第七讲 资源管理.docx

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第七讲资源管理

我国资源的压力不断加大，资源的基础地位必须引起高度重视，树立危机感。

例如，我国已探明的45种主要矿产资源对2010年经济建设发展目标可以保证需求的只有23种，而到2020年形势更加严峻，相当部分矿产的探明储量对经济建设保证程度偏低。

我国土地沙漠化每年以2460km2的速度扩展。

许多地区土壤肥力下降，大气污染程度加剧，酸雨影响区域扩展，固体废物排放和城市噪音相当严重。

地下水的超常开采引起地面沉降，造成了水质的污染。

我国还是地质灾害最为严重的国家之一。

这些既是资源问题，也是环境问题。

资源的合理和有效利用、环境质量的提高无不围绕着人来进行，无不依靠人来实现，可持续发展是以人为本位的，我国庞大的人口基数和持续增长的态势在短时间内难以改变。

中国人口已接近资源所能承载的极限，水资源、土地资源和矿产资源是最大的制约因素。

就耕地而言，如果耕地递减的趋势得不到有效控制，现存不到19．51亿亩耕地继续减少，人均耕地从现在1．3亩降到0．8亩以下，就会突破联合国粮农组织确定的警戒线。

人均耕地的减少是由人口增长和耕地减少两方面因素共同造成的，其中人口增长的因素约占90％，耕地减少的因素占10％。

紧张的人地关系不仅现在是影响我国社会发展的重要因素，而且历朝历代，调整人与资源（特别是土地）间的关系，一直都是社会革命与经济建设中的基本问题。

资源短缺形势的严峻性，已成为威胁经济社会安全的根本因素之一。

对于资源的争夺，无论是战争的方式，还是市场竞争的方式，历来也都是国际间政治与外交的焦点。

资源的基础地位我们时刻不能忽视。

二、资源的前景观

对于世界资源的前景从来就存在着两种完全不同的观点，一是悲观派，一是乐观派。

悲观论的代表是大家熟知的马尔萨斯的“人口论”，影响深远。

1968年，研究未来学术团体“罗马俱乐部”，在探讨了全球关切的五种主要趋势：

加速工业化，快速的人口增长，普遍的营养不良，不可再生的资源的耗尽，环境的恶化，以及它们的相互关系和发展前景等问题后，发表了一个《增长的极限》研究报告。

他们认为，地球是有限的，人类的活动不能超越地球支撑这种活动的能力限度，“如果在世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗方面现在的趋势继续下去，这个行星上增长的极限有朝一日在今后一百年中发生。

”。

为了人类避免陷入这一困境，他们主张必须在1975年停止人口增长，到1990年停止工业的投资的增长，以达到“零度增长”下的“全球均衡”。

1977年美国总统卡特指示政府环境质量委员会，要研究世界随着经济的发展，对地球上的人口、环境和资源会带来什么样的影响，他们根据研究结果，写了一份《公元2000年的地球》的报告。

他们认为前景不太妙，如照目前情况继续发展下去的话，到20世纪末，可能发生一些大规模的惊人的全球性的问题，人口的压力将不断加剧，地球上和自然资源基础将逐渐衰竭和贫化，生态系统为人类需要提供资源的能力将会下降，到2000年，世界将变得更加拥挤，污染将更加严重，生态系统将更加不稳定，而且更易于受到破坏，总之，这个报告刻画了一幅人类生活非常灰暗的前景。

乐观派

与此相反，许多学者持乐观的看法，认为当前出现的某些资源供不应求，主要是人为的原因，如价格不合理，管理不恰当，何况地球上还有许多资源到今还没有为人类引入到生产领域，还没有得到开发利用，今后随着技术的进步，可以开辟一些利用资源的途径。

事实上，世界人口虽在不断增长，而人们的生活水平仍然普遍有所提高，所以不必“杞人忧天”，这种看法和悲观论截然不同。

不论悲观派，还是乐观派，大家都认识到，长期以来，人类把自然界看做是异己的力量，是对立的实体，人类是一边，自然是另一边，双方对立，基于这样的认识，人类对自然就不择手段地进行掠夺、改造和“征服”，只知索取，不知保护，只顾眼前，不顾长远，因此在开发利用资源的同时，带来了对环境的破坏。

