文书档案管理纲要.docx

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文书档案管理纲要

《文书档案管理》内容纲要

《文书档案管理》课程是文秘专业的必修课程。

◇主教材：

赵映诚主编的《文书工作与档案管理》（高等教育出版社）。

◇学习参考书：

●《文书档案通论》，李会平、吕维宁编著，兰州大学出版社，1997年

●《档案管理学基础（修订本）》，陈兆祦、和宝荣主编，中国人民大学出版社1996年第2版

●《机关档案工作》，和宝荣主编，高等教育出版社，1994年

◇推荐阅读期刊：

●《中国档案》（档案工作综合性刊物，国家档案局主办）

●《档案学研究》（综合性档案学理论刊物，中国档案学会主办）

●《档案学通讯》（档案专业学术性刊物，中国人民大学档案学院主办）

第一章文书与文书工作

第一节文书

一、文书的概念

“文书”一词，早在两千多年前的西汉时期就已出现。

1、“文书”概念的发展

在我国古代，“文书”的含义丰富多样：

①指图书。

②指公文、案卷。

③指字据、契约。

④指书札。

⑤文章和书法的合称。

现代“文书”有两种含义。

一是指物，即指人们在社会实践中为了记载、凭证、公布和传递的需要，以文字方式在一定书写材料上表达思想意图的一种书面记录。

这是现代文书的一般含义、通用义。

二是指人，指机关单位、团体和军队的办公室中承担文字材料和信息处理工作的人员，简称“文书”。

在基层单位，有时是职务名称。

这是文书的特殊含义。

2、“文书”的概念

“文书”是文书学最重要的概念。

在现代，文书主要指“物”（书面文字材料），有广义和狭义之分。

广义的文书，指人类在社会生活中产生的一切文字书面材料。

包括务实的和务虚的，用于公务活动和私人活动的，有固定程式的和随意书写的。

有多种多样的符号形式、制作方式。

狭义的文书，仅指在公私活动中使用的、有固定格式的文字材料。

本课程所说的“文书”限于这一意义。

具体定义各家不同，本课程所用教科书的定义为：

文书是行为主体在社会活动中为一定目的而形成和使用的、具有特定格式的应用性文字材料。

简言之，文书是行为主体在社会活动中形成的应用性文字材料。

该定义的内涵：

●文书是文字材料的一种。

与图书、报刊、档案一样，是从属于“文献”的种概念。

从文书的实际看，这里的“文字”不限于“语言的记录符号”，应理解为“书写的痕迹”，即除声音和活动影像之外的文字、表意符号、图表图形和标记等记录方式。

●文书有特定的格式和明确的授受关系。

●文书具有应用性，属应用文范畴。

对“应用性”的理解不能太宽泛，应用于具体事务的文字材料才是文书。

●文书有很强的目的性和针对性。

与一般图书报刊不同，文书是处理具体事务的工具，有明确的“办事”目的，有特定的对象和明确的作用范围。

●文书是行为主体在社会活动中自然形成的，是行为主体处理具体事务的自然结果。

这里的“行为主体”指文书的责任者、发布者，即文书的“作者”，又叫“行文名义”。

它可以是机关、企事业单位、群众团体，也可以是个人或家庭。

“行文名义”才是文书的真正作者，而执笔写作的文秘人员不是公文的作者。

二、文书的属性和特点

1、文书的一般属性

●政治性

●机密性

●知识性（信息性）

2、文书的本质属性：

现实执行性。

●现实性。

文书是“现实”的。

行为主体的现实活动是文书产生的根源，文书的目的是解决现实问题。

●执行性。

文书是“必须执行”的。

文书是行为主体依据法定权利和责任处理事务的工具，受国家法律保障，必须被执行。

●现实执行性。

文书的“执行”有一定的有效期。

事务办理完毕或问题解决，文书的执行即告终止。

3、文书的特点

文书在人类社会活动中的使用极为广泛，品种繁多。

概括地说，文书的特点主要有三个方面：

（1）作者法定。

文书的作者（发文的名义）具有法定性。

文书的法定作者有两类：

①公务文书的法定作者：

依据法律和有关的条例、章则、决定等成立的，能以自己的名义行使法定的职能权利并担负一定的任务、义务的机关、团体和企事业单位。

以单位领导人的名义发文，应在个人姓名前冠以单位名称和本人职务。

②私人文书的法定作者：

享有公民权的社会成员。

公民可以在私人事务中依法制作、发布私人文书。

未成年人可以在相应的社会活动领域使用私人文书（如小学生的请假条、入队申请书）。

