群体性农民工讨薪预警机制思考.docx
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群体性农民工讨薪预警机制思考
年终群体性法律援助案件猛增现象
警示与对策
一、案件情况。
近年来，每当岁末年初，特别是在元旦到春节前后，这大约一个多月时间里，丽水市法律援助中心接待来电、来访，申请法律援助的农民工群体性突发讨薪事件、群体性劳动争议案件（以下简称为群体性劳动争议案件）占有较大比重，案件数呈猛增趋势，现以2013年以来，10人以上群体性突发事件为例。
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丽水前三年群体性法律援助案件情况（表一）
项目
年度
全年
受援
人数
群体案件人数
占全年总数
比例（%）
全年群体性
案件
元旦到春节
期间案件
件数
人数
件数
人数
涉及金额（万元）
平均每人（元）
2013
4017
24.7
40
992
32
793
782
9861.5
2014
5189
26.9
58
1397
44
1118
1673
14960
2015
6017
32.0
80
1925
62
1540
2868
18622
前些年，企业大多只追求经济效益，对劳动用工等不够重视，违反劳动法规的行为时有发生，但从整体上来说，全市的劳动关系总体较为平稳，群体性劳动争议案件并不是特别突出。
农民工在权益受到侵害时，特别是欠薪事件，基本能采取较为理性的维权方式，即由劳资双方自行消化或当地调解组织解决，以及向劳动保障监察机构举报投诉或者选择劳动争议仲裁方式来解决，在这些过程中，法律援助都起了重要的作用。
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随着我市各开发区招商引资项目建设加快，各类建设项目集中上马，加上前几年金融风波对部分企业的影响，自2012年起，群体性劳资纠纷事件增长现端倪，表现形式多为集体上访，偶尔有群体性围堵事件。
发生的时间多为岁末年初，特别是在元旦到春节前后，这大约一个多月时间里。
近两年出现部分企业因经营不善而老板玩失踪，企业关门、歇业，面临破产、清算为些变化，这类情况增多。
现从统计的数据上看群体性案件，涉及的人数从2013年的793人增长到2015年的1540人，增长了约2倍；涉案金额由2013年的782余万元增加到2015年2868余万元，增长了约4倍。
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案件各行业比例
我市群体性案件绝大多数发生在建筑工程、机械制造、合成革、五金、餐饮服务等劳动密集型产业。
上述行业农民工较多。
机械制造、合成革等行业，部分用人单位抵御风险能力低，容易受产业结构调整以及市场、技术、资本等因素影响，且部分投资者存在短期投资行为，一旦生产、经营出现问题，企业投资人就会逃避责任，牺牲劳动者的利益，拖欠、不支付相关工资、五险一金、经济补偿金等，成为其转嫁风险的手段。
其次在建筑领域，人数占到了总数的24％，案件数也占到了25.4％；建筑行业的突出特点就是需要的人数多而时间短，并且目前专业的建筑公司已经不再直接从事工程施工工作，而是将其承包给建筑劳务公司或包工头。
这种操作，一方面导致大量的农民工跟随包工头打工，与用人单位之间没有直接联系，包工头卷钱逃跑或上级单位拒绝支付工程款频繁发生，很容易发生工资被拖欠的情况。
第三是五金、餐饮服务业等，也有相当比例的案件与争议为数。
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案件人员原籍情况
重视群体性劳动争议案件年终猛增现象
党和政府高度重视农民工工资问题，各级政府也采取了多部门联合整治措施，农民工的合法权益得到有效保护，维护了改革发展稳定大局。
但是，这一问题并没有彻底消灭，仍依然存在。
每到年终岁末，成群的农民工带着期盼而又无助的目光四处奔波，讨要自己的血汗钱。
一旦追讨无望，他们甚至采用非法手段解决问题，如集体上访、聚众堵塞交通、围堵政府机关、爬塔吊车、跳楼等方式威胁。