现在很多人都认识到这种对立的看法是错误的。

所谓“征服自然”，实际上是一种政治性的口号，以往把这种提法搬到了科研工作中来，看来也不够恰当，现在大家理解到人类也是世界生态系统里的一员，人类与自然界是一个整体，如果我们一味地向自然界索取资源，排斥其他生物，最终必将破坏人类本身生存的条件，毁灭人类自己，

所以，向自然索取的同时，要创造条件给它以补偿。

对自然资源的开发利用，今后要强调合理开发和高效利用，也就是说，在开发利用的同时，要进行保护，开发与保护要同步进行，这一点非常重要。

今后，随着技术的进步，人类开发利用自然能力越来越强，人类与自然界的关系向深度和广度发展，双方关系越来越密切，如果弄得不好，会出现更多的偏差，造成更大的恶果。

人类对自然的依赖关系，将越来越密切，而不是越来越疏远。

今后的重要问题是要协调好人类活动与自然环境的关系，这样才能共同生存和发展下去。

三、环境资源观

环境的各项因素是资源，环境的整体是资源的总和。

众所周知，人类社会的劳动过程从来就是生产的消费过程。

它从环境中吸取资源变成产品，同时又将生产的排泄物返回环境中去。

各类环境因素，都是社会的自然财富和发展生产的物质基础，构成了生产力的要素。

环境保护的基本任务，就是在生产过程中，合理地开发资源和有效地利用资源，避免因资源的不合理利用而导致资源和环境污染，从这个意义上说，“环境污染就是资源浪费”。

保护环境也就是保护资源。

换言之，环境保护并不是如西方人所主张的那样，只是消极地保持自然环境和生态平衡的天然状态，而是积极地在改造环境中合理利用资源，促进生态演进，建设优美的环境。

环境保护搞得好，可以促进生产发展，搞得不好，势必阻碍和破坏生产发展。

1．环境是资源

对于环境是资源这一观点，虽然越来越为人们所接受，但还有一些不同的认识。

有一种意见认为，水和空气不能算资源，因为它们取之不尽，用之不竭，至少是不紧缺。

紧缺的资源较之富裕的资源，对环境保护的意义是不同的。

但自然资源就是生产资源和生活资料的“第一源泉”，它是对人类具有有用性的物质。

水是生命的根本，空气是生命的第一需要，都是不可缺少的生活资料；

对于生产来说，水和空气是农业生产的根本条件，许多工业的工艺过程要鼓风，不少工业还在制氧、制氢、制氮，有些工厂因缺水而减产、停产。

而且这些资源的一小部分已加人人类的劳动，成为被加工的部分。

它与一般工作产品不同的只是被加工部分发生在大气中、在水体中与加工部分混为一体，因而不易于被人们所辨认罢了。

有一种意见承认环境是资源，但认为它又不是资源。

因为它还具有别的性质。

事实上，当我们说环境是资源的时候，并不排斥它还具有别的性质。

因为环境如同其他具有多样性的事物一样，用一个概念是包括不了它的多样性品质的。

正如，人们观察同一森林的时候，植物学家着眼于它生物状态，工业家把它看做是制材的原料，艺术家欣赏它的诗情画意，环境保护工作者注意的是如何合理利用森林资源，保护森林生态环境。

第七讲资源管理：

资源管理模式

与资源法律制度

资源管理作为一个历史范畴，是一个内容广泛而复杂的命题。

广义而言，资源管理是以自然资源开发利用为核心的管理活动，既包括自然资源与资源产品管理，又包括自然环境与环境效应管理；既包括单项自然资源管理，又包括自然资源综合管理；既包括自然资源微观管理，又包括自然资源宏观管理，更包括资源生态经济系统复合管理。

