我国城镇住房制度变迁中的政府作用研究.docx
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我国城镇住房制度变迁中的政府作用研究
一、导论
（一）引言
所谓城镇居民住房制度，是指国家解决城镇居民住房问题的基本政策和方法总和，是城镇住房生产、分配、交换、消费的组织形式和管理方式，是整个国家经济体制的重要组成部分。
其主要内容包括：
城镇住房建设投资方式、住房供应方式、住房分配方式、住房经营方式、住房社会保障方式、住房管理方式等；有关住房问题的方针、政策、目标、方法等。
我国的城镇住房制度改革从1978、1980年关于住宅问题的谈话，至今仍在进行中,是一场由政府主导的自上而下的改革。
经过近三十年的住房制度改革，我国房地产业发展迅速，城镇居民住房水平有了很大提高，人均住房面积大大增加。
【见表1】但是在这过程中也产生了一系列的住房问题，如房价过快上涨，中等收入家庭的住房问题凸现；低收入家庭住房条件改善缓慢；住房供应结构调整步伐较慢；住房建设和消费模式粗放等。
房地产是对经济增长具有强大拉动效应的产业，并且我国的房地产业还承担着十几亿人口的公平居住权，如果解决不好住房问题，我们将不仅仅遭遇房地产市场泡沫破裂的严重危害，同时还将失去构建和谐社会主义的基础。
而目前我国的住房制度变迁中出现的一系列住房问题，都和政府在住房市场上的作用息息相关。
表1城乡新建住宅面积和居民住房情况
年份
城镇新建住宅面积（亿平方米）
农村新建住宅面积（亿平方米）
城市人均住宅建筑面积（平方米）
农村人均住房面积（平方米）
1978
0.38
1
6.7
8.1
1980
0.92
5
7.2
9.4
1985
1.88
7.22
10
14.7
1986
2.22
9.84
12.4
15.3
1987
2.23
8.84
12.7
16
1988
2.4
8.45
13
16.6
1989
1.97
6.76
13.5
17.2
1990
1.73
6.91
13.7
17.8
1991
1.92
7.54
14.2
18.5
1992
2.4
6.19
14.8
18.9
1993
3.08
4.81
15.2
20.7
1994
3.57
6.18
15.7
20.2
1995
3.75
6.99
16.3
21
接上表
1996
3.95
8.28
17
21.7
1997
4.06
8.06
17.8
22.5
1998
4.76
8
18.7
23.3
1999
5.59
8.34
19.4
24.2
2000
5.49
7.97
20.3
24.8
2001
5.75
7.29
20.8
25.7
2002
5.98
7.42
22.8
26.5
2003
5.50
7.52
23.7
27.2
2004
5.69
6.80
25.0
27.9
2005
6.61
6.67
26.1
29.7
2006
6.30
6.84
27.1
30.7
2007
6.88
7.75
31.6
2008
7.60
8.34
32.4
注：
城市人均住宅建筑面积由住房和城乡建设部提供，2007和2008年数据暂缺
数据来源：
中国统计年鉴2009
（二）研究意义
中国房地产市场的曲折发展过程是中国政府逐步调整政府管理措施，摆正政府定位的过程。
中国社会经济从计划经济发展到社会主义市场经济是一个相当漫长的过程，政府在社会发展的过程中，针对内外部变化逐渐调整政府政策，转变政府职能，使政府能更有效地提供公共服务。
政府作为公共服务提供者，应当保障每个居民“居者有其屋”的基本居住权利。
同时，作为政府的内部职能，大力发展社会主义市场经济是住房市场的任务之一。
政府如何合理的平衡这两个内部职能，关系到居民生活稳定，也关系到社会主义市场经济发展的大局。
本文主要是利用准公共产品理论、信息不对称理论和社会保障理论、制度创新等相关理论来分析政府在住房市场上的作用。
