一文读懂棚改.docx

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一文读懂棚改

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本文纲要

第一部分一波三折的棚改传闻与波澜

第二部分快速理解什么是“棚改”

第三部分棚改与央行货币政策

第一部分 一波三折的棚改传闻与波澜

一、近期新闻回顾

这几天，棚改相关的媒体报道、业内传闻和各路小道消息均不绝于耳。

6月25日，一则关于国开行“棚改贷款审批权收回总行，全国一刀切暂停棚改”的传闻惊动了整个市场。

当日晚间，国开行新闻办公室回应称，今年以来，开发银行严格执行国家有关棚改政策，在国务院相关部委指导下，配合地方政府依法合规开展棚改融资工作。

6月26日，21世纪经济报道称国开行分支行暂停棚改项目审批，且审批权限上收总行属实。

此次棚改项目审批暂停，或与财政系统整治地方政府负债有关。

不排除相关部门在调研后，将地方政府的棚改项目融资视为隐性债务，需控制其总量。

6月26日稍晚，证券时报称国开行内部近日正在重新全面梳理授信白名单，强化业务风险管理，受此影响，不少尚未审批通过的新增项目被暂停，但已获批的存量项目仍在继续执行中。

国开行此次并非针对棚改项目。

目前，新棚改项目基本暂停审批，但已经在放款的存量项目还会正常发放。

6月27日即今天，澎湃新闻上午还发布了一篇有关“海通证券邀请国开行相关领导参与电话会议”的报道。

其中提到了以下几点：

∙权限的上收主要是处于两方面的考量。

一是国开行分行在审批时违规现象严重，总行担心后期的风险隐患；二是棚改的货币化推高了房价，中央对棚改有一定的看法。

∙现阶段处在停摆状态，下一步怎么走在等高层的下一步决策。

其个人感觉不会特别严重，此后对棚改的政策肯定会收紧些，但不太可能一刀切直接暂停，这样后果不太可控。

∙此后货币化安置的比例会受到一定的限制，因为和地方债务问题相关。

不过就在下午，就有媒体发布报道澄清此事。

据中新社北京6月27日电（记者王恩博），针对“中国国家开发银行将收紧棚户区改造融资”等市场传闻，国开行27日发布澄清声明称，从未授权任何人员代表该行发表相关言论。

国开行在声明中强调，经核实，国家开发银行从未授权任何人员参加该电话会议并代表该行发表言论，有关言论不代表国家开发银行。

目前，澎湃新闻已经删除了上午关于电话会议的报道。

虽然不知道明天还会不会有其他的说法再出现。

不过值得我们深思的是，为何这个国开行棚改贷款的传言，引发了如此大面积的关注，而且对于市场造成了可观的冲击。

二、政策调整原因猜想

虽然今天，国开行27日发布澄清声明称“未授权任何人员参加该电话会议并代表该行发表言论，有关言论不代表国家开发银行。

”

不过其实这个电话会议报道的信息，其实也正是多方推测的近期政策调整的原因。

1、三四线城市房产价格非理性暴涨归因于棚改货币化安置

自2005年至今，棚改已在中国实施12年之久。

作为党中央国务院重大民生战略，棚改确实为困难群众解决了实实在在的居住问题。

而近年来，为解决三四线城市房地产库存商品房积压问题，中央提出棚户区改造货币化安置方案，期冀在解决居住问题的同时，顺带解决掉部分商品房库存积压。

于是国务院、财政部、住建部等出台了若干政策鼓励棚改货币化补偿。

主要包括如下政策：

▪《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）提出：

积极推进棚改货币化安置。

各省要摸清存量商品住房库存，制定棚改货币化安置的指导意见和安置目标。

▪《关于进一步推进棚改货币化安置的通知》（建保〔2015〕125号）明确：

落实棚改货币化安置目标和项目，按照原则上不低于50%的比例确定本地区棚改货币化安置目标。

▪《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综[2016]11号）提出：

推进棚户区改造货币化安置，化解库存商品住房。

棚改货币化安置完全契合了地方政府偏好，通过货币化安置既能很好地解决了商品房库存问题，同时也能拉动本地房产价格上升，很多三四线城市货币化安置率高达90%以上。

所谓的货币化安置，其实很多地方的货币化安置是给拆迁户“房票”，而这个“房票”不能够直接兑换成现金，而是只能到开发商那里兑换成房子，只有开发商才能拿“房票”找政府兑现成现金，拆迁户不是按需买房，而是按房票的多少买房。

于是，随着棚改货币化安置的推进，三四线房价出现非理性上涨，即使是人口净流出的城市，房价也在快速上涨。

2、PSL使用有限

PSL（PledgedSupplementaryLending）抵押补充贷款，作为一种货币政策工具，名义上是央行借给商业银行的一种抵押贷款，实际上是央行直接为商业银行提供基建、民生领域的长期限、低成本资金支持。