资源法是调整人们在自然资源的开发、利用、保护和管理过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。

作为国家制定或认可的、以国家强制力保证其实施的资源法，不仅规定了资源行政管理的机构和职责，而且具体规定了经济管理的内容、权限和执法者，是资源管理的根本依据。

§19．1资源管理论

一般说来，资源管理是指政府对自然资源及其开发利用采取的一系列干预活动。

资源管理主要是围绕自然资源的开发、利用、保护与治理进行的，重点是协调人类开发活动与各种自然资源及生态环境之间的关系。

可以通过资源管理的对象、内容与目标，来界定资源管理的内涵与外延。

19．1．1资源管理对象

资源管理的目的在于通过调整人与人之间的关系，来调整人与自然之间的关系，合理开发与高效利用自然资源，以实现人口、资源、环境与经济可持续发展。

因此，资源管理的对象可以通过资源、环境与组织机构来认识。

（1）资源对象。

资源主要是指自然资源，按地理学的实物类别一般包括气候资源、水资源、土地资源、生物资源和矿产资源等。

此外能源资源、海洋资源与旅游资源也是重要的资源类型。

各类自然资源是相互依存、相互作用和相互制约的，分类中出现交叉现象是不可避免的。

因此，按照自然资源分门别类地纳入相应的资源管理部门，必须加强部门间的协调和区域自然资源综合管理。

（2）环境对象。

自然资源除具有物质属性外，还具有环境属性。

自然资源构成因子与自然资源本身，在一定意义上，就是自然环境的组成因子与物质构成，自然资源的总体构成了人类赖以生存和发展的环境。

由自然资源开发利用所导致的环境问题，如水土流失、沙漠化、盐渍化、土壤污染等理所当然地被纳入资源管理的范畴。

（3）组织对象。

从管理科学的角度出发，一切管理都是对人而言的，或者说是通过各种组织机构，以法律和法规为准则对人类行为的制约。

资源管理者，特别是高层次资源管理机构的直接管理对象是各层次的资源管理机构，通过对这些管理机构的管理实现各级管理机构的功能，保证自然资源管理目标的实现。

1．资源权益

19．1．2资源管理内容

资源权益是财产权益的一种，首先适用自然资源法的特别规定，自然资源法无特别规定的，适用于民法中关于财产权益的一般原理。

而财产权益则是以一定的社会主体名义享有的，以国家强制力保障实现的一种财产关系。

自然资源法规定的资源权益主要包括：

（1）自然资源所有权，是指对自然资源占有、使用、收益、处分的权利。

按自然资源的种类可划分为土地所有权、森林所有权、矿产所有权等，按自然资源所有权主体可划分为国家所有权、集体所有权与个人所有权等；

（2）自然资源使用权，含有一定的占有权和收益权，甚至处分的权利。

自然资源使用权按客体或主体的分类与所有权基本一致；比较特殊的是按使用时间产生的次数性使用权和期限性使用权；

（3）自然资源专项权益，是指自然资源法给予专称的各种利用权益，如采伐权、捕捞权、狩猎权、采矿权与取水权等；

（4）自然资源相邻权益，是指同一种自然资源或不同种类的自然资源在空间上相连接时，各自权属主体之间的权利义务关系，如土地相邻关系，土地与水、土地与矿产等相邻关系。

各种资源权益的取得、变更、消灭和终止，以及转让的管理就成为资源权益管理的重要内容。

国家自然资源管理机构代表国家行使自然资源权益管理的职能，对外保障国家自然资源的权属，对内保障国家和集体对自然资源的所有权。

国家自然资源管理机构代表国家行使自然资源的使用分配权，包括使用者和利用方式变更的审批。

国家通过不同的法律规定了自然资源的权益和代表国家的管理机构。

自然资源法中的物包括自然资源和资源产品，二者的权益常常是分设的，应引起特别注意，诸如池塘与水产品、林地与林木等。

2．宏观调控

宏观调控主要指国家自然资源管理机构按照资源管理目标，制定自然资源区划与资源开发利用规划；依据资源法制定相应的资源政策、条例和标准；通过实施资源管理的法律、行政、经济手段，对资源的开发、利用与保护、管理实施有效的宏观调控。