同时立足于当前我国住房制度中政府作用发挥不力问题及其产生的原因进行研究。
再借鉴国际经验结合我国实际，尝试着提出进一步强化我国城镇住房制度变迁中政府作用的对策。
栖身之所，这是人类的基本人权之一，也是大家一生之中必须面对的基本问题之一。
从大的社会角度来看房地产是对经济增长具有强大拉动效应的产业，并且我国的房地产业还承担着十几亿人口的公平居住权，如果解决不好住房问题，我们将不仅仅遭遇房地产市场泡沫破的严重危害，同时还将失去构建和谐社会主义的基础。
从目前的情况来看，当前我国住房制度和体制还存在着很严重的问题，而这些问题产生和政府责任有很大的关系。
而处理好这些问题对进一步深化我国城镇住房制度改革，促进住宅业和房地产业的发展，完善我国的住房制度，更好地改善人们的居住条件具有十分重要的意义。
正是基于这一现状，笔者选择中国城镇住房制度作为研究对象，深入研究政府在住房制度变迁过程中的作用，运用相关经济理论对住房制度的变迁过程进行梳理和探讨，结合国外比较成功的经验，为未来的制度创新提供对策建议。
（三）研究现状
当前，国外对住房问题的研究主要集中在土地经济学和城市经济学两大领域。
对于房地产市场的宏观调控的研究比较多，提出了较有成效的政策措施，积累了很多经验。
他们积极倡导政府运用货币政策、财政政策等经济手段对房地产市场进行干预和调控，并认为政府对住房市场的干预和调控是必不可少的。
主要的代表学者有：
（1）邓尼逊。
邓尼逊出版的《住房的政府》一书，是有关住房问题研究的经典著作。
经过邓尼逊和温格逊的共同修正，出版了《住房政策》。
这两部书对住房政策研究产生了深远的影响。
邓尼逊一温格逊的命题是将市场经济国家中政府对住房问题所扮演的角色或承担的责任，分为三种模式：
一是雏生型（embryonic），二是社会型（socia1），三是全面责任型（comprehensive）住房政策。
（2）巴赫维尔和范德海登。
巴赫维尔和范德海登研究了7个欧洲国家从1945年到1990年的住房政策的演变，提出住房政策发展的四个阶段：
第一个阶段，是“二战”以后，因为战争对已有住房的破坏和新房建造的不足，再加上大规模的人口迁移，导致了严重的住房短缺问题，对各国政府提出严峻挑战。
于是，各国政府便调动了各种政治经济资源大力兴建住房。
这个阶段住房政策的焦点是在尽量短的时间里大量建房，以解决供需之差。
第一阶段在每个国家所持续的时间是不同的。
第二阶段，住房政策的重点从数量转到了质量。
各国政府开始调整政策，要求按更高的面积和设备标准建造新房，并通过清除贫民区和改造升级而改善现有住房质量。
在这个阶段，房屋的供给和分配从满足需要到注重需求，即从强调公平、反对收入差距，到承认可以利用收入差距来调节住房消费。
在第三阶段，由于经济增长的“黄金时代”结束，巨大的公共开支给各国政府造成了严重的负担，于是，各国政府便削减住房补贴，并进行结构调整，从对住房建造的补贴变成对住房消费的补贴。
这主要造成了两个后果：
一是新建住房总量减少，二是住房补贴的对象更加限定于低收入群体。
最后一个阶段是住房短缺的问题重新出现，既有绝对短缺，也有对于低收入群体而言负担不起的相对短缺，需要制定新的政策以应对新的问题。
国内学者对住房问题的研究主要集中在如何对房地产业进行调控以及如何加强政府住房保障作用方面。
主要代表学者有：
（1）梁运斌。
梁运斌研究了房地产市场的发展和调控问题，对房地产业发展目标、战略筹划、调控体系以及调控政策进行了分析和探讨。
（2）张孝德。
张孝德提出了对房地产市场调控的四个定位：
一是房定位；二是房地产功能的定位；三是房地产调控目标的定位；四是房地产调控管理模式定位。
（3）倪红日。
倪红日在对发达市场经济国家的住房制度和政府政策进行研究的基础上，对中国的住房制度和政策提出建议：
一是充分运用市场机制配置住房资源。
二是健全和完善金融市场。
三是中国可以在总结世界各国的住房政策经验的基础上，跨越一些国家住房政策发展的历史阶段，吸取他们的经验教训，走一些捷径，避免走弯路。
