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公共政策
中文摘要
摘要：
政府投资项目代建制是投资管理体制的制度创新创新，代建制创新的标志是把政府投资项目行政化管理制度转变为市场化管理制度。
通过改变项目控制权的方式，建立了全新的投资项目治理结构，把传统投资管理的行政隶属与管理关系改革为委托人、代建人、使用人三者委托代理关系，实行所有者、管理者、监督者分离，清除了传统投资管理体制滋生的弊病，提高了政府投资效率。
但是目前代建制在执行过程中还存在的诸多不容忽视的问题，尤其是代建制多种模式并存与运行机制不规范所衍生的问题。
本文基于代建制模式展开我国政府投资项目代建制研究，从代建制发展状况为起点，研究发达国家目前实行的政府投资项目的管理模式与我国政府投资项目管理模式。
通过实地调查搜集多案例第一手资料，深入探讨代建制的实际应用状况。
本文主要创新是：
以政府投资项目代建制多案例为研究佐证，整个省市代建制区域案例与具体项目代建多案例结合，分析政府投资代建制项目运用过程中取得的成效和制度缺陷，挖掘代建制实施所面临的主要问题和制度运行主要障碍，在代建制法律建设、运行机制、运作流程、市场培育、管理监管机构设置等方面提出了完善代建制制度的思路与改进措施。
关键词：
政府投资项目、代建制、纠偏改进、管理模式、运行障碍、制度缺陷
ABSTRACT
ABSTRACT:
Sincethe1970s,thegovernmentreformoftheinvestmentsystemwasgraduallybecomingmorepopular.Governmentfundedprojectisthemaindrivingforcetopromotenationaleconomicdevelopment,notonlycanpromotetherecoveryoftheeconomycanalsohaveamultipliereffect．China’straditionalmanagementmodelofgovernmentinvestmentprojectsoftenleadstothedrawbacksinvestmentreturnslow,“threeexcesses”phenomenon,aswellascorruptionandmanyotherissues.TheStateCouncilinJuly2004“issuedbythedecisionontheinvestmentsystem”,clearlystatedonnon-operatinggovernment-fundedprojectstospeeduptheimplementationofAgentSystem.AgentConstructionManagementModeisaproductofin-depthreformthemanagementmodeofgovernmentinvestmentprojects．Ithaschangedtheconstructionmanagementthatthesameorganizationplaystheroleofinvestor,constructor,manageranduser".Itintroducesofprofessionalmanagement,whichgreatlyincreasedthelevelofprojectmanagement,therebyincreasingtheefficiencyofthegovernment’sinvestments,butalsoconducivetofurthertransformgovernmentfunctionssothatthegovernmentcanextricatethemselvesformmicro-managementandmanagementofspecificprojectstofocusonmacroeconomicmanagementandstandardizethemarketorderinthework.However,sofar,AgentConstructionManagementModeisstillinanearlystageofdevelopment,therearestillmanyproblemsinpracticeandalotofrisk,whichisdeterminedbyitsownmechanismsandtheimperfectionsoftheinstitutionrelated.ThispaperconductedastudyontheriskofAgentSystem.
Thispaperintroducesthedevelopedcountriescurrentlypracticinginthegovernmentinvestmentprojectmanagementmodeandourcountrygovernmentinvestmentprojectmanagementmodedevelopment,throughcomparisonandanalysis,in-depthunderstandingofAgent-constructionSysteminthepracticalapplicationcondition,theagentconstructionsystemofgovernmentinvestmentprojectsmoresuccessfulbytakingthreeexamplesastheresearchobject,discussingthegovernmentonconstructionagentsystempilotprojectintheprocessofapplyingtheachievementsandproblemsofagentconstructionsystem,illustratesthefeasibilityofimplementinginourcountry,pointingoutactingorganizationalsystemintheimplementationofspecificproblems,aimingattheseproblems,puttingforwardtobuildandperfectthesystemofagentconstructionmeasures.
Withthegovernmentinvestmentprojectmanagementmodefortheentrypoint,thispaperanalysesresearchresultsofthedevelopedcountriesandregionsconcernedgovernmentinvestmentprojectmanagementmode,andthencombesourcountrypartsofprovincesandcitieswhichtryout"actingorganizationalsystem"managementmode,throughanalysiscasesoftheShenzhenCity,HenanProvince,HebiCityandBeijingcityonbehalfoftheconstructionprojectinChina,discussingthegovernmentinvestmentprojectintheimplementationofagentconstructionmanagementmodeabouttheachievementsandexistingproblems,usingliteratureresearchmethod,qualitativeanalysismethod,comparisonmethodandempiricalanalysismethod,withprincipal-agenttheoryandincentivetheoryasthebasis,referencingthedevelopedcountryadvancedprojectmanagementmode,andtakingourcountryactingorganizationalsystempiloteffectasexample,illustratingtheconstructionagentsysteminourcountrythenecessityandproblems,infinallyputtingforwardthepolicyproposaloftheproblem.
