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090科技创新的政策支持与评估2学时
2014-090-科技创新的政策支持与评估（2学时）
内容摘要
科技部评估中心主要职能是对国家科技计划的评估、评价工作。
今天围绕中关村建设示范区专题研讨班，讨论关于“科技创新政策支持和评估”方面的内容。
第一是关于自主创新、科技创新政策的一些理论。
第二是目前国家支持科技创新政策框架和一些工具，面临的一些思考的问题。
最后，就是评估。
一、关于自主创新、科技创新政策的几种理论
目前一直强调的是决策执行和监督评价分开的一种机制。
但一直以来，在科技创新领域重立项、重决策、轻过程管理，而对后端的验收和评估，可能就更不重视。
这种状况，最近几年改进的比较快，所以把情况给大家介绍一下。
（一）基本理论是什么
基本理论来源于对现实的关注，国际范围内通用的一种思维方式、一个模型，就是科技创新的“死亡之谷”和“达尔文之海”。
1、什么是“死亡之谷”
“死亡之谷”就是实验室成果到生产,到产业化这个阶段。
发明到创新、第一次商业化、能够使用，也就是科技成果转化。
大量的成果在实验室，没有实际应用，像国外的学者、美国的总统科技政策办公室科技顾问，在70年代就提出这样一个模型“死亡之谷”。
2、什么是“达尔文之海”
“达尔文之海”就是一项发明、科研成果，第一次实现产品化。
那么产品，在市场当中能不能生存下去。
所以大量的新的发明，在后期的市场中，因为成本、技术不太完善等等无法生存。
新的产品、新的技术，仅靠市场的力量，可能竞争不能取胜，所以政策关心的，就是要解决这两个问题。
成果的第一次转化以及创新的产品和创新的扩散这么两个阶段，理论上的研究也是围绕这个问题来展开的。
3、自主创新、科技创新政策
（1）先古典经济学
也就是正统的经济学、主流经济学。
先古典经济学包括微观和宏观两部分，微观经济学和宏观经济学，微观经济学是来解决一个具体生产的投入和产出问题，而宏观经济学来解释整个经济的宏观增长问题。
①微观经济学
微观经济学不研究技术，只研究资本和劳动的投入，然后得到什么产出。
而技术呢，这就属于微观生产函数，而技术就被隐含了，所以同样的劳动，同样的资本，有时候产出多，有时候产出少，它产出多，生产的可能性曲线就增加了，它背后的原因肯定是技术，但是它没有专门去研究技术，所以它把技术给隐含了。
②宏观经济学
新增长理论，从桫椤开始研究了宏观的经济增长不只取决于资本和劳动。
宏观来看，最多的因素还取决于另外一种，桫椤残差，所以现在一般都把它归结为主要是技术，包括人力资本、知识等等。
③先古典经济学基本原理
先古典经济学，研究的是把技术做成经济当中的一个因素，而这个技术或者技术创新本身，它不去关心，而关心整个增长，关心的是资源配置，资源配置如何达到最优，这是基本原理。
（2）什么叫市场失效
基于基本原理，提出一条思维路线，市场能不能有效的配置资源，让科技创新所需要的资源达到最优的规模。
在二战之后，美国经济学家奥罗纳尔逊首先提出来，在市场的条件下，一个社会所需的创新活动，所需要的资源是不可能达到最优的，这种状况就叫市场失败，或者市场失灵，也叫市场失效。
①市场失效的原因
通过对先古典经济学的研究，大概有这么些原因，公共物品、信息不对称、风险不确定性、技术复杂性、投资规模，还有垄断的问题等等，所以既然存在这么多原因，那么政策就是要解决这些原因。
Ⅰ、公共物品是什么
基础科学研究是典型的公共物品，科学原理、科学定律，它不能给带来直接收益，但是对全社会都有用，所以基础研究，市场是不会去做的。
当然今天说整个创新的竞争前移了，好多企业、好多工业实验室也做基础研究。
贝尔实验室从整个晶体管到1999年物理学诺贝尔奖，都是他们取得的，也是做了基础研究，但现象表明了基础研究和创新的关系是越来越近了，但是从根本上讲基础研究本身是一种公共物品，所以市场是不会起作用的，需要政府支持。