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如部分农民工哄抢用人单位资产以抵偿工资;吉祥海服装加工场欠薪案的农民工们以集体上市政府来要胁区劳动部门;勤羊染织有限公司欠薪案、新韩服饰有限公司欠薪案的农民工们在市、区二级信访机构聚集静坐;鸿祥服饰有限公司欠薪案的农民工则围堵市政府大门;渔家洋火锅城欠薪案的农民工在情急之中将店内多个煤气罐阀门打开，然后用打火机点燃。
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着力解决群体性劳动争议案件问题，彰显了党和政府“立党为公、执政为民”的理念，是一项真正的民心工程。
做好农民工群体性劳动争议案件的法律援助工作，切实维护农民工的合法权益，应当成为法律援助工作的重中之重。
农民工问题事关我国经济和社会发展全局，解决好这些问题，直接关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定。
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二情况分析。
根据调研和统计分析，用人单位法定代表人或负责人因经营管理不善为躲避债务，丢弃下公司或工厂资产不再露面，继尔发生群体性劳动争议案件的情况渐有增多，但发生相关事件还有多方面的因素。
近年来，丽水市群体性劳动争议案件的根源主要有以下几个方面：
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1、群体性劳动争议案件发生的时间段相对较集中。
建筑行业的群体性劳动突发事件主要集中在元旦、春节前后。
元旦和春节前后，到了要回家过年的时候，根据社会风俗习惯，也是账清事结的重要时期。
他们如果无法在短时间内拿到被拖欠工资，唯一选择的就是采取堵塞交通、爬塔吊跳楼、围堵政府等过激行为进行上访，期盼引起企业和政府相关部门的关注和介入来解决问题。
2、引发群体性劳动争议案件的直接原因比较单纯。
根据调查了解，因老板玩失踪，企业关门、歇业，面临破产、清算，工人发生群体性事件的直接原因相对较为单一，工人的诉求也比较明确。
基本上只要依劳动法保护其应得权益即可。
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3、群体性劳动争议案件的性质由偶然性向有组织性转变。
以往，发生群体性劳动争议案件通常是偶有发生，或者是某个问题积累到一定程度而突然爆发，主要是农民工以临时起意的自发方式发生。
但从近几年的法律援助办案实践看，群体事件逐步呈现规模大、影响广泛，组织性强的特点。
一些企业因资金链断裂，企业的账户、资产都被银行、法院查封，手头无资金、也没有能力兑现对劳动者的责任，又有想重建江山，让债权人知难而退，取消对企业的限制等想法。
所以采取组织、煽动、唆使农民工以讨薪为名，通过集体上访或过激行为来解决纠纷。
为了达到目的，他们经常选择聚众堵塞城市交通要道、聚集公共场所或者围堵政府办公场所等方式，严重影响城市交通和政府机构的正常办公秩序，危害性大。
而且在要求未得到满足情况下带有反复性，有的甚至长达数天，不达目的决不罢休。
这种过激性群体性劳动争议案件目前呈现上升势头，且日渐成风，成为影响丽水市社会治安稳定的常态问题。
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5、以过激方式群体维权现象成为竞相效仿的模式。
近年来，群体性劳动争议事件屡屡发生，除制造社会舆论压力之外，还有一个原因就是模仿效应因素在作祟。
多年来，政府从维护大局稳定需要出发，强调维护弱势群体的合法权益。
当农民工集体采取过激性行为来维权时，即使行为上可能触犯治安管理处罚条例等法律规定，但是由于参与人数众多，及农民工合法权益确实受到侵害，只要不发生恶性伤害人身或者危害社会管理秩序的案件，在问题解决后，相关部门往往就息事宁人，不会追究相关人员的责任。