其成本相当低，有时甚至不足1%。

为解决国开行棚改的资金难题，央行通过PSL工具向国开行贷款，国开行借到钱后，再通过棚改贷款向棚改主体贷款，棚改主体通过货币化安置向拆迁户发放补偿款，地方政府拆迁卖地支付款项，棚改主体偿还国开行贷款，国开行偿还央行贷款。

整体是这样的一个资金闭环。

未来三年，还有1500万套棚户区改造目标任务，棚改资金需求约7.5万亿，PSL同时作为基础货币政策工具，海量投放将会影响整个金融市场的流动性供给，影响央行货币政策灵活性。

3、棚改贷款增加地方政府隐性债务，与地方政府化债背道而驰

当前，棚户区改造主要采取政府购买棚改服务模式。

在该模式下，虽然举债主体不是地方政府，不会增加地方政府债务，但是却会增加地方政府隐性债务。

其实，财政部很早就认识到上述问题，在财预〔2017〕87号文中，就已经将工程、服务工程打包等作为政府购买服务负面清单。

但其中将党中央国务院统一部署的棚改和易地扶贫搬迁作为例外。

另外，2018年3月下发的财预〔2018〕28号文《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》，政策开宗明义提出棚改专项债出台目的：

规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量。

对比土储专项债、收费公路专项债政策，出台目的都没有提及“遏制地方政府隐性债务”这一目的。

但棚改专项债没有明确堵死政府购买服务这一模式。

专项债实施力度也远小于土储及收费公路、土储专项债均明确排除了其他聚焦债务的形式：

“地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式”。

收费公路专项债明确“地方政府为政府收费公路发展举借债务采取发行收费公路专项债券方式”，但棚改专项债正式稿删除了原征求意见稿中的“地方政府为棚户区改造举借政府债务采取发行棚改专项债券方式”。

且棚改专项债通篇都是“采取自愿试点”方式。

4、政府购买棚改服务面临的调整

2016年财政部、住房城乡建设部联合发布了《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号），通知明确，对棚户区改造安置住房建设用地，按规定实行划拨方式供应的，除依法支付征地补偿和拆迁补偿费用以外，免缴土地出让收入。

2016年新开工棚户区改造项目，由政府主导运作的，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。

目前，实际上而言，政府购买服务是主要渠道，这也是87号文的例外。

但是目前，该渠道面临地方政府不顾自身财政支出能力采购棚改政府服务，构成“隐性负债”棚改购买服务的问题。

如此一来，该渠道势必将面临收缩的趋势。

此前，在今年5月，财政部青岛专员办也在一篇报告中明确：

“棚改业务的融资存在多种方式，多采取政府购买服务的方式。

部分政府购买服务协议内容存在只标注购买服务总金额，却不对应具体棚改项目的情况。

实际操作中，政策性开发银行要求政府购买服务的项目必须列入当年度全国棚改计划，而其他类金融机构则要求不一，容易造成政府债务的剧增。

……在2020年棚改计划完成后，重新评估棚改任务量，多采用新增棚改专项债或置换的方式融资，量入为出，严格管控和压缩政府购买棚改服务的融资模式，并使其逐步纳入政府债务限额管理，接受监督。

”

近期有传闻有地区要求政府购买棚改服务的期限需要限定在三年以内，这个在财政部最新修订的《政府购买服务管理办法（征求意见稿》中就有所体现，改办法明确所有政府购买服务都需要满足中期财政预算约束，并没有给棚改例外，87号文也不满足总体法律和行政法规的例外情形（因为87号文只是规范性文件）。

另外，也有一种传闻是后续监管部门将要求发过棚改专项债的将不允许开展政府购买服务。

三、结果猜想

房子是用来住的，不是用来炒的，这是一个颠扑不破的真理。

一切违背这一法则的行为都是在耍流氓，棚改也不例外。

试想一下，中央层面怎么能容忍三四线房价非理性暴涨呢？

防范地方政府债务风险，已成为2018年乃至未来三年主要目标，PPP模式因政府融资担保问题已反复被虐多遍，现在就只剩下棚户区改造这一领域，棚改专项债是一个不错的选择，今年新增政府债券额度2.18万亿中专项债券为1.35万亿，远高于一般债券新增额度，意在“开前门、堵后门”规范地方政府举债。

去杠杆大背景下，适度从紧的货币政策应该是首选，而且当前处于多事之秋，中美贸易战、实体企业低迷、消费增速下降，央行需要更多、更精准的货币政策工具实施定向宽松政策，而棚改PSL影响了央行这一货币政策目标。

∙不排除，国开行调整棚改信贷政策，有可能是有关高层进行窗口指导的结果。

∙不排除，住建部、财政部等部门后续会调整棚户区改造相关政策，如安置方式。

由此看来，棚户区改造，是到了该调整一下业务模式的时候了。

第二部分快速理解什么是“棚改”