Ⅱ、什么是准公共物品
应用性RD，应用型的研发活动，一般称为准公共物品，所以一方面，企业如果从事研究，自己会受益。
另一方面，大量知识会溢出，让其他的市场竞争者低成本获得一种模仿、复制和学习的机会，这个也是目前咱们各级政府支持科技创新活动采取的措施的主要依据，也就是，像国家的科技计划，基本上要求一比一配套，可能甚至更多，甚至一比二，就是政府投一部分，那么企业投一部分。
创新大会再次强调了产学研结合，政府投资和企业主导的一些思想，但这里有一个问题，一直缺乏一个很明确和深入的一种把握，也就是政府的支持和企业自身的投入，界面怎么来界定，而且怎么更好的联合。
大量的调研显示，有些研发项目或者企业从事的活动，政府不投入他也会去做，政府投了他就要，当然他自己就节省了，这种情况下，政府投资可能效率并不是太高，企业应该投的投资占用了，它多占了。
还有一些情况，政府的投资和企业的投资之间，如果政府的投资不是企业的主营业务，不是企业所需要的东西，那么有时候投资的效果不是很明显，这是一个基本原理。
Ⅲ、什么是信息不对称
现在中介机构、信息中心，要弥补状况，就是投资商、科学家和实验室掌握的信息是不一样的，所以情况造成了大量的资本找不到项目，而项目找不到资本状况。
Ⅳ、风险不确定性
风险不确定性是一个比较具体的政策原理，因为风险高，所以市场不爱投入。
Ⅴ、复杂性投资规模
这是当代高技术的一个特点，像IC、北京整个集成电路装备，更不用说大飞机这样大型的高科技工程，企业是承担不了的，所以只能靠政府来做。
Ⅵ、哪种企业更有利于创新
产业组织方面的政策，在政府的管理当中，政策工具还是非常有限的，现在是中小企业政府在大力支持。
同时大企业也在大力支持，从理论上讲，到底是中小企业有利于创新，还是大型企业有利于创新，这个问题已经争论了接近一个世纪了。
熊彼特提出说创新是有风险的，创新需要高投资，创新需要承担创新失败之后对企业带来的成本，小企业是没有能力开展创新的，所以要大企业创新，但是大企业往往市场占有率是很高的，它一旦占有了市场，它本身也不愿意创新，因为它不想增加自己额外的成本，它的目的是盈利，而创新只是盈利的一种措施和工具，所以只有大企业能够创新，但是大企业也会阻碍创新，所以中小企业为了生存，必须要积极找到属于自己的一个新的市场，所以它要不断地去创新。
Ⅶ、垄断缺乏竞争
现在的政策设计中，在不同的产业、不同的产业形态、不同的产品或者不同产业发展的趋势，需要对大企业或者小企业的支持，在政策上会有一些更科学的分析方式才可以，目前从政策来看，主要是反垄断和支持中小企业。
2008年开始实施的《反垄断法》，其中也明确规定了，担心企业一旦垄断之后，大家就不采用新技术，维护我的市场。
②怎样弥补市场失灵
从先古典经济学来看，科技创新实际上是市场失灵的，那么创新政策就是要采取政策干预，弥补市场失灵。
所以比如目前各种政策工具就找到了它的理论依据，专利制度那就要提高发明的私人收益，因为它有外部性公共物品，通过直接补贴或者税收减免为RD提供财政支持，这样也降低了企业RD的成本，让它敢于承担RD的一些风险、不确定性。
（3）政府干预是好还是坏
这种理论在学术界有几十年都感觉非常完善、非常完美、非常清晰，但是后来也出现一些问题。
什么问题呢？
第一市场失灵了或者市场失效，是不是就应该政府干预，市场失效了，政府干预就一定有效吗？
这个问题没有回答。
市场无效，政府干预可能更不行，有没有这样的情况？
当然前提性的假设。
逻辑上，先古典经济学并没有给出解释，就认为市场失灵，那么政府就要干预。
第三方是市场和政府的替代品。
有些活动很难去界定市场是不是失灵了，因为现在的创新太复杂。
很难判断哪个环节、哪个项目、哪个领域的科技创新，市场就失灵了。