目的是通过制订国家和区域自然资源开发战略与相应的宏观政策，指导各类资源管理部门协调与合作，并以此作为协调各资源管理部门的基础。

3．监督职能

监督职能是指资源管理部门依照自然资源法规对自然资源用户的开发、利用和保护自然资源的活动实施有效的监督。

一方面对违反资源法规行为施以不同程度的处罚和限期纠正、弥补所造成的损失，一方面对自然资源的限额利用实行监督，对自然资源用户所造成的环境损害程度进行限制。

4．监测职能

监测职能是指通过建立资源管理信息系统，实施动态监测，以掌握自然资源数量、质量及其时空变化的规律性。

主要包括进行自然资源调查与统计、实施资源定期报告制度、建立资源动态监测体系等。

5．综合协调

目前的自然资源管理体制基本上是按自然资源门类的统一管理与分级、分部门管理相结合的形式，因此，对多种自然资源实行综合协调管理就成为高层资源管理的主要内容。

这主要是基于自然资源系统的整体性、多宜性与资源开发利用的外部性特征。

19．1．3资源管理目标

资源管理的目标，从客观角度认识，主要包括以下内容：

（1）经济效率。

从经济学意义上讲，经济效率一般是指以最小的稀缺资源成本得到最大的社会福利总量。

具体包括两层含义：

①生产效率，指生产单位如何把得到的资源在时空上有效组合，以最小的资源耗费创造最多产出；②配置效率，指全社会以优化的资源配置获得较好的经济增长。

资源管理在宏观层面上更强调资源有效配置，一是现有资源供给在生产者之间与区域之间的分配，一是资源存量在不同时间上的开发规模与耗竭速度选择。

（2）公平分配。

公平也具有两层含义：

一是经济学意义上的公平，追求的是竞争规则和过程的公平，而不是结果的平等。

“机会均等”是这一公平的最大体现。

一是社会学意义上的公平，是国家通过税赋制度和社会保障体系对社会财富的调节与二次分配，体现的是人道主义原则。

资源管理中的公平更强调后者，主要是指一国国土上和各个社会利益集团之间公平分享资源收益和公平负担资源破坏的消极后果，也就是资源收益的合理分配与资源保护成本的合理分摊。

（3）经济增长。

经济增长是指与商品和劳务生产增长相结合的社会生产能力的增长。

从资源经济角度看，经济增长目标首先要求制定合理的资源贸易政策，减小国际资源贸易摩擦对国内经济的波及效应，实现国内经济的平稳增长；其次是在产业政策和区域政策支持下，合理开发利用自然资源，调整产业布局，创造就业机会，促进区域经济可持续发展。

（4）资源安全。

资源安全是指一个国家或地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需自然资源的状态或能力，是指自然资源对经济发展和人民生活的保障程度：

由此决定了国家必须把自然资源维持在一定的存量状态、资源产品维持一定的生产能力，以求在维护繁荣、保护国家利益的前提下，国家能稳定可靠的获得资源，减少国际价格波动对国内经济带来的消极影响。

资源安全问题将专章论述。

（5）环境安全。

环境安全是一个与资源安全密切相关的问题。

它是指通过国家干预把资源退化和环境污染减少到一般可以接受的水平。

事实上，除去原生的环境问题外，现有的环境问题都是由自然资源的不合理利用与过度耗费引起的，资源问题是本，环境问题是末，治标不治本是永远解决不完环境问题的。

环境安全的实现必须通过合理资源利用过程与优化资源利用结果来完成。

§19．2资源管理体制与资源管理模式

19．2．1资源管理体制与职能模式

目前各国自然资源所有制形式，大致可分为以下三种：

属国家所有权体系；属公共（共l司）财产，国家（联邦）、省（州、区）市、县等各级政府所有权体系；属国家（联邦）政府、省（州、区）、土著民族群体和私人所有权体系。

资源所有权体系对各国的资源管理有着不同的影响，各种所有制带来的消极作用，往往通过行政管辖权加以调整。

各国的行政管辖权力主要包括：

制定法律制度、批准许可授权、征收税费和进出口贸孕管理等。

目前，各国自然资源管辖机构及其职能体系大致可划分为以下几种模

1·中央集权制线性管理体系模式

中央政府集中各地方政府管理权力，通过中央政府制定的法律实现其职能和空间管理，各管理部门之间不存在组织和管理上的直接联系，而直接向中央政府负责报告工作，由中央直接控制。