因此，大家就纷纷效仿，认为“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，采取直接把事态弄大，纠集大批人员，采取拉闸断电、围堵交通和政府办公场所，其目的就是要引起企业和政府的高度重视，争取短时间内达到目的。
因此，一案结后又一案纷纷效仿，这也是群体性劳动争议案件往往会在特定时间内集中爆发的原因之一。
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1、建筑领域农民工合法权益受到侵害，是引发群体性劳动争议案件的直接原因。
建筑工地长期以来形成建筑劳务或施工企业垫款施工和层层转包、班组分包现象，导致工程建设中劳动用工管理混乱甚至出现失控状态，由于农民工工资的结算和支付
3、农民工维权意识增强与维权途径受阻，是引发群体性劳动争议案件的内因。
2008年以来，《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》相继颁布实施后，社会各界特别是新闻媒体对劳动法律给予了高度关注，因此农民工的法制意识和权益保护意识不断增强，且对自身权益保障要求越来越高。
然而，农民工高涨的维权意识与短缺的法律知识和滞后的思想观念尚不适应，加之现有的劳动维权体系相对薄弱，特别是劳动争议仲裁和诉讼程序的程序复杂，导致建筑工地农民工维权成本过高。
因此，当其利益受到侵害时，相当部分农民工仍然心存依靠政府解决问题的心理，加上他们都有相同或相似的利益诉求，在从众心理的促使下，相互串联起来，抱团成群，采用群体性方式来抗争，特别是相当多农民工错误认为聚众闹事可以给领导和社会造成压力，迫使政府行政干预能较快解决问题，使本能在法律程序中得到解决的矛盾纠纷演化成群体性事件，这成为引发群体性事件一个不忽视的因素。
5、劳动监察力量不足，对群体性劳动争议案件的监控受限，也是群体性事件频发的原因之一。
劳动监察行政执法队伍建设重视程度不够，导致劳动监察力量不足，使得劳动保障法律规定执行情况不容乐观。
建立了完善的劳资纠纷群体性事件应急预案，政府也将人社、住建、公安、法院等部门纳入农民工工资支付保障联动机制中，明确职责分工，高效应对欠薪突发事件，但总体来说，应对群体性事件仍然未摆脱“救火队”的局面。
6、相关部门统筹协调，做到各施其职、相互配合、专施所长，形成工作合力。
2011年2月《中华人民共和国刑法修正案（八）》中，将恶意拖欠工资的行为规定为犯罪，刑法增加“恶意拖欠工资罪”彰显了国家保护劳动者劳动报酬的意志和决心。
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三加强预警，及时化解群体案件。
岁末年初，元旦、春节期间，司法局发挥各部门联动作用，重点提升群体性讨薪案件法律援助工作水平，切实维护社会稳定。
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一是源头把控，开展维稳专题“送法进企业”活动。
一是开展维稳专题“送法进企业”活动。
依托12.4普法宣传月开展开展流动人员“送法律，共致富，促和谐”和农民工维权宣传月活动，组织律师、公证员、基层法律服务者以“千人百日”活动模式深入企业，讲解《法》、《信访条例》、《法援条例》等相关法律法规，通过与企业管理人员、员工代表座谈，了解当前企业的生产经营状况和对法律知识的需求，并赠送法律书籍;组织律师、公证员、法学教授等专家学者在企业开设“法律讲堂”化解企业劳资矛盾。
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二是主动走访民工聚集地企业预防群体性讨新事件。
与企业负责人共同分析民工讨薪的形势，剖析可能引发民工讨薪的原因、环节，协助企业制订发放方预案和群体性劳动争议案件预防预案;协助企业建立工资保证金制度，在结算工程全部款项时提前预留民工工资，保障民工按时足额拿到工资;在走访过程中注意排查欠薪类的矛盾纠纷，特别关注群体性事件苗头性矛盾排查，提前介入，积极化解;利用县、乡两级矛盾调处服务中心的矛盾信息收集排查作用，组织群体性讨薪纠纷的分析研判，制订预案，切实将维稳措施落到实处。
