探索客户导向视角下的.docx
《探索客户导向视角下的.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《探索客户导向视角下的.docx（13页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
探索客户导向视角下的
探索客户导向视角下的
越秀区流通环节食品安全监管新路径
袁中蕾李俊杰
广州市越秀区市场监管体系建设统筹协调小组办公室
自成立以来，广州市越秀区市场监管体系建设统筹协调小组办公室一直以服务广大群众为根本出发点，努力践行“客户导向”的核心理念，立足于客户群体的公共利益诉求，探究客户导向视角下的越秀区流通环节食品安全监管新路径，致力于越秀区食品安全监管体系建设。
所谓客户导向，是指企业以满足客户需求为企业经营出发点，在经营过程中，特别注重客户消费偏好以及消费需求的调查分析，努力提高服务效率及质量以满足客户需求，它强调的是服务提供者应对顾客真正负起应有的责任。
应用于公共服务产出领域则为政府部门在提供公共服务或行政执法过程中应坚持以人为本的原则，以群众需求及切身利益为出发点，提高公共服务产出的效率、质量及行政执法效能，以满足群众的需要。
这也是新公共管理（newpublicmanagement,NPM）理论的重要思想，是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一，其重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性。
本研究在深入调研越秀区流通环节食品安全监管情况的基础上，以新公共管理理论中的“客户导向”为视角，将民众作为市场监管体系建设统筹协调小组办公室的客户，研究对其需求的回应和满足程度与食品安全监管的实效间关系，指出当前辖区食品安全监管工作存在的问题与不足，并针对其原因进行分析讨论，试图提出建立越秀区食品安全监管体系切实可行的对策建议。
一、越秀区流通环节食品安全监管存在的问题
（一）行政执法与投诉举报关联度低
1、举报与根据举报进行的行政处罚案件数据分析
表1越秀区流通环节食品安全总体投诉举报案件统计
2008年
2009年
2010年
2011年
2012年a
总体申投诉（例）
3844
3001
8058
9191
8000
总体举报（例）
2532
2763
1739
4428
2035
总体立案（宗）
1230
1684
1306
1508
1209
注：
数据统计至2012年10月31日
数据来源：
广州市工商局越秀区分局
图1越秀区流通环节食品安全总体投诉举报案件统计
从表1和图1的越秀区流通环节食品安全总体投诉举报案件统计数据可得，5年内发生在越秀区的申诉投诉数量和举报线索数量年际间波动较大，特别是总体申诉投诉数量，2011年市2009年的三倍多；而总体立案数量的年际间波动幅度则相对较小。
2011年申诉投诉数量和举报线索数量都最高，但总体立案数量却比申诉投诉数量最低的2009年要少。
由此可推断，越秀区的申诉投诉数量和举报线索数量与总体立案数量关联度低，并不存在显著的因果关系。
表2越秀区流通环节食品安全案件立案统计
2008年
2009年
2010年
2011年
2012年a
广州市工商局转入区分局食品安全线索（条）
71
87
114
182
156
根据上述线索立案数量（宗）
4
2
1
5
2
食品安全总立案数（含无照）
无数据
393
313
266
240
注：
数据统计至2012年10月31日
数据来源：
广州市工商局越秀区分局
图2越秀区流通环节食品安全案件立案统计