KEYWORDS：
Construction-agentsystem;Governmentinvestment;Projectmanagement
目录
中文摘要III
ABSTRACTIV
1绪论1
1.1选题背景1
1.2本文的研究目的和意义2
1.2.1目的2
1.2.2意义2
1.3研究现状4
1.3.1国外研究现状4
1.3.2国内研究现状4
1.4本文的研究对象、思路、方法和基本结构4
1.4.1研究对象4
1.4.2研究思路5
1.4.3研究方法5
1.4.4基本结构6
2政府投资项目管理模式6
2.1政府投资项目涵义6
2.1.1政府投资项目的概念6
2.1.2政府投资项目的特点7
2.1.3政府投资项目的主要范围
8
2.1.4政府投资项目管理模式8
2.2发达国家与地区的政府投资项目管理模式8
2.2.1美国模式9
2.2.2德国模式10
2.2.3英国模式11
2.2.4香港模式11
2.2.5发达国家和地区政府投资项目管理模式的总结12
2.2.6发达国家和地区政府投资项目管理模式对我国的启示12
2.3我国政府投资项目的创新管理—代建制14
2.3.1代建制的内涵14
2.3.2代建制的合同模式14
2.3.3代建制的管理模式二种形式16
2.3.4代建制的发展16
2.3.5代建制的管理过程模式18
2.5我国主要几种代建制模式18
2.5.1北京模式19
2.5.2上海模式19
2.5.3深圳模式20
2.5.4重庆模式21
21
2.5.5我国代建制模式的总结22
2.6实施代建制的必要性22
2.6.1传统项目管理模式的弊端22
2.6.2采用代建制的优势23
2.7本章小结24
3政府投资项目代建制实践区域案例分析25
3.1武汉市代建制项目实施分析25
3.1.1武汉市主要代建架构26
3.1.2武汉市代建制模式分析27
3.1.3武汉市代建制的特点28
3.1.4武汉市代建制的发展趋势29
3.2北京市代建制项目实施分析32
3.2.1北京代建制项目实施分析32
3.2.2北京市代建制模式分析33
3.3基于实践案例的代建制管理模式的分析34
3.3.1代建制实施中存在的主要问题及解决方案34
3.3.2武汉、北京二地代建制实施成效与启示37
40
3.4本章小结41
4代建制运行主要障碍与制度缺陷
42
4.1相关代建制法律法规体系缺陷42
4.1.1代建人法律地位不明确42
4.1.2代建人资质条件不统一43
4.1.3委托人风险不能转移43
4.。
2代建制的委托代建市场缺陷44
4.2.1地方保护主义的封闭代建市场44
4.2.2代建人项目管理水平的缺陷45
4.3管理监督制度的重叠冲突45
4.4代建制模式选择的分歧45
4.5代建制三方的项目目标冲突
4.6选择代建人程序不规范
4.6.1招标程序违规
4.6.2评标依据失真46
4.7其他相关问题46
4.7.1代建服务费低廉代建人消极执行代建任务
4.7.2激励约束机制不科学46
4.7.3没有统一的合同示范文本46
4.7.4缺乏项目后评价制度47
4.7.5腐败仍有滋生空间47
4.7.6政府资金拨付问题47
4.13本章小结47
5完善代建制的思路与纠偏改进的对策48
5.1制定和完善有关法律法规
49
5.1.2修改与代建制相关的法规49
5.1.3出台统一的代建制管理办法49
5.2构建完善的代建制运行机制49
5.2.1组建政府常设统筹监管机构50
5.2.2构建市场准入与退出机制51
5.2.3推广以担保公司为主体的担保约束机制。
51
5.3培育、完善、发展代建市场
52
5.3.1严格代建人市场准入资格管理
52
5.3,2选择的合格代建人
5.3.3发展广义的代建采购市场
5.3.4加强代建市场信用体系的建设
52
5.4构建完善的代建制度运作程序
5..5建立科学合理的评价体系
5.5.1激励理论
52
53
5.5.2建立绩效考评制度53
5..5.3建立和完善项目的竣工验收和后评价制度54
5.5.4加强信息化在政府投资项目管理中的作用55
5.6实行严格的合同管理机制
55
5.6.1代建合同的框架设计
56
5.6.2代建合同的范围管理
56
5.7其他方面56
5.7.1扩大政府代建制管理机构人员
56
5.7.2项目代建服务费应市场化
5.7.3代建服务费
5.7.4坚持“基本集中”和“抓大放小”的原则
58
5.8本章小结58
6结论59
6.1本文创新的内容
6.1本文主要的观点与结论59