四是政府要实施有效和严格的管理。
二、城镇住房制度变迁中政府作用及其理论基础
（一）城镇住房制度变迁中政府作用
1、制度引导作用
城镇住房制度变迁是一个关系到政府、企业和这回公众各方面利益的调整和过程，政府要在这个过程中制定一个良好的发展政策，建立健全良好的变迁环境。
这就需要政府把握好大的建设方向。
政府究竟是要倡导一个以房地产建设为核心的住房制度还是一个以社会保障制度为核心的住房制度就显得尤为重要。
政府作为城镇住房制度改革的主要推动者和组织者，有责任为其提供有效的制度保障，以减少城镇住房市场化改革过程中的不稳定和不确定因素，使各市场主体都能在合法的框架内真正实现有序竞争，提高效率，增加住房的供给，增进社会福利。
基于住房的准公共物品属性，市场机制既“无能为力”,又不能忽视。
所以，从社会整体利益出发，对国家收入和财产进行再分配，建立和完善和有关法律相配套的住房制度体系，是政府应负的重要责任。
所以政府要把握好这样一个大的发展方向，平衡这里面各方的利益关系。
2、财力支持作用
政府要在住房市场上发挥相应的作用，就需要一个强大的资金财力来支持。
政府在调控住房市场相关问题时，主要是采取一个经济的方法来解决的。
政府要在这过程中保证社会公平的话，就必须要完善住房保障制度的建设。
从目前的情况来看，我国沿海部分发达地区的房价水平已经达到了发达国家的水平，一般的中低收入者是根本无法承受的。
所以，政府就必须采取相关的措施来保证中低收入者居者有其屋，这就需要政府大量的财力支撑作保障。
为保证居民的基本居住权，迫切需要政府调整财政支出结构，切实增加各级政府的财政投入。
一是保证土地供应。
土地是制约住房供应的基本因素，不解决土地供应问题，就无法构建成本化供应体系和保障化供应体系。
因此，必须保障经济适用住房和廉租住房的土地供应，把稀缺的土地资源向中低收入家庭倾斜。
这样做，不仅有利于解决中低收入家庭住房问题，而且有利于防止城市过度膨胀，稳步推进城镇化。
二是加大各级政府资金投入，形成稳定的资金投入渠道。
中央财政应设立住房保障专项资金，纳入财政预算计划，定向用于中西部地区廉租住房补贴，并根据中央财政预算收入增长状况，不断扩大资金规模。
3、市场监管作用
居民住房具有准公共物品的属性，一方面需要政府提供基本的保证，另一方面又需要通过市场加以调节，这就要求政府必须对住房市场进行监管。
一方面，政府作为城镇住房制度改革的安排者，在城镇住房制度变迁革的过程中，必须加强监管责任，对影响到公众利益的关键环节和关键因素进行有效的监管。
另一方面，由于房地产商趋利性和信息不对称现象的存在，可能会产生漫天要价、服务质量下降、垄断等损害公众利益的外部不经济问题，所以，政府应从维护公共利益的角度出发，对房地产市场进行监督。
可以这样认为，政府对住房市场的监管其实可以理解为政府是在为住房市场的发展提供一个保驾护航的服务。
其目的就是为了避免住房市场受到市场投机行为对住房市场的干扰，为供求双方提供一个良好的市场环境。
住房商品价格高、交易周期长、手续复杂，政府对市场运作规定的各项规章、法律是市场正常运作的必要条件，也是维护生产者和消费者权益的必要保障。
4、住房保障作用
温家宝总理说过：
社会公平正义比太阳还要有光辉。
中国的现代化绝不仅仅指经济的发达，它还应该包括社会的公平、正义和道德的力量。
住房不是一般性的商品，它是一个准公共品。
但是从目前社会的情况来看，大多数中低收入者是没有经济能力来支付的。
这样就只有靠政府对住房市场的干预，扩大市场供求，使中、低收入家庭得到各种补贴，提高它们的住房支付能力，并且建立社会性的住房保障体系。
构建和谐社会要求特别关注中低收入群体的住房问题。
党中央提出了构建和谐社会的大政方针，要求按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人
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