根据表2及图2的越秀区流通环节食品安全案件立案统计数据显示，近五年来由广州市工商局转入越秀区分局的食品安全线索数量总体呈上升趋势，但根据线索立案的数量并没有明显增多，根据线索立案数占市局转入食品安全线索总条数比例畸低；而食品安全总立案数量更是呈现逐年下降趋势（主要原因是无照经营食品的情况有所减少和无照经营餐饮不再由工商部门立案）。
由此可推断，广州市市工商局转入越秀区分局的食品安全线索数量与根据此线索的立案数量和越秀分局食品安全总立案数量之间并不存在因果关系。
从以上的数据分析反映出以下问题：
一是行政处罚力度的加强并未足以有效降低食品安全举报发案率，食品质量侵害民众利益的事件仍在发生且并无下降趋势。
二是根据举报线索作出的处罚案件数量与举报的数量的比值呈畸低状态，存在大部分的举报线索没有被负责任地深入调查的可能性。
三是根据举报线索作出的处罚案件数量与食品安全总体立案数量的比值呈畸低状态。
这表明大部分的食品安全案件是基于办案单位的主动排查而非举报引发。
这说明办案机构可能对举报所称的案情并没有足够重视，没有足够利用现有资源发掘案源，而是更倾向于选择通过自主巡查、委托抽检等发现的违法线索。
由于巡查需要耗费大量时间，委托抽检需要投入大量财力，因此过分依赖自主发掘案源而忽视现有案源的做法，造成了行政成本提高，民众参与度降低的问题。
该问题可能直接影响到食品执法部门与客户群体——越秀区公众的合作关系和互信程度。
2、对举报案件的查处介入不深
根据上表数据进行深入分析，发现在大部分举报线索的处理中，执法人员工作局限于检查证照、台账、合法来源，并过度依赖当事人提交的出厂质量检验合格证明，而对食品质量未委托有检测资质的专门检测机构进行严谨精确的委托送检分析。
但是食品出厂时的状态并不能等同于在货架上乃至于食用环节时的状态，其质量可能会由于仓储、运输、温度、湿度、包装等各种原因受到影响，从而造成消费者食用后发现变质的问题。
工商所根据来源判定食物内部质量，根据出厂时的检验合格证明来断定销售时的质量状态，等于帮助商家担保了仓储、销售、运输等环节的质量安全风险，并使之转嫁到工商部门身上。
3、对投诉举报案件的查处存在“三重三轻”
一是重个案、轻整体。
较针对个别案件的调查处理，而缺少同类案件、同地域案件、同季节案件、同对象案件等项目的统计分析，不能及时总结经验，形成对策，从整体上解决问题。
二是重效率、轻实效。
较注重理结线索的时间，办结案件的时间，而忽视了案件查处是否还原违法事实、是否定性准确、是否过罚相适应、是否对当事人和其他企图违法者的震慑力、是否对同类型违法案件具有指导意义。
也正是基于对查办效率的过于重视，会出现忽略了需要数日时间的抽样检验环节，部分需抽样送检的没有送检，将会影响到案件查处的严谨性和准确性。
三是重查处，轻引导，只对案件查处而未根据案件类型所暴露出的问题对市场、超市等进行规范化管理的引导。
对同一对象出现多次违法行为的情况，应当充分警醒并深入查找原因，在惩处企业的同时，帮助企业重新审视并切实提高食品安全自律能力。
与处罚相比，更重要的、更难实现的、也是目前食品安全巡查工作最为不足的，恰恰是后者。
（二）食品检测与民众利益关联度尚待提高
作为保障辖区食品安全有效途径之一的食品检测工作，目前已开展检测箱快速检测、超市及农贸市场自检以及委托专业的检测机构进行抽检，检测食品种类涵盖消费者日常生活食品、高风险食品、重点应节食品等，取得了一定的成绩。
然而，食品检测工作未能紧密民众利益的需求，两者之间的关联度尚待进一步提高。
闭门造车，造成社会误解。
目前食品安全检测工作往往采取闭门造车的做法，缺少与群众、媒体之间有效的沟通交流，或未对检测结果及时公示与通知，由此造成较大的社会误解。