有时候判断不准，如果判断不好，本来市场做得很好，那么政府还要干预，这样就造成了低效，不但政府的资金浪费，而且对整个创新效率也产生了影响。
（二）技术创新经济学
所谓技术创新经济学，或者叫演化经济学。
起源于熊彼特的经济分析史，是熊彼特的经济学，后来在70年代，在欧洲、美国开始有些学者明确的提出了演化经济学的概念。
1、什么是技术创新经济学
它和先古典经济学不一样，演化经济学的核心问题是一个社会或者一个产业，或者一个地区，经济是怎么发展的，产业是怎么升级的，它在关注这样一些经济系统发展的动态过程，它不关心你的资源怎么配置，着眼点就是你是怎么变化的，到底如何发生的变化，台湾的IC产业是怎么兴起的，北京的汽车等这些产业是怎么提升的，它关注一种动态的过程。
（1）与先古典经济学的区别
技术创新造成了一个产业不断变化的根本的动力，同时也需要制度条件，他看到技术创新是一个根本动力，所以他就不再像先古典那样研究劳动、资本的投入和产出的一个生产函数的问题，而是在研究技术创新是怎么发生的，怎么才能产生技术创新，而技术创新又怎么能到产业当中去，在产业中发生扩散，最终带动产业走向高端，所以他就研究这样的一个问题，
（2）技术创新是怎么发生的
通过研究，他就会发现技术创新是怎么发生的，那就出现了创新系统观点了，说影响技术创新的发生不是某一个人的结果，也不是一个企业，也不是某一个因素的问题，而一定是多种因素相互作用，发生在一个系统当中。
这样也就提出了创新系统的概念。
而一个社会或者一个国家，创新效率如果比较低下，或者创新效率非常高，都取决于系统，如果创新系统运行的好，那么创新的效率就会高，而创新系统运行的无效或者系统失灵，社会就缺乏创新活力，所以，就提出了系统失灵的概念。
2、技术创新经济学的应用
我国从1997年开始，在政策中明确采纳了创新系统概念，所以到今天深化科技体制改革最终的目的或者体制改革最终的走向，那就是建设国家创新系统。
（1）技术创新经济学的涵义
背后的涵义，就是以前的改革科研系统内部，科研院所、科研管理部门等等。
现在的体制改革，已经不局限于以前的科技系统，而是把科技系统和以前所谓大的经济社会系统放到一个框架里来考虑。
（2）技术创新经济学的政策取向
演化经济学的一个政策取向，一个根本的问题，就是如何促进创新所需的资源，怎么有效结合，怎么让资源有效结合起来，人才、资本、然后科技成果等等，把这些资源有效的聚集起来，让创新发生。
3、怎样理解技术创新经济学
其实创新系统，可以把“系统”两个字换成“体制”。
像科技体制变成创新体制，它不是一个简单的物化的概念，一定是个系统，系统的核心是不同的主体之间的关系，而不在于他们在空间上是不是在一起，所以可以理解成是一种制度安排。
目前科技系统的科技体制改革，目的就是创建系统，打破科研院所、大学科技系统这些机构和外部机构一直以来相分离的局面，让大家结合起来。
所有演化经济学的分析就是系统失灵，如果一个创新系统任何一个环节出现问题了，那么系统就不能有效运行，系统如果不能有效运行，那么创新必然是低效的。
（三）系统失灵的4种类型
1、要素缺失，要素不全
创新需要各种要素，如果没有科研成果、没有知识、没有人才、没有资本、没有相关的配套基础设施是不行的，所以一个创新系统有它的要素，缺一不可。
如果创新系统不是一个简单的地域的概念，比如科技知识和技能资源，不见得一定就在一个地区里面，可以用外部的，地区之间的竞争就来自于哪个地区能够吸引、能够利用来自各方的资源，资源不一定要放到一起，在别的地方，能够用就可以，创新系统的要素就具备了。
2、互动失灵
不同的主体之间联系互动失灵，确实目前存在，比如大学和企业的合作。
或者研究院所和企业的合作，现在是鼓励企业牵头，院所和大学来参加，如果不联合就不支持，让大家发挥优势联合起来。
但是也出现了为了申请项目获得支持，大家形式联合，实际上并没有真正去做。
后来发现，联系太强了也有问题。
