主权利的运行也离不开国家法律设定的框架内。

同时，为保证学校的自治权力，国家介入应限制在一定的范围之内，与高等学校自主权之间应当维持平衡。

二、学校规章制度法律效力的来源

（一）学校作为规章制度制定主体的合法性及必要性分析

高等学校作为社会组织之一，为了实现高等教育的目标，需要制定规章制度约

束学校的成员。

笔者认为国家授权是学校作为规章制度制定主体的合法权力来源。

依据公权法定的原则，只要是公权力，就必须以国家法律授权为前提。

任何一个组织的公共权力都不是它自身取得的，而是来源于国家的授予。

高等学校在向学生提供国家学历教育服务中行使的权力属于公权力，应当得到法律的授权，高等学校也因此成为行政主体中的法律、法规授权组织。

国家之所以授权公立学校制订自治规章，主要是出于以下目的：

国家立法事务纷繁复杂，高等教育具有相当强的专业性，非一般立法者所能明了，因此为了减轻立法者的立法负担而授权其自订规则；高等学校出于发展学术、传播文化之目的需要较之行政系统更加灵活的管理方式，需要在管理中发挥主动性，促使高等学校对涉及自身的事务能自行规范，对于本身自治事务自行作决定并且自行负责地执行；自治规章的制定和修改程序较之国家法律，简便得多，因此高等学校可以顺应其特殊的管理需要而快速地订定和修改。

高校以行政主体出现，那么内部规章即赋予行政规范色彩；尽管高校法律地位的明确界定理论争论颇多。

但不可否认的是田永案已经确认高校的法律、法规授权组织的特性，承认高校的行政诉讼主体资格。

就现行法律而言，我国《教育法》和《高等教育法》都规定高校的设立应当有组织机构和章程，高校有权依照章程自主管理。

学生在校期间依法遵守学校管理制度。

例如教育法第28条规定，学校及其他教育机构行使下列权利：

（一）按照章程自主管理；﹍﹍（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分。

上述法律规定表明，学校作为公务法人制订规章制度既是法律赋予的权利也是其必须履行的法定义务，即学校的自主管理权中必须含有学校内部规章制度的制定权；学校也必须以制定内部规章制度为其行使自主管理权的一种主要方式，此外，高校按照国家规定具有学位、学历授予权。

这些明显具有行政职权性的事项只能以授权形式得以体现，在一定程度印证了高校内部规则的法律规范延伸性特点，因而应纳入公权力范畴，赋予其法律可诉性。

可见学校的规章制度具有效力来源是我国法律的授权。

（二）高校规章制度的制定是学校自主权实现的必要条件

当今的高等教育随着社会的转型、市场机制的引入与国际竞争的加剧，逐步出现由身份向契约、由封闭向开放、由静止向变动、由均质向差异、由单一向复杂的管理模式转变。

如何协调组织机体的效益追求与公益维续间的矛盾，高校自治权成为高校抗拒政府与市场消极因素的利器。

高校自治权法律机理主要源于两种机制的作用：

其一就是直接依法律而形成，是公权力的内部渗透，因而其规则遵守依法而治原则，法有规定才可为；其二就是法律保障而形成，是私权利自主诉求结果，因而规则遵循与法不相抵触原则，法无禁止即可为。

依此可知，高校内部规章是在外部法规设定前提下高校自治权实现的规范机制，内部规章既要遵循外部法律对其的限定与制约，又要充分彰显高校内部管理活动的基本特点与规律。

借助于内部规章才能实现高校外部规范的宏观指导向微观管理转换的目标，保障高校自治空间，发挥高校自治的社会组织体机能。

依据国家授权理论，高等学校之所以具有制定自治规章的自主权，来源于国家对高等学校自主权的授予。

学校的自治规章是衍生于国家法律的从属性法源，因此，自治规章之所以发生法律效力，必须是通过得到国家的承认和保护而获得和国家法类似的强制力和拘束力。

从现实管理的需要来看，学校拥有包括教师在内的管理自主权，制定本校的规章制度是学校的内部事务，事实上，学校规章制度是学校将法律规定的基本原则与本学校的具体情况相结合的结果，是法律法规内容的具体体现和运用，也是学校管理自主权的实现方式之一。

国家不应也不可能对学校的内部事务进行过多干预，剥夺学校的管理自主权。

同时，学校教职员工在教师聘用合同履行过程中处于从属地位，其权利和义务的实现受学校的支配，制定规章制度既可以使教师的权利和义务明确具体，更具有可操作性，又可以使学校的管理行为规范化，从而排除学校对教师权利义务的任意支配，尤其是防止学校滥用处罚权。