如媒体及部分群众对越秀工商分局市民免费送检服务活动的质疑，给食品安全工作带来较大的舆论压力，不利于检测工作的深入开展。
检测技术尚不成熟。
流通领域食品经营业户点多面广、复杂多样，执法人员专业技术知识有限，加之检测技术设备误差大精度低等条件限制，以及基层工商部门日常监管任务繁重等原因，造成工商部门在食品安全监管上存在的困难较多，无法满足民众的诉求。
专业抽检显被动，区域品种有局限。
由工商部门委托的第三方专业检测机构对辖区内食品进行抽检，在抽检区域与抽检食品种类的选择上显得较为被动，多为按照计划目标进行，检测机构在抽检过程中亦缺乏主动判断，且存在“少点多样”的抽样心理，不利于监督检查工作的广泛覆盖，更不利于问题食品的及时发现，给食品安全事故的发生带来一定隐患。
二、越秀区流通环节食品安全监管问题原因分析
（一）行政监管并未建立在“客户导向”的基础上
米歇尔·巴扎雷（MichaelBarzelay）认为，摒弃官僚制的时代已经到来，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同。
但目前，监管部门尚未做到彻底的客户导向，主要原因是：
1、基层组织对“食得放心”目标的认同感有待提高
组织成员对组织目标的认同感决定着组织行动的合作程度和组织关系的协调性。
因此，抓好监管工作的首要任务就是深入贯彻和落实“食得放心”的工作目标。
2012年，广州市政府提出建设“食得放心”城市，力求公众对食品安全的期许和利益诉求能够在政府监管中获得满足。
但鉴于目前我国食品安全问题频出，整体环境并不容乐观，执法人员自身作为消费者也面临着各种各样的食品安全问题，很可能从内心中对既定目标产生怀疑态度，从而影响行动部署和监管效能。
2、监管执法动机与监管目标不一致
目前，执法部门工作考核仍主要以政绩作为主要依据和标准，加之食品安全监管工作存在无法避免的缺陷，执法人员在行政执法上会以完成任务或出政绩为主要动机，会出现执法动机与监管目标不一致的情况，执法工作未能建立在客户导向的基础之上，则会使到监管效果打折扣，影响监管目标的实现。
执法人员往往倾向于选择易处理、易出成效的案件进行查处，如商标侵权、制假售假、案值较大的食品案件。
此类案件查处难度相对较小，且对食品安全专业知识的要求较低。
对于查处难度大，需时较长，难出成效的案件，执法人员则存在尽可能避免的情况。
针对食品安全问题的投诉案件，工商执法部门只能通过委托专业检测机构对食品进行抽检，再根据检测结果作进一步处理。
然而，食品检测所需时间较长，从案件受理到案件了结整个过程都需要人员跟进，造成执法效率的降低，也造成了执法工作方向的偏离。
3、基层组织对客户信息的重视程度仍不够
工商部门在受理群众食品安全申诉举报时，主要通过12315投诉电话热线的途径，而未能对客户举报的案情信息包括：
对象、地点、受侵害细节等详细信息进行一一笔录，所以存在立线索随意性较高，信息失真，行政资源浪费等问题。
在投诉举报的处理过程中，由于客户信息传递的失真，执法人员无法更详尽地了解案情线索，就无法分析案情，有针对性地策划部署，就有可能大案办成小案，小案办成无案。
本调查研究认为，在采集投诉和举报信息的时候应当更搜集信息更详尽，以便更真实还原案情。
（二）专业人才和先进技术的引进较薄弱
近年来，越秀区在食品安全监管工作上已认识到专业人才与技术力量上的薄弱，逐步加强了人才的引进与专业技能培训力度的投入。
但基层食品安全执法工作量大，监管任务繁重，现有资源远未能满足实际工作的需求。
1、技术人才缺乏。
专业技术人才是影响食品安全监管工作的一个重要因素，是行政执法工作的有力助手。
然而受种种因素与条件限制，目前越秀区食品安全监管执法人员多由非食品专业人员组成，缺乏必要的专业技术知识。