德国鲁尔100多年的钢铁采矿重工业建设，这个地区人的思维已经固化了，当地的企业和其他的配套服务之间关系非常密切，长期以来形成一种特定的心理，外部的东西他不愿意接受，联系太强了，因此就很难有新的血液。
所以可以设想一个地区经过长时间，如果不开放，没有经常的人员流动，那么它一定会固化，一个地区如此，一个单位也是这样，所以会互动失灵。
3、创新系统的完善
创新新的法律和法规、创新的政策，也包括创新的文化、价值观和能力等。
核心是创新，既然是发生在一个系统当中，那么政策目的就是要把系统做完善。
前边的两种经济学理论，其实目前是用得最多的，也是制定政策，尤其是目前促进科技与经济结合的时候，科技政策关注的主要是以经济学理论为基础的政策取向。
4、科技与社会的问题
随着和谐社会、全面科学发展观的建设，还有就是科技与社会的问题，除了经济之外还有其他的，因为在理论上是有争论的，经济学的理论有些问题解释不了。
比如克隆人或者生产其他的一些有毒的、危害环境的一些科技为什么禁止发展，经济学没法解释，当然用社会能解释，它不是经济的问题。
规范了科学技术应该做什么，不应该做什么。
宏观上是研究这样一些问题。
（四）政治学领域
在政治学领域，政治学或者政策科学是研究政府，政府要支持创新，那么政府的活动有什么特点，所以政策科学提出了政府失灵的问题，所以也是在科技政策当中、政府管理活动当中应该注意的事情。
科技学的失效，科学界很多年都反映外行管理内行，像科委、科技部，当然不光是科委、科技部，其他部门都涉及到一些，所以一些政府官员在管理科技创新活动，所以是外行。
像科技部，科技管理也不是政府在管，还是专家，当然了专家和政府之间肯定有一些互动和沟通，但主要还是靠专家，但是即使靠专家也是遇到了一些抨击，认为你只有少数的御用专家在做决策。
科研活动，既然它不是一种公共福利，不是一种普遍百姓可以理解的事情，它更多是专家在做，所以科技决策出现失效的可能也是存在的，而且不仅是在科技领域，所有的领域都是这样。
理论简单总结一下先古典经济学、演化经济学、STS还有政策科学。
这四种理论的出发视角是不一样的，它用的概念和工具也是不一样的，但是最终得到的政策建议，有一些是一样的，有一些也具有各自的特点。
所以这里的含义，就是如果是科技创新的政策支持要科学化，那么就要有科学的理论来分析研究，理论是一方面，另外还有大量的调研来支持。
2006年的中央决定里面就提到了政府的主导作用、市场的基础性作用、企业的主体作用，还有科研机构的骨干引领和大学的基础生力军作用。
二、实际的政策和工具
（一）科技政策的开展
目前，无论是中央政府还是地方政府，干预科技创新基本上是这么一种框架。
总体上来讲，有个总的文件，党中央、国务院或者地方常委等等，比如，关于××中央的决定等等。
文件里面，它对科技方面，只会提到科技的方针和目标，顶多再点到一两点重要措施。
科技规划层面，科技规划下面要通过科技计划，当然科技规划的落实不只是通过科技计划，还有别的工作来落实科技规划，但是科技计划是对科技活动内容最主要的一个载体，最后还有政策措施，最终会落到科技项目。
科技政策的三个方面
1、供给面，包括财政投入、建设基础设施、科学仪器、信息的投入。
2、环境面，企业的融资环境，税收优惠一些制度和文化。
3、需求面，政府采购，市场管制，标准，包括一些市场的引导，像制定整个排放标准，包括制定绿色冰箱的标准等等。
目前从政府干预科技的政策来看，供给面的政策比较多，财政投入可能是最重要的，同时最近一些年对环境面开始重视，尤其融资和税收，税收优惠从十一五开始。
融资环境也是从最近几年大力上的科技与资本结合。
需求面不是太多，或者用的不熟练，用政府采购吧，收购政策或者是自主创新产品的认定和采购政策，结果一采用就会遇到一些国际贸易谈判的问题，还有市场管制、标准。
（二）灵活运用政策工具
国外有些机构也反映中国，对自己的企业的保护或者对自己创新的保护，有时候做的是非常容易让人挑出毛病。