一、什么是棚户区改造？

1、棚改的定义

“棚户区”这一名词“起源”于辽宁。

由于历史和现实的原因，棚户区的居住条件长期没有改善，房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活不便。

“棚户区改造”这一概念，则首先出自时任辽宁省委书记。

可以看出，这一概念并不是一个严格的法律定义，因其更多的是政策性项目，相关定义也是根据多年的实践活动归纳总结出来的，多见于政策文件当中。

根据《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）、《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）及《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）规定：

“棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区和国有林场危旧房、国有垦区危房”；

棚户区改造范围包括居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，其他工程不纳入（即不含工业厂区、商业设施建设的拆迁等）。

2、棚改的范围

棚户区改造范围是逐步扩充的，由最初的煤矿棚户区，扩展到城市棚户区和铁路、钢铁等行业棚户区以及国有林区、国有垦区，由最初的成片棚户区，向非成片棚户区、城市危旧住房拓展，将棚户区改造与旧城改造、城中村改造结合在一起。

棚户区改造范围增加的领域及政策依据如下：

一是城市棚户区（危旧房）。

《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）规定，“十二五”期间，城市棚户区（危旧房）改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。

二是2011年延伸到建制镇。

《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号）规定，有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。

三是2013年延伸至城中村改造。

《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52号）进一步明确将部分城中村（城边村、城郊村）改造项目也纳入了棚户区改造范围。

四是2015年延伸至城市危房改造。

《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）把城市危房改造纳入棚改政策范围。

3、棚改的安置方式

按照安置方式的不同，棚改可以分为实物安置和货币安置。

其中实物安置，包括异地安置和原地安置，货币化安置包括居民购买、国家购置、货币补偿这三种形式，居民购买是指政府引导开发商将普通商品房转为安置房，让居民自行购买，国家购置是指政府购买商品房转卖给棚改户，货币补偿是指政府直接给予棚改户以货币补偿。

早期的棚改基本以实物安置为主，而实物安置又分为原地安置和异地安置，力度也不能和现在相提并论。

2008年以来，棚改逐渐从实物化安置转向货币化安置。

二、棚改政策的发展阶段

自2005年辽宁省探索棚户区改造以来，我国棚户区改造已实施12年之久。

从现在回过头来看，棚改政策可以分为三个阶段。

1、起步和探索阶段（2005-2007年）

2005年，辽宁省率先探索实施城市棚户区改造，提出用两到三年时间基本完成5万平方米以上城市集中连片棚户区改造任务。

当年建设部印发《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》（建住房[2005]178号），提出因地制宜，多种方式推进棚户区改造，加大基础设施配套力度。

2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）提出加快集中成片棚户区改造，对棚户区改造、旧住宅区政治一律免收各种行政事业性收费和政府性基金。

棚户区改造进入起步和探索阶段。

2、大力推广阶段（2008-2012年）

2008年，为应对国际金融危机，中央出台扩大内需十项措施，其中明确提出加快建设保障性安居工程，棚户区改造全面启动。

2009年，住建部印发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号），提出棚户区改造实行实物安置与货币补偿相结合，加大税费政策支持力度。

2009年年底，国务院在山西大同召开全国城市和国有工矿棚户区改造工作会议。

2010年，《关于中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》（建保[2015]56号）出台。

2012年9月，当时的副总理在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，"三位一体"推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

2012年12月，《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）将铁路、钢铁、有色金属、黄金等行业棚户区纳入棚改政策支持范围。

3、加速落地阶段（2013年-至今）

2013年，十二届全国人大一次会议决定，今后5 年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000 万户，棚改力度持续加大。

同年7 月，国务院办公厅印发《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号），提出扩大棚改范围，将非集中连片棚户区、城中村改造统一纳入城市棚改范围，加大政策支持力度，该文件被认为是棚户区改造工程加速的标志。

2014年国开行专门成立金融事业部办理棚改相关贷款业务，央行则创设抵押补充贷款（PSL）这一货币政策工具为棚改提供长期低利率的资金支持。

就是在2014年这一年，PSL的问世，与MLF/SLF等定向调整工具一起，成为了央行创造性货币调节工具。

2014年，国务院办公厅印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号），要求重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造。

2015年提出三年棚改计划，即2015-2017年完成1800万套棚改任务，并积极推进棚改货币化安置，包括发放购房券、政府购买存量商品房安置、一次性货币补偿等，2017年我国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿，棚改货币化安置比例高达60%。

2016年，第十二届全国人民代表大会第四次会议开幕，国务院总理在政府工作报告中指出，今年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例。