此外，在人才引进上未做到与工作实际相结合，造成引进了专业技术人才也无法赋予其行政监管工作职权的现象。
2、培训力度不够强。
组织食品安全工作人员参加食品安全专业知识的相关培训或讲座，是提高执法人员专业素质的有效途径之一。
目前越秀工商分局已在食品检测、食品日常巡查监管、食品办案等方面组织工作人员参加了食品安全培训，同时对农贸市场、超市食品管理人员进行管理培训，但培训频率与培训强度仍有待加强，培训的成效缺乏验证。
3、设备更新不够快。
一方面，食品快速检测箱和食品检测车有其自身的不足：
一是快速检测结果误差率高，通过检测发现问题的几率较小；二是缺乏权威性，不能作为行政处罚的依据，对公众缺乏足够的说服力。
另一方面，虽然近来大量购进快速检测试剂盒，但目前使用的检测设备大部分购置于多年前，设备更新的速度仍不够快，在一定程度上影响了检测工作的开展。
2012年，越秀区已对辖内流通环节33129份食品样品进行快速检测，其中检出不合格样品为35份，不合格率仅为0.11%，而抽取的462份食品样品送专业检测机构进行检测，不合格样品为94份，不合格率为20.25%（见图3）。
在同样的地域、同样的时间段，同样的样本环境中，经专业检测机构检测能较多发现问题，但是在快速检测时却较少发现问题，该数据的分布的构成原因有以下三点：
一是快速检测的技术和精度比较不稳定；二是检测人员技术水平较低，操作有误；三是委托抽检针对性较强，一般针对存在重大质量安全隐患的食品或者经举报存在质量问题的食品进行，而快速检测针对性较弱，主要针对农贸市场销售的蔬菜、肉类、水产等制品，质量风险本身较低。
图3越秀区2012年流通环节食品检测情况
三、越秀区流通环节食品安全监管新路径
基于目前我分局食品安全工作现状及原因分析，采取有效的对策解决实际工作存在的问题显得尤为重要。
为此，我们提出如下工作对策，作为流通环节食品安全监管新路径：
（一）树立“客户导向”的执法理念
团队的核心理念被其成员认同和积极响应的程度，决定着团队的合作程度、运作效率，也决定着团队目标达成的难易程度。
当一个团队有着清晰的愿景，成员有着共同的目标，并为之一同付出和努力的时候，团队的正能量达到最大。
因此，核心理念的落实与传递，应该深入到每一个从事食品安全监管执法人员的心中，形成共鸣，从而形成每个成员的发自内心的价值判断标准和行为准则，决不能仅停留在纸面、会上。
具体结合客户型导向视角，在越秀区流通环节食品安全监管工作中践行“公共服务型工商”理念，应当强调“客户导向”基本原则，具体来说包括以下几方面内涵：
1、立足公众利益诉求，先断轻重，再言缓急
在经济学范畴中，有一个很著名的原则，就是帕累托原则，这是由19世纪意大利经济学家帕累托提出的。
其核心内容是生活中80%的结果几乎源于20%的活动。
比如，是那20%的客户给你带来了80%的业绩，可能创造了80%的利润，因此，要把注意力放在20%的关键事情上。
帕累托原则的拓展，是时间管理的四象限模型，该模型从“是否重要”和“是否紧急”两个维度将人要解决的不同事件排序，它用于解决当人们同时要处理多种事件和任务时，如何判断轻重缓急，优先处理何种事件的问题。
见下图表：
图4帕累托原则
根据上表原则，结合客户导向视角，我们认为，作为流通环节食品安全监管决策者的角色，应当以切实加强对群众利益的保护为要旨，以群众利益作为衡量标准，对不同事件作处理上的排序：
A.重要且紧急——比如关乎群众切身利益的：
食品中毒事件、严重的食品安全问题等——必须立刻部署，亲自抓落实，投入100%精力。