他们会攻击，中国的政府在很多情况下，它是采用了自己本土的标准，而不是采取最优的标准等等，长期来看对中国的科技发展是阻碍的。
所以到底这样一种政策，在全球化的背景下，怎么把不同的政策工具灵活的运用，这一点的的确确给决策提出了一个问题，问题就是怎么选择政策工具。
1、政策工具的怎么选择？
政府的决策制定者非常希望有政策工具，国外也没有非常好的一个模型。
有没有一套决策支持系统对于一个很重要的科研项目、一个创新的项目，政府到底应该怎么支持，引进一个非常好的科技成果产业化的项目，政府到底应该怎么做，有很多政策工具，可以给财政补贴，也可以提供税收优惠，也可以通过政府采购，也可以有其他各种方式，提供人力、提供贷款等等各种方式。
现在没有一个理性的分析方法和模型，怎么做可能是最优的，尽管模型上的最优实践上不一定是最优，但至少是决策参考，但是没有这样的模型，所以决策者觉得应该给什么就给什么。
2、不同周期不同政策
进入生命周期不同的阶段，它需要的政策是不一样的，基础研究的风险非常高，风险高又没有收益需要直接补贴，政府采购或者金融都没有意义，因为没收益。
对于共性技术开发或者产品化开发阶段，不同的产品或者不同的共性技术，风险、收益的前景不一样，企业的积极性也不一样，很多情况下，可能直接补贴不行，可能要通过采购，有的时候可能要通过税收等等。
总之，进入生命周期的不同阶段，政策需求是不一样的，有不同类型的科技活动，政策需求是不一样的，还包括应用领域，公益性的，环境治理的和卫生健康的，和一些竞争性的产业领域，还有一些关系国计民生的战略性领域的技术，不同的领域，政策属性也不一样。
但是缺乏一个非常好的分类，就是到底应该怎么来看待政策对象，政策需求特性是什么，有几个不同的变量和维度，来对它进行分析，目前理论界是空白的。
很多时候，看美国采取了什么政策，硅谷用了什么政策，拿来用很多时候是不合适的，比如对于冒险精神比较强的或者是社会保障制度，包括企业的融资环境比较好的这样一个地区，要是采取一个政府采购政策，可能效果会很明显，而且降低了政府前期投入的成本，而可能放到中国某个地方可能就不明显，同样50％的风险，冒险精神比较强的地区可能愿意去做，而在比较保守的地方可能不愿意去做。
（三）没有决策支持系统原因
所以一项政策，选择出来内在变量之外，也就是除了内在的政策对象的特性之外，还有外在的一些环境变量，所以根据这样一种变量，其实从理论上讲，设想是完全可以建立一个非常好的政策选择的一种模型或者函数，而这些里面如果有大量的数据支撑，不同的特点，不同的变量，把它集成起来，应该能开发一个决策支持系统，但是这件事情非常难。
原因是：
1、缺乏创新政策理论的研究
基础非常薄弱，因为在大的学科里面，研究者还有学校培养的人才，大家都是大的学科，经济学、社会学等等，专门研究科学技术发展的规律和特点的，研究科技创新活动的队伍还是非常有限的。
2、时间非常短
无论从理论上还是实践上，缺乏大量案例，只有达到一种政策分析中，有科学的分析方法和科学数据支撑，这样决策的科学化才能往前推进。
比如税收，都说税收非常好，调研发现税收出现了问题。
税收的目的是激励企业增加RD投入，RD投入这部分免税、减税，税收抵扣。
国外有些评价方法，税后政策RD的弹性，就是政府因为RD投入减免了税收，少收入一元的税收，那么带动企业增加RD投入多少，有一个价格弹性计算，但是到目前为止，并没有达成一致的意见。
国外好多学者，对过去40年的数据做了分析，后来得出价格弹性是一点几，但是另外有些学者做分析呢？
发现可能不到一。
不同的国家，不同的地区，税收优惠之后带来的效果不明显，到底税收政策起到作用了吗，如果不免税会不会比免税差，一直没有一个定论。
对税收政策赞成的也有一些观点。