这种管理模式往往被计划经济国家和部分发达国家在全部自然资源管理或部分自然资源管理中采用。

诸如美国、日本、朝鲜的土地资源管理，英国、法国、日本、南非、墨西哥的矿产资源管理，法国的海洋资源管理和巴西的森林资源管理等。

矿产资源的自然赋存决定了它的公共财产地位，较多的国家实行一切矿产资源归国

家所有。

在行政管辖权上，英国、法国、日本、南非、墨西哥等国家都采取中央集权制

线性管理体系模式，通过中央政府的职能或空间管理方式达到集权目的，而不受资源所

有制制约。

日本对矿产资源实行法制管理，高度集中，《日本矿业法》都有明文规定。

美国内政部土地管理局对联邦土地实行层层负责的垂直领导，全国设有13个区域土地管理办公室、58个地区土地办公室、143个资源区域土地管理办公室。

内政部长颁布为实施《联邦土地政策管理法》及对国有土地的管理、利用和保护的有关规定所需的各种条例，农业部长制定与国有森林等系统中的土地有关的各种规章、条例，土地管理中关于牧地的管理由农业部长和内政部长联合研究。

2．中央和地方分权制面性管理模式

在矿产资源管理方面美国、加拿大、澳大利亚、瑞士、巴西等联邦制国家采用分权式管理体制。

诸如美国的职能分权、澳大利亚的空间分权和德国的职能一空间分权等。

澳大利亚根据国家矿产资源所有权进行中央和地方分权管理，联邦所有权矿产资源包括石油、天然气、岩盐和含铀、钍的矿物原料，州的矿物原料是指脱离土地权，依法申请诸如美国的水资源管理。

联邦法律适用于全国，州（省）的法律仅在本州有效，并不得与联邦法冲突。

联邦政府有权控制和开发国家河流，并在其开发中居领导地位；美国东部各州气候湿润、水资源丰富，采用英国早期的河岸权，实行“沿河用水法”；美国西部各州较为干旱、水资源有限，采用加州矿业习惯采用的优先占有权，实行“优先用水法”；有些州两者兼用。

3．中央和地方联合权制线面性结合模式

典型代表是印度的矿产资源管理。

印度中央政府颁布通用全国的资源法律、法规，拥有对一切矿产资源的管辖权，执行重要的矿产项目审批；各邦政府执行邦内矿产资源勘查和开采发证管理；县政府执行次要矿产开发申请和发证管理。

各邦政府与中央机构无垂直的组织关系。

南非、印尼和巴西的矿产资源管理也属这种管理模式。

4．一揽子分权制体系模式

这种体系模式是以自然综合体为单元，进行某些专项自然资源管理，如流域、海岸带、山地、矿区等。

主要包括：

按流域进行管理的模式，诸如美国田纳西河流管理局、印度达莫尔河流域管理局；按山区进行管理的模式，诸如美国东部13州的阿巴拉契山地委员会；按垦区进行管理的模式如美联邦西部17州的垦务局等。

中国也有类似的管理机构，诸如黄河水利委员会、东北和西北地区林区与垦区等。

各国的资源管理体制从横向关系可相对划分为集中管理体制、分散管理体制、集中与分散相结合3种模式，从纵向关系也可相对划分为资源管理与产业管理结合、资源管理与产业管理分开、资源管理、产业管理与生态环境管理结合3种模式。