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三是建立完善农民工讨薪协作机制。
加强与法院、检察院、劳动、工会等部门协作配合力度，完善信息共享运行机制，打造多渠道职工维权机制，并积极引导企业合理疏导群体性劳动争议案件。
同时将法律援助职能向企业延伸，通过“送法进企业”等形式，宣传《》、《法律援助条例》等法律法规，引导民工合法维权，避免出现讨薪的过激行为，积极宣传相关法律法规，稳定民工情绪，避免引发围厂、堵厂、扣人的群体性事件。
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四是全面加强群体性法援工作力度。
开通农民工维权绿色通道，为农民工提供“一站式”服务;成立群体性法援案件应急分队，协调处理群体性劳动争议案件;在办案过程选择对受援人最有利的方式解决纠纷，对于案情简单、事实清楚、争议不大的案件，尽量采用方式结案，减轻受援人讼累;整合信访和12348资源，成立联合窗口;在代理群体性讨薪案件中坚持坚持“调解前置，和解随时，换位思考，实现双赢”的工作思路，推广“非诉调解模式”，加大与法院、劳动部门协调力度，依据《》的规定，通过与企业协商化解劳资矛盾，减少当事人的诉累，尽快解决问题，达成调解协议。
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二是提前预警，排查调处群体性讨薪矛盾纠纷。
结合元旦、春节及“两会”维稳矛盾纠纷大排查活动，在走访过程中注意排查欠薪类的矛盾纠纷，特别关注群体性事件苗头性矛盾排查，提前介入，积极化解；主动走访民工聚集地企业，与企业负责人共同分析民工讨薪的形势，剖析可能引发讨薪的原因、环节，组织对群体性讨薪纠纷的分析研判，制订预案，切实将维稳措施落到实处。
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三是主动衔接，建立完善农民工讨薪协作机制。
鉴于多数农民工无证据证明劳动关系及欠薪事实难以享受法律援助，法援中心提前预警主动衔接，与劳动监察部门、劳动仲裁院建立联动机制，实现从调查取证到诉讼证据运用顺利维权的一条龙服务。
加强与法院、劳动、工会等部门协作配合，完善信息共享运行机制，打造多渠道职工维权机制，积极引导企业合理疏导，避免出现讨薪的过激行为。
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四是重点提升，开通群体性讨薪法援绿色通道。
对农民工申请支付劳动报酬免于经济审查，简化受理程序后最快半小时即可完成指派手续；对于案情简单、事实清楚、争议不大的案件，尽量采用调解方式结案，减轻受援人讼累；整合人民调解资源，坚持“调解前置，和解随时，换位思考，实现双赢”的工作思路，推广“非诉调解模式”，通过与企业协商化解劳资矛盾，尽快解决问题，达成调解协议。
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四、预防和处理群体性劳动争议案件的对策与思考
为确保全县社会秩序的和谐稳定，营造良好的生活生产环境，切实维护农民工合法权益，笔者提出以下几点思考：
一是要加大法律法规宣传与舆论监督，引导农民工依法维权。
各镇、各企业主管部门要以维护农民工工资权益为宣传重点，通过新闻报道、政策咨询等多种方式，加强企业和农民工的法制宣传教育，引导农民工依法维护权益的意识。
逐步推广农民外出务工岗前的法制培训，完善包括农民工工资权益在内的培训内容。
人社部门应会同住建、工会等部门，要求辖区内所有招用农民工较多的建筑工地，以醒目的方式树立劳动保障权益告示牌，将企业应与农民工签订劳动合同、农民工工资应按月发放、当地最低工资标准以及劳动保障监察举报电话和地址等内容进行公开告示。
加强对守法诚信的建筑施工企业的宣传和鼓励，坚持舆论导向，正确引导，避免产生推波助澜作用以及不良的效仿作用。
对拖欠农民工工资的用工单位和群体突发性讨薪行为的典型案件进行曝光，使劳动者认识其采取堵门堵路、扰乱社会正常秩序等极端手段的违法性和社会危害性。