现在要提出一个很重要的一个问题，就是科技成果或者创新成果应用的一个宽容期，宽容期允许它性能等各个方面运行中出故障，出问题，一定要允许，一定要包容，出故障，性能出问题，这时候还要支持，一定要有那么一两年的宽容期。
如果没有这个阶段，好多成果可能度过了死亡之谷，但是没有走过达尔文之海就死掉了。
对于企业是不是投资研发不在于你减不减税，只要项目前景好就会投入，如果项目前景不好就不愿意投资研发，税收再优惠也不去投，所以从原理上讲，税收并不是研发投入的决定因素。
现在税收很复杂，计算过程占用大量的精力。
需要花费企业很多精力很复杂。
税收优惠以外其他的任何一项政策，财政补贴，产权保护，政府采购，政府贷款等等，每一项政策工具都有正反两方面的问题。
三、科技评估
（一）什么是科技评估
科技评估含义非常多，评职称、立项评审广义的讲都叫科技评估，政策实施效果，包括技术预测，一个项目或者一个技术将来会产生什么影响和收益，这也是评估。
像竞争力评价，广义地都包括。
1、科技评估分为几类
（1）水平和能力进行评价
科技竞争力评价，全国的创先竞争力评价，包括像职称的评价、成果的评奖，其实都是对水平、对能力、对科技本身的一些竞争力的评价。
（2）绩效评价
一项科技活动的效果，科技政策，某项活动、政策开展的怎么样，效果有没有产生。
（3）预测评价
预测未来会产生什么影响，评估一下项目的收益率和影响的效果。
2、绩效评价
目前科技评估主要是绩效类评价，不包括立项评审。
（1）广义的评估三部分
第一立项评审，第二中期检查，最后还有验收，这三点都是一种评价，以后还要开展绩效评价。
（2）狭义的绩效评价
指的是项目完成之后，看看它产生的效果怎么样，做的怎么样。
绩效评价，目前还没有制度化的开展。
现在从整个评价来看，项目课题层面，目前开展的是常规的管理工作，真正的第三方的评价，在科技部业务司局负责具体项目的管理工作，评估中心不参与立项，负责项目的评价。
现在国际经济社会发展规划里明确要求要进行评估，动态评估机制，每年做监测然后在中期做一次评估，评估的结果要作为后期调整规划的一个重要依据。
政策周期里，政策制定、政策实施、政策评估、政策反馈调整这几个环节，目前几乎所有的政策中，评估环节做的比较弱，主要是重制定政策，重立项，轻管理，更不重视评估。
政策也一样，政策制定了、实施了，实施的怎么样关心的不够，更没有进行科学的评估。
评估和研究不一样，不是做研究，也不是做一个简单的总结。
（二）评估的核心特征
1、评估的问题“导向”
评估的目的是什么，不是简单的了解一下，总之是问题导向的。
2、评估的独立性
评估也可以自己做，如果是可信的、可靠的，希望作为可靠的决策依据。
3、基于证据
跟法官判案一样，基于充分的证据来得出结论，而战略研究和一般的总结，不见得强调有很充分的证据，它会基于想象、价值判断，认为应该怎么做，大家觉得这样合理，不见得有充分的证据，大家可以发挥想象，发挥创作性，就可以做战略研究，提出非常好的思想和观点。
而评估不是这样，评估要有证据，没有证据是不能下结论的。
证据确实费了一番周折在思考到底怎么回答这个问题，通过问卷不好弄，所以找到数据来反映，所以国家专家认为这个分析是有道理的，对中国科学家的研究方法的规范性、研究问题的针对性、前沿性，包括研究水平，能给出一些判断。
如果没有这样的证据是不敢随便说的，我国的技术研究水平在稳步提高，在大幅提高，通过论文发表量，这都是证据。
如果你工作的独立性首先受影响，工作就白做了，所以这个评估就不合格要重新做。
其实在国内很多评估，评估的独立性很严格，比如座谈会被评方在场，对于座谈人员可能没有太多影响，但是从评估的技术上讲，不在场还是更客观的一种选择。
所以现在重大专项的验收当中，现在验收有用户报告环节，专家和用户交流，让承担单位回避。
管理部门仅仅听承担单位的汇报，可能对项目的效果并不利
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