C.重要但不紧急——比如业务培训、超市规范量化考评、信用体系建设等——关乎于长远的公众消费安全，虽然危机不会在短期内爆发，但是应该当成紧急的事去优先安排，并投入80%精力，否则它会随着时间推移升级为既重要又紧急的事情。
B.紧急但不重要——处理即将过期的公文、完成每月检测任务——与群众利益关联性不大，与组织规范关联性大，作为决策者应当在优先考虑了重要的事情后，再来安排这类事，投入20%精力。
D.既不紧急也不重要的其他事情——最后处理，投入最低精力。
2、以惠民、安民为主旨
惠民是指让群众得以分享社会进步所带来的福祉。
在流通环节食品安全监管工作的传统做法当中，较少与公众互动，主要针对被管理对象，群众无法切身感受到利益和关怀，就很难产生对执法部门的共鸣和认同感。
目前越秀区广泛推行的免费接受市民送检，就是让尽可能多的公众能够分享食品安全监测技术的进步给他们带来的切身的、实际的利益，小到一棵蔬菜，大到一瓶茅台，为群众提供的所有监测服务，逐步建立和巩固群众对工商部门抓好食品安全监管工作的信心。
安民是指针对那些因食品质量受到侵害而向执法部门求助要求维权的投诉人、举报人，执法部门要本着高度的社会责任感，积极深入调查，使侵犯群众权益的违法分子得到应有的惩处，从而安抚民心，使市民能够真正“食得放心”。
（二）全面推行每案必检制度
每案必检是越秀区2012年11月正式推行的食品安全监管新举措，其中规定，接到每条群众举报的涉及食品安全质量的线索后，办案机构都要联系有资质的第三方检测机构，对涉嫌违法的该种商品进行抽样送检，从而排查食品经营业户是否存在对食品安全违法行为，并作出处理意见，及时告知举报人。
推行每案必检制度关键是要做到以下几点：
1、推行“四个一律”，注重实效性
推行“四个一律”原则，一是对举报涉及的重点嫌疑项目一律抽检；二是对发现经抽检不合格的一律立案处罚；三是加大处罚力度，处罚一律从严；四是市场开办方包庇纵容违法的一律处罚市场开办方。
切实加强监管力度，维护食品安全。
2、实行监管信息发布机制，注重公信力
政府能否取信于民，是其是否具有公信力的关键所在。
当前执法部门对举报线索的处理较为浅表，并未切入争点，在处理之后也往往没有能够及时告知举报人。
这种做法极易造成举报人误以为执法人员暗箱操作，敷衍塞责。
推行每案必检后，执法部门已经在现有技术水平下尽最大能力去查明案情，则完全可以正面回应举报人的质疑，因此，强调每案必检要与每案必复结合起来，做到事事有证据、有回音，才能做到取信于民，长远来说才能提高工商部门的公信力。
3、充分利用好各种资源，注重形成长效机制
一是依托现有资源。
充分利用好12315平台的举报案件。
这些案件本身反映了一个食品经营者对食品安全质量管理的尽责程度。
凡投诉举报层出不穷者，其内在管理必存在漏洞，则必然需要为之承担法律责任。
从这一角度，12315案件不仅是日常消费纠纷的体现，更是帮助执法者厘清管理重点和处罚对象的重要突破口。
二是全面整合资源。
目前基层工商所普遍将食品投诉交予段管员处理，由段管员对食品的溯源和证照是否齐全进行核查。
而执行“每案必检”的基础，是工商所既存在巡查发现问题、配合检测的力量，又存在根据检测结果对违法商家进行处罚的力量。
实行“每案必检”的意义就在于在食品安全监管中，微观上整合工商所巡查、办案两种资源，宏观上整合工商所、食品科与检测机构三种资源，更有力打击违法行为。
（三）结合建点监测，全面推行免费检测
接受市民自购食品免费送检，是广州市2012年开展的食品安全监管工作的重要部署，越秀区作为城市中心区域，居民素质较高，食品安全形势较为平稳，检测人员技术（软件）和检测设备（硬件）都相对较好，具备了全面铺开此项工作的基本条件。
2012年以来，越秀区围绕此前设定的数十个食品安全监测重点地区，共开展市民自购食品免费检测活动56次，检测样品1000余份。