二是要指导建筑企业建立完善管理制度，规范劳动用工行为。
建筑领域施工企业内部管理制度不健全是导致劳动关系不明确、工资结算和支付混乱的原因，也是造成劳资纠纷的重要因素。
因此，指导建筑企业依法建立和完善内部管理制度，尤其是规范内部承包制，是住建部门和人社部门从制度上减少建筑企业劳资纠纷的有效方法。
建筑工地应该建立和完善人员录用、考勤、考核、辞退、奖惩和工资支付等制度，做好招用工地人员的用工手续办理，及时签订劳动合同，确保发生劳资纠纷时有充分的证据可调解或仲裁。
针对建筑工地农民工流动性大和文化水平较低的特点，应设计适用于建筑工地用工管理的劳动合同，切实提高农民工的劳动合同签订率，规范建设工程分包行为和建筑企业招用农民工行为，逐步杜绝包工头现象。
规定施工企业应编制农民工工资支付表，如实记录工资支付单位、时间、对象、数额等支付情况，并保存一定期限以备检查，预防和杜绝因拖欠农民工工资而引发群体性事件。
三是严格执行农民工工资支付保证金制度，防患欠薪于未然。
目前，在建筑市场不太规范，建设单位和施工企业违规现象时有发生，群体性欠薪事件还将在一段时间内存在的情况下，建立农民工工资支付保证金制度是预防建筑领域拖欠农民工工资问题较为有效的办法，各地都在积极实施。
主要针对新开工的建设工程实施市场准入，在办理工程施工许可证之前，必须按照工程招标合同金额的一定比例提前预存该工程农民工工资保证金，否则不予批准开工建设。
一旦发生欠薪情形的，人社部门可启动农民工工资支付保证金，先行进行工资支付，从而在源头上遏制农民工工资拖欠问题。
但在实际运行中，各地都不可避免地存在某些行政干预或人情因素，致使减免、降低预存比例或金额，导致发生欠薪事件后无所适从。
对于出现或发生过恶意拖欠、克扣农民工工资并造成重大社会影响的建筑施工企业，若再次发生拖欠农民工工资问题，人社部门应当加大惩处力度，适度提高农民工工资保证金的存缴比例，并监督其完善农民工工资支付办法，从根本上解决欠薪引发的集体上访等社会问题。
四是加强部门联动，建立事前预警、综合协调和应急处理机制。
县政府要把建筑领域农民工工资清欠问题纳入政府部门的目标责任制考核，落实行政执法责任制，对未能确保农民工工资及时足额发放的，责任出在哪里，将严肃追究哪个部门的行政责任。
住建部门和人社部门作为建筑领域清欠农民工工资的主要部门，应当把处理群体性欠薪事件的工作重心前移，增强工作主动性，开展前瞻性和预警、调研工作，及时了解当前劳资关系、劳动争议、劳资纠纷的新特点，预测发展趋势，研究对应策略，为工作开展提供参考。
要成立由政府牵头、人社、住建、发改、国土、公安、监察等各职能部门组成的农民工工资支付保障综合协调、应急处理工作联动预警机制，明确各职能部门之间的预防处理职责，做到对群体性突发讨薪事件的监控、预防、报告制度，对事件隐患进行排查和调处，加大各部门之间的协调与配合力度，完善综合治理工作机制，形成工作合力，努力做到及时发现、及时报告、及时控制、果断解决，从而提高处理突发事件的效率，尽可能把问题解决在萌芽状态。
六是加大劳动监察力度，解决劳动保障监察执法力量不足问题。
综合各地清理拖欠农民工工资、处置群体性劳动争议案件的实际情况，以及劳动监察机构的现状看，目前部分省、市为改变劳动保障监察力量不足的问题，运用多种渠道和措施，不断提高各级劳动保障监察机构建制，增加人员编制，扩大专职劳动监察队伍，提高执法监察力量。
建议我县尽快调配劳动保障监察编制，增加专职监察人员，同时通过加快劳动监察网格化建设，进一步将劳动监察工作的触角延伸到镇、社区和村组，配备兼职劳动保障监察员和劳动监察协管员，加大基层劳动监察力量，做好基层劳动用工信息收集与监控，特别是群体性事件的动态信息。
运用预测、预报、预防等有效措施，畅通信息渠道，及时有效地调解劳动争议，重点是事前维护，预先掌握不稳定因素，好在第一时间得到劳资矛盾纠纷信息，及时调处集体欠薪赢得时间，使敏感问题得以化解，复杂矛盾得以控制，农民工合法权益免受侵害。
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