6.2尚待进一步研究的问题59
参考文献61
作者简历63
独创性声明64
学位论文数据集65
1绪论
政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段，对国家的经济活动起着非常重要的作用，而政府投资项目社会属性为公共产品，建设费用由政府负担，资金来源来自于纳税人。
政府是怎么花钱的？
这是每一个纳税人都非常关心的问题，如何实现投资最大效益是政府投资项目管理的最终目标，实现这个目标必须依靠体制改革、制度创新。
政府职能转变就是政府要进行制度创新，要以制度创新为基础。
作为政府投资项目管理方式改革的产物—代建制，自推出之日起，就引起了各方的广泛关注和热烈讨论。
“代建制”作为一项政府投资体制改革的新制度，对于解决政府投资项目管理中存在的诸如效率低下、资源浪费、滋生腐败、主体缺位等问题，无疑是一项制度创新，对代建制的进一步研究以及完善和发展代建制工作己经成为我国政府投资领域的重要议题。
本文依据多案例实施情况，从代建制模式入手，通过对“代建制”在具体实施过程中已取得的成果和存在问题的研究，探讨“代建制”在我国政府投资领域全面推广时需要完善的环节，并提出解决现存问题的建议，旨在通过本研究为我国代建制的深化研究与推进献计献策。
1.1选题背景
（1）20世纪70年代公共管理领域开始关注公共政策执行问题，此后政府管理方式逐渐独立出来，并成为人们关注的焦点，各国的政府纷纷大量向外委托原来由自己承担的公共服务，并将这些公共服务交由企业和非营利组织承担，一种新的管理方法在西方各国公共部门日益盛行，即为政府投资体制改革。
早在1998年我国就已经在财税、粮食流通、住房、医疗和投融资体制进行改革，投融资体制因其规模大、力度大，难度大，因而改革起步较晚，改革最先萌芽于各地的实践过程中，实施效果很快被官方和其他省市认可。
2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该决定的亮点之一就是在全国范围内推行政府投资体制改革的一项新制度—代建制。
在代建制的框架下，要求实现投资制度、建设模式和激励机制的同步改革，建立全新的投资项目治理结构，通过改变项目控制权的方式，逐步建立所有者、管理者、监督者的分离和对代建单位的评价机构，从根本上激发项目参与者的积极性、创造力和责任感，这对促进项目治理的实践与研究，具有划时代的意义和作用。
（2）代建制虽然在全国推行近十年取得了不菲的成绩，但还处于有待完善阶段，国内学术界、政府部门从不同视角对政府投资项目代建制展开研究，探索制度与方法的优化
（3）代建制存在急需解决的问题从当前各地实施代建制工作的情况来看，仍有许多问题需要进一步探讨、研究和解决，主要表现在代建制制度设计缺陷与代建制运行条件障碍等几个方面，诸如;
①法律法规不健全，对“代建制”内涵和委托方、代建方、使用方三者之间的关系以及各方的职责，权利界定不明确。
②目前对代建单位的资质条件尚无统一的认定标准和办法，无法建立有效的市场准入制度，从而难以为相关企业开展公开、公平、公正的竞争提供有力的保障。
③代建服务费的计取标准和方法、奖惩措施、代建单位的招标方式、代建合同的签订方式及合同范本等，都需要进一步的明确和规范。
1.2本文的研究目的和意义
1.2.1目的
本人长期从事工程管理工作，一直比较关注政府投资项目管理的改革，对代建制这种新的政府投资项目管理方式进行了深入的理论学习以及实证研究，对我国政府投资项目代建制有一定的研究并形成较独立的个人观点，借助本文，能说明政府在提供公益性设施方面，为政府投资体制的改革和具体的制度安排，实现政府投资项目的有效管理，完善、应用和推广代建制提供合理可行的参考依据。
1.2.2意义
我国投资体制改革一直以来不断探索的内容主要包括：
改革政府投资项目的职能、保证实现建设项目的投资目标、落实对政府投资项目的监管以及提供市场配置规律。
“代建制”体现了政府投资项目管理的制度变革。
在政府投资项目中，政府作为投资主体，具有不可替代且特殊的地位，并对市场产生深远的影响，因此，研究“代建制”意义。
具有重要的现实这主要体现在以下几个方面：
第一，加快转变政府职能。
我国已进行了三十多年的改革实践，可是公共领域的管理模式依然落后。
我国政府投资的公益性建设项目一直采用的都是“三超一拖”的形式，即由使用方、投资方和建造商三者当中的使用单位设立一个临时机构来负责组织实施工程建设。
这种形式既浪费政府的投资，又损害了投资人的利益。