主要代表性国家与部门如表19—1所示。

表19-1资源管理一般模式与代表性国家和机构

资源管理

代表性国家与机构

集中管理

俄罗斯NR部——管理除土地之外的大部分资源与环境

美国内政部——管理大部分NR

横

向

关

系

分散管理

日本国土交通省——管理土地、水资源

经济产业省——管理能源、矿产资源

农林水产省——管理森林、渔业资源

集中与分散相结合

印度乡村发展部、矿山部、钢铁部、石油天然气部

煤炭部、水资源部、环境和森林部、海洋开发部

纵

资源管理

与产业管理分开

日本经济产业省——资源能源厅

农林水产省——林业厅、水产厅

向

关

系

资源管理

与产业管理结合

俄罗斯NR部——与生态环境结合．

美国内政部——与生态管理结合、与环境管理分开

资源、产业

与环境管理结合

加拿大NR部、渔业与海洋部蓬

澳大利亚工业、科学与资源部矧

19．2．2中国的资源管理体制与管理职能

1．管理体制与行政主体

中国目前的自然管理体制基本上是实行分散的管理体制：

即按照自然资源的分类，对水、土、气、生、矿设置相应的资源部门实行管理：

（1）气候资源，统一管理与分级管理相结合（气象法第5条）。

（2）水资源，统一管理与分级、分部门管理相结合（水法第9条）。

（3）土地资源，统一管理与分级管理相结合（土地管理法第5条）。

（4）生物资源，分类管理与分级管理相结合（动物条例第7条，植物条例第8条）。

（5）矿产资源，统一管理与分级、分类管理相结合（矿产资源法第11条）。

自然资源管理的行政主体，是指在资源法律关系中，代表社会公益，执行社会公共事务，负有资源管理职能，具有国家行政主体性质的主体。

按照中国自然资源法的规定，主要包括人民政府、资源管理的主管部门和辅助资源管理的有关部门。

（1）人民政府，作为一般行政主体，对作为整体的自然资源和各种自然资源均有一定的管理职能，并统一领导其所属的各种自然资源主管部门和有关部门；

（2）资源管理的主管部门，作为专门行政主体，是指根据自然资源法的规定，对某种自然资源具有专门管理职能的行政主体；

（3）资源管理的有关部门，作为辅助行政主体，是指根据自然资源法的规定，参与或协助专门行政主体对某种自然资源进行管理的行政主体。

中国《水法》第9条明文规定：

国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。

国务院水行政主管部门负责全国水资源统一管理工作。

国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关水资源管理工作。

2．资源管理职能的确定

中国自然资源管理，是按自然资源的类别进行管理的。

在每一种自然资源的管理中，该资源的主管部门作为资源管理的专门行政主体有着主管的职能，作为资源管理的一般行政主体的政府和作为资源管理的辅助行政主体的有关部门，也各自有着相应的职能。

每一种行政主体按行政区划又有着分级管理的地方各级机构，这使得资源管理中行政职能的配置出现复杂的关系，每一资源种类都有着多种行政主体的多种行政职能。

如果不给以清晰、肯定的确定，非常容易产生资源管理的混乱。

因此，确定各种、各级资源行政主体的职能，就成为自然资源管理与立法中一项重要的工作。

根据中国自然资源法规，自然资源行政职能主要是结合自然资源类别、行政区划、管理事项与利用主体给以确定的，我们称之为确定资源行政职能的四要素。

（1）自然资源分类。

自然资源是资源行政指向的对象，自然资源的分类是确定资源

行政职能的首要要素。

对确定资源行政职能有影响的自然资源分类，包括3种：

一种按自然资源形态分类，如土地管理机构对土地资源实行土地行政，但林地、草原、水资源则不在土地行政的范围之内；二是每一种自然资源内部的再分类，如铁路、公路的护路林的采伐，由有关主管部门发放许可证，其他林木采伐，则由林业部门发放许可证；三是自然按资源按数量的分类，如国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准；征用耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准。

（2）行政区划。

各种资源行政主体的资源行政职责只限于在本级行政区划的范围之内，行政区划是确定行政职能的基本要素。

如省级土地管理局只享有对本省行政区划内土地的行政管理职能。

（3）管理事项。

资源行政是针对特定的资源管理事项的，资源行政的许多职能是根据资源管理事项而确定的，管理事项是确定资源行政职能的重要要素。

如水资源有养殖水产的功能，又有调蓄、灌溉、航运的功能，《渔业法》虽然规定了渔业行政部门主管渔业，但对用于渔业，兼有调蓄、灌溉等功能的水体，为渔业生产所需的最低水位线的确定这一事项，却不在渔业行政职能之内，而是由有关主管部门确定的。

（4）利用主体。

同一种资源的同一管理事项，因资源利用的主体不同，也可存在不同行政职能的划分。

利用主体或被管理主体的分类是确定资源行政职能的又一要素。

如国营单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门审核发放许可证，农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门审核发放许可证，农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或其委托的乡、镇人民