完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存。

2017年再次提出第二个三年计划，即2018-2020年再改造棚户区1500万套目标。

三、棚改的资金来源

棚改项目的融资方式包括政策性银行贷款、项目收益债/企业债、政府购买服务和棚改专项债等。

根据《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）等文件的规定，棚户区改造的资金来源包括：

1、财政资金

棚改依托中央、省、市（县）三级财政统筹，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。

各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。

有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。

2、政策银行贷款

国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。

开发银行可以通过专项过桥贷款对符合条件的实施主体提供过渡性资金安排。

3、银行信贷

鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。

4、项目收益债、棚改专项债等社会资本

鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。

推进债券创新，支持承担棚户区改造项目的企业发行债券，优化棚户区改造债券品种方案设计，研究推出棚户区改造项目收益债券；与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围；适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。

通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目。

最近首单棚改专项债于6月20日在天津落地，该专项债通过天津市省财政局招标发行，金额共计15亿元，期限五年。

第三部分棚改与央行货币政策

一、为何PSL和棚改息息相关？

抵押补充贷款（PSL，PledgedSupplementaryLending的缩写），PSL作为一种新的储备政策工具，主要是通过商业银行抵押资产从央行获得融资的利率，引导中期利率。

PSL发放对象为国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，主要用于支持三家银行发放棚改贷款、重大水利工程贷款、人民币“走出去”项目贷款等。

就实际体量来看，其中以棚改贷款为绝对主力，主要是从政府信用和融资需求来看，尤其是货币化安置的棚改项目操作简单，政府信用以确定性的合同法律义务进行绑定，所以具备短期大规模风险可控情况下进行操作！

棚改的参与方包含了地方政府、平台公司、房地产开发商，在资金来源上还包括了政策银行PSL、以及商业银行贷款等。

以下为货币化安置为例，其中“资金闭环”示意图：

二、财政性质的“货币政策”

抵押补充贷款的合同期限为一年，可以展期，展期金额和展期次数由中国人民银行确定。

贷款利率由中国人民银行确定，但并没有对市场公开。

从设立初衷和使用途径看，PSL的作用以支持特定产业发展为主，影响中期政策利率为辅。

1）透明度，该工具并没有明确公开规则。

2）政策对象：

只有政策性银行获得该流动性工具。

3）政策目标：

打造中期政策利率，降低融资成本，同时兼具定向信贷投放条款目标。

抵押补充贷款（PSL）反映了央行希望同时完成保增长和调结构两项任务。

但是，货币政策不应该是否应该过多承担结构调整的任务？

原本而言即便要做，结构调整的任务应该主要由财政政策和产业政策承担。

货币政策是总量工具。

通过各种货币政策措施，央行可以控制货币供给的闸门，至于货币最后流入哪个沟渠，一般情况下是不应由央行控制的。

定向再贷款等货币政策措施到底能否在适度放松货币政策的同时达到结构调整的目的，还有待时间的检验。

所以PSL是否应该作为央行货币政策选择工具仍值得商榷，央行是否应该过度干预微观层面货币流向及利率？

商业银行的定位在风险定价，资金微观流向；央行定位在宏观货币政策，通过调节货币数量或短期货币价格实现其货币政策目标。

PSL恰恰是混淆商业银行和央行定位的工具，由央行直接指定便宜资金流向特定领域。

三家银行的改革方案实质则是货币政策为财政政策买单新途径。

传统来讲，为保持货币政策相对独立性，政府一般忌讳直接由央行为财政政策买单（比如大规模购买国债）。

但央行通过向政策性银行注入流动性，政策性银行又隐含政府担保特征，实施类似政府意志的扩张意图。

这是一个相对而言各方可以接受的扩张方式。

三、PSL在基础货币投放体量

实际上PSL就是相对稳定的基础货币投放方式，过去三年3.1万亿的余额基础货币投放通过这个渠道，成为央行过去4年来仅次于MLF的第二大基础货币投放渠道，和5次降准所释放的基础货币基本相当。

但PSL的信息披露非常少，政策需求不透明，因此一直以来PSL作为央行的放水的暗渠。

成为货币和宏观研究学者么用来解释短期市场流动性无法解释的部分。

从央行的资产负债表看，和MLF（约4.8万亿）一起体现在央行资产端的“对其他存款性公司债权”。

根据公开报道的数据，国开行棚户区改造发放的贷款2012、2013、2014、2015分别为778亿、1060亿、4086亿和7509亿。

最近的2018年6月1日，央行公布5月份对国开行、进出口银行、农发行净增加PSL共801亿元，5月末PSL余额为3.12万亿元。

此外，根据中国社会科学院世界经济与政治研究所经济发展室主任徐奇渊的测算：

2018年1季度，PSL余额的增量是3038亿，比2017年同期的1632亿几乎增长了一倍。

结合昨日国开行官方给出的数据，可以估算出2018年2季度PSL增量与去年同期相比，增速几乎为0，与一季度翻一番的数据形成鲜明对比。