而“代建制”就是对我国政府投资建设管理模式进行市场化改革的一项重要举措。
随着改革开放和市场经济的纵深发展，对政府管理权限和行为规范提出新的挑战，因此，“代建制”可以加快转变政府职能，改革政府在经济管理中的“缺位”、“错位”和“越位”的现象。
第二，规范政府的投资行为。
政府投资工程的项目负责人，往往既是建设者，又是市场监管者，这就要求政府依法管理企业时，政府应当首先受到制约。
但是这些政府投资工程的项目负责人，既是运动员，又承担裁判员的职责，他们更多从自身利益出发，造成很多的“三超”现象。
代建制的实施则要求一个工程项目的招标、合同都要按市场机制运作，合同双方共同受法律保护和约束，政府投资人也要根据委托合同来履行自己的职责。
这就使得政府投资工程的项目负责人遵循市场规则和接受市场监督，从而规范了政府的自身投资行为。
第三，提升投资项目的管理水平。
政府投资工程项目，既是出资人，又是政府。
政府对工程项目的管理主要是保证项目符合社会发展和国家经济规划及生态环境和可持续发展的要求、保证项目投资方向符合国家产业政策。
实行“代建制”，即政府通过招标来选择代建单位，能够提升投资项目的管理水平，这是因为代建单位能够切实保证对工程进度、质量和成本的有效控制，并且代建单位拥有丰富具有丰富的项目管理知识和经验，熟悉整个建设流程，能够使得投资项目可以规避很多风险，减少损失，并获得专业化的项目管理能力。
第四，加速我国的工程项目管理与国际接轨。
我国于2006年9月向国外全部开放建筑业及相关咨询服务业，这对我国的建筑业及相关咨询服务业来说是一个巨大的挑战。
因此实施代建制，全面提升政府投资项目的市场化水平，能够加速我国的工程项目管理与现行的国际工程管理模式接轨。
1.3研究现状
1.3.1国外研究现状
笔者通过对国内外大量的文献资料进行研究以及相关的实证研究发现，与项目管理模式关系最密切的是一个国家的建筑市场的发展程度、投融资主体以及经济体制。
很多发达国家的法律法规体系比较完善，经济体制的市场化程度比较高，并且拥有健全的保险制度以及专业成熟的项目管理公司，因此，国外很多项目都是委托给不同的项目管理公司，然后实行项目一体化管理服务，，业主只起到弱势引导的作用，其管理普遍采用“他人控制”的原则。
从项目的承发包模式出发来发展演变成不同的管理模式是国外对项目管理的研究重点。
从项目管理模式的发展历史看，主要经历了设计---招、投标---施工（DBB）、风险型建设项目管理（RISK-CM）、代理型建设项目管理（A--CM）和项目总承包（DB）模式等几个阶段。
由国外的统计数据可知，采用CM管理模式的比采用DBB管理模式的施工进度要加快6%，造价降低1.5%，招投标进度加快1.3%。
1.3.2国内研究现状
通过和国外的管理模式进行比较分析发现，国内目前实行的代建制与RISK-CM模式十分相似。
目前我国各地实施的代建形式主要有“政府集中代建制”和“公司代建制”两种主要形式。
从实施的情况看，取得了可喜的效果，但也存在不容忽视的问题。
对此，国家和各级政府部门都很关注，多次召开研讨会，许多相关问题正在解决和探讨中。
我国政府对非经营性的投资项目实施代建制管理模式的虽然取得一定的成果，但和国外相比，仍有许多不足之处。
应在借鉴CM管理模式的基础上，充分结合我国国情，完善代建制管理制度，并加快代建制管理模式在全国的推广速度，这也成为当前我国政府投资领域改革的重中之重。
1.4本文的研究对象、思路、方法和基本结构
1.4.1研究对象
本文的研究对象是以代建制实施的结果和政府投资项目的管理模式为切入视角，探讨我国在政府投资项目中推行代建制管理模式所取得的成效和存在的问题，并指出在实施过程中存在的诸如法律法规不完善，代建人地位不明确、资质条件没有规定，代建合同不规范，代建服务计费没有统一标准，代建市场发育不成熟等主要问题，并就解决上述问题提出改进措施与对策。
1.4.2研究思路
本文首先对发达国家和地区有关政府投资项目管理模式的研究成果进行分析，然后梳理了我国实施“代建制”管理模式的案例，通过对武汉市和北京市代区域建项目和十几个单项项目的实证案例分析，研究目前我国政府投资项目在实施“代建制”管理模式时取得的成效和存在的问题，说明代建制在我国实施的必要性，并提出对存在问题的解决方案。
1.4.3研究方法
本文主要采用文献研究法、定性分析法、比较法和实证分析法，以委托代理理论和激励理论为依据，
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