通过开展此活动，越秀区执法部门拉近了与公众的距离，实现了对客户诉求的积极快速响应，有效震慑了重点地区食品经营行业，树立了惠民、安民的服务型机关形象。
推行上述制度有以下几个意义：
1、积极调动社会资源，群防群治。
民众的参与一方面可以增强其对政府真抓实干力促“食得放心”的信心，另一方面可以作为食品安全风险预警机制的有力支持，对食品安全危机有着提前介入和提前预警的积极作用。
因此，建议尽可能多开展此类公共服务，吸纳更多公众共同参与到食品安全的群防群治工作中去。
2、塑造公共服务型工商形象
通过在整个越秀辖区开展市民免费送检这种客户导向型的服务措施，形成执法部门的食品检测随时随地见诸街头的良好态势，既可以深化公共服务型工商形象的建设，又可以提高对食品经营业户的震慑力，从而有效降低主动违法的可能性。
3、以战带练，迅速提高快速检测技术水平
越秀区推行食品快速检测已经7年多，基层工商所检测人员已经基本熟练掌握了快速检测技术，然而接受市民免费送检，进一步提高了食品快速检测的透明度，也更方便市民和媒体监督，因而促使基层检测人员更重视业务学习，更认真参加分局组织的培训。
（四）优化调整年度考核标准，以群众满意度为重要考评指标充分调动查办食品案的积极性
针对办案机构办理食品案件尚未形成客户导向理念和监管执法动机与监管目标不一致的情况，应当优化调整工商所年度绩效考核的技术指标，不单单以办案数量、办案速度为主要考核标准，应加入群众满意度，群众好评度等作为重要考核依据。
并加大奖惩力度，对放任举报投诉发生或者消极对待举报线索等不良行为予以处罚及通报批评，对切实从群众需求和利益出发，对食品安全监管贡献大的予以奖励，充分调动执法人员的积极性，引导执法人员的执法动机与执法目标相一致。
（五）全面升级技术，加强业务培训
一是加强自有实验室的建设，利用好现有的气相色谱仪，包括采购配套的试剂，开展相应项目的培训，逐步拓宽检测项目范围，提高检测精度。
二是加强专业人员配备。
随着食品安全工作的逐步深化，原有快速检测的精度已经不能满足深挖案源的需求，建议各分局设立专业的监测队伍，结合区域性监测重点的设置，利用自有实验室，开展全区范围内精度较高的食品安全风险筛查。
三是加强业务培训。
在现有的条件下，充分发挥快速检测的作用，积极开展分局食品检测员的业务培训。
四是举办商场超市管理者的培训活动。
调研发现，大型连锁超市一般都有完备的ISO体系，有详尽的操作规程和员工守则，还专门针对熟食加工制定规范。
但是，仍有不少举报是针对大型超市，这说明超市规范的落实或者督查尚不到位。
下一步，应当抓住重点，对商场、超市，尤其是大型连锁超市的管理者开展培训，提高其认识，并督促其切实抓好超市规范的落实工作。
（六）以自律联动为宗旨，制定超市食品安全信用评估体系，定期开展超市评分。
由于越秀区作为广州的中心城区，商业发展较繁华，连锁超市布点较多，各类超市已经成为群众选购食品的重要场所，分局今年以来接受接受的156例食品举报线索中，有36例针对超市。
为了逐步降低食品安全投诉举报发案率并提高客户群体食品消费信心，越秀区根据广州市发布的《超市规范》以及广东省制定的《现场制售行为规范》，借鉴相关超市现行的ISO体系，正在制定详细、量化的越秀区超市信用评估标准。
该标准不仅要求巡查人员对商品、台账、证照进行监管，还要求强化、深化对熟食加工间、制作间和仓储空间的监管。
此外，该标准还将超市受到投诉举报的次数、查实次数等项目纳入，以更全面考评超市食品安全自律水平。
标准出台后，越秀区拟通过定期考评打分的方式，对辖内超市食品安全信用程度作出评估，评估报告将被提供至市局分析参考，同时作为基层判断食品安全监管重点对象的依据。
升级会员 