而且，在学校内部，不同教师的权利义务相互关联，在其实现过程中难免发生冲突和矛盾。

制定学校规章制度有利于协调不同教师之间因实现劳动权利义务而产生的冲突和矛盾，有利于在学校内部营造教师实现权利义务的良好秩序。

三、高校规章制度有效的法律要件

我国法律虽然赋予学校规章制度的法律效力，但对学校规章制度的制定程序、内容、生效条件等要件未做规定，结合司法实践及相关法律规定，

笔者认为。

学校的有效规章制度应遵循原则并具备下列要件：

（一）学校规章制度制定的原则

高校规章制度的制定应遵循下列基本原则：

1、合法性原则。

学校规章制度源于法律法规的具体授权，规章制度制定必须依照法律加以设定。

基于合法性原则，学校规章制度必须满足下列要求：

法律保留原则的适用、不得超越上位法规定、不得创设权利与义务、抵触无效等规定等。

2、合理性原则。

学校规章制度是高校基础性自治规范，必须要从实际出发，制订适合自我特色的规范。

基于合理性原则，学校规章制度必须满足下列要求：

从实际出发、遵循教育规律、注重自身特色等。

3、科学性原则。

规章制度作为学校的根本法，是其他规范制订的依据，所以高校规章制度应体现科学特色。

具体要求表现为：

术语规范、内容简明、结构合理、内容真实、注重实效等。

4、正当程序原则。

规范设定应注重主体的民主参与、规范应为人所知晓、处罚程序规范化等要求。

5、禁止歧视性对待原则。

规范设计应贯彻平等原则，坚持以人为本思想。

当然审查事项也应有其限度，例如纯粹的学术性事务的规定、关于规范制定的动机、规范文本的具体形式等就不宜纳入审查的范围之内，否则必会损害到高校自治权。

（二）高校规章制度的效力表现

高校规章制度的效力体现为下列几个方面：

1、实体性效力。

学校规章制度一经制订即对高校各主体、高校各项活动产生基本效力，具体可以实化为规章制度的对人、对事、时间与地域几方面的实效。

概括而言，学校规章制度实效就是规章制度适用于高校内部主体（当然包括高校本身）在高校所处地域管辖范围之内，处于在学期间所发生的，涉及高校管理与教学事项的各种活动。

2、程序性效力。

学校规章制度设定高校内部各项组织活动的基本程序，保障各项活动处于公开、公正与公平的程序体系之中，以程序制约权力与保障权益。

3、外部效力。

学校规章制度以自治规范形式对外宣告高校主体法人独立性地位，以规章制度形式保障学校主体的社会参与性活动，并防止政府行政化因素的不良干涉。

4、法律效力。

学校规章制度是高校法规的延伸，是教育法律的另一种载体，具有法律效力。

当涉及到主体权益等重大问题时，应成为法律审查的对象，即应强化章程的可诉性。

（三）学校规章制度有效的法律要件

1、制定主体合法

学校规章制度顾名思义是学校自己制定的规范学校教育学和行政管理的行为准则，有权以学校名义制定规章的主体应当是学校行政单位系统中处于最高层次、对学校的各个组成部分和全体教职员工有权实行全面和统一管理的机构，其他行政管理机构或组织虽然可参与学校规章制度的制定，但无权以学校单位名义分布，不具有学校规章制度的制定主体资格。

同时，已制定的学校规章制度应具有可行性。

可行性源自规范的直接效力性，学校规章制度直接设定学校各项管理活动与教学活动，直接配置权力机制，设定主体权益实现方式。

可行性要求规范设计科学合理、切实可行，具体操作简洁明了。

2、内容合法

依据法律和章程设定规范。

国家法律与教育法规构成高校基层性规范的外部边界，适用法律保留原则与不抵触原则。

高校章程构成基层性规范的根本依据，规范不能擅自创设权利与义务，注意保持规范的层级关系。

以权利与义务作为其规范内容，排除道德与伦理规范内容。

能够纳入法治视域范围之内的高校规范应仅适用那些能够产生、变更或终止权利与义务关系内容的活动，强调法律适用性。

学校的规章制度也就必须符合我国法律法规及政策规定，学校的规章制度是学校意志的体现，其法律效力来源于国家法律的赋予，并非是学校本身具有的，只有学校的意志与国家意志相一致，学校的意志才可能产生法律效力。

因此合法是学校规章制度具有法律效力的必备要件。

3、程序合法

学校规章制度的制定过程要有教职员工的参与。

凡是建立教师职工代表大会制度的学校，制订和完善规章制度应经教代会审议通过；没有建立教职工代表大会制度的，应当征得工会的同意；没有建立工会的，应当征得教职工代表或半数以上教职工讨论通过。

同时还应公示，公示原则是现代法律法规生效的一个要件，作为学校内部的规章制度更应对其适用的教师公示，未经公示的规章制度，教师无所适从，对教师不具有约束力。

当然，规范设定应注意精简适当，不可事无巨细。

规章制度是高校组织自治化的表征，自治就要彰显主体的自由、民主与开放，所以应留有必要的空间给主体一定自由度，形成自律性机制。

反之，规范的庞杂、浩繁必将为主体设置了另一个制度樊笼。

4、审查机制的建立高校规章制度合法的重要保障

相对而言，高校章程因其基本内容来自于教育法律的授权，基本内容法定并且章程制订与修改都遵循严格的审查程序，所以章程好坏能够通过审查机制得以把关。

而高校普通规章制度因其设定的随意度较大、调整范围较广而且又远离法规层次，因而出现的问题很多。

况且多数高校仍未出台自己的学校章程，在这种规范先行的局面下，设立严格的学校规范审查机制尤为必要。

按照审查机构可进行以下分类：

一类为外部教育行政部门审查机制，即由高校上一级教育行政部门专门设立规范审查机构，对各高校校内规范加以审查，行使规范的撤销权并建议高校即时修改不合理规范。

另一类为高校内部审查机制，高校专门成立政策法规办一类机构，真正赋予其规范审查权。

审查权包括规范的立、改、废的建议权、规范解释权、受理主体对于规范的质疑并及时反馈给规范制定机构，对于瑕疵规范可以建议中止其效力

四、学校规章制度的规范化

（一）我国学校规章制度制定失范的原因分析

1、规章制定主体的错位，导致民主机制的破坏

我国《教育法》和《高等教育法》在没有明确规定学校享有规章制定权的情况下，却直接授权校长制定具体规章制度。

这种授权方式从开始就决定了我国高校规章制定缺乏民主机制。

校长虽然是高校的法定代表人，但是校长的这种法律地位并不意味着他同时也是学校各层次成员利益的代表。

将一个学校具体制度的制定权授予校长，并在法律中不设定校长行使权力的程序和原则，这种授权方式很容易扩张校长的权力，使学校的各项决策过度依赖某个人或某些人的意