（2）在法定范围内具有相应的权威和效力。

文书的法定权威和效力，来源于法定的作者和其法定的权利，如果不具备或者超越了这种法定性，也就失去权威和效力。

（3）依照一定的程式规范使用。

文书，特别是国家行政机关的公文，具有规范的程式，包括使用文书的种类和格式及文书的处理程序。

为了维护文书的严肃性和便于文书的处理以及保证其通行，文书的形成与使用必须遵守规范的程式。

三、文书的起源与载体沿革

文书档案作为人类社会特有的一种文化现象，源远流长。

文书是人类文明的产物，又是人类文明最重要的载体之一。

文书起源于人类的记事需要。

文书的诞生有三个重要条件：

●文字的发明

●国家的产生

●商贸的发展

根据《周礼》、《尚书》等古籍记载，我国原始社会末期已产生了最早的文书和档案。

我国的甲骨文是成熟的文字，距今已有三千多年历史。

以甲骨文记录信息形成的文书，称为甲骨文书。

文字扩展了人类交流、传播信息的手段。

国家的产生，为管理公务借助文字来发布政令，使文书的运用更为广泛。

商贸的发展，则促使文书走向民间，走向大众，文书便有了公、私之分。

四、文书、文件、公文

文书、文件、公文是文书学中既有联系又有区别的三个常用术语。

“文书”一词最早见于西汉，“公文”一词，出现于东汉末年和三国时期。

而“文件”一词，大约在清末才出现。

在多数情况下，文书、文件的同义语；公文是文书（文件）的一类，如“公务文书”“私人文件”。

对于“文书”与“文件”的关系，有不同的看法。

●一种意见认为，文书的外延大于文件。

理由是文书既包括一般意义的文件，还包括簿册、报表、台帐等等。

●另一种意见认为，文件的外延比文书大。

理由是文书通常指书面的文字材料，而文件还包括非文本的、非文字的材料，如音像文件、电子文件。

事实上，随着现代社会文书制作材料的扩展和记载方式的变化，文书和文件的内涵和外延都在变化。

●文书既指“物”（文字材料），也指“人”（职务）。

而文件仅指“物”。

●在指“物”的时候，文书是不可数的集合概念，不能以数量词修饰。

文件是可数的具体概念，如某一份或若干份文件。

●使用习惯上的区分。

在“中央文件”“红头文件”“一号文件”“文件袋”“文件柜”中均不说“文书”。

在“文书工作”“文书人员”“文书档案”中均不说“文件”。

第二节文书工作

文书工作通常也叫文书处理工作，主要是指公务文书的形成、处理和管理的程序、手续等。

中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政机关公文处理工作条例》（2012年7月1日起施行，以下简称《条例》）指出：

“公文处理工作是指公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作。

”

一、文书工作的内容和任务

1、文书工作的内容

文书工作主要包括三大环节：

◇公文的形成

◇公文的处理

◇公文的管理

公文的形成是文书工作的前提环节；公文的处理是文书工作的中心环节；公文的管理是文书工作的归结环节。

前提、运转处理、归结正是公文产生、发展、终结的一个有规律性的完整过程。

2、文书工作的任务

文书工作的基本任务是：

根据工作的需要和客观实际，高质量地形成机关的公文，科学地组织和准确地处理机关的公文，有秩序而安全地进行公文运转，完整妥善地保管公文，正确地发挥公文的作用，有效地推进机关工作，为领导工作服务，为社会主义现代化建设服务。

二、文书工作的原则和要求

1、文书工作的原则

《条例》指出：

“公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则。

”

据此，文书工作的基本原则是：

坚持实事求是、反映客观实际；精简公文，反对官僚主义、形式主义和文牍主义；注重实用，高效率地做好文书工作。

2、文书工作的要求

文书工作的具体要求是：

准确、及时、安全。

三、文书工作的机构和领导

《条例》指出：

“各级党政机关应当高度重视公文处理工作，加强组织领导，强化队伍建设，设立文秘部门或者由专人负责公文处理工作。

”“各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作，并对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查。

”

1、文书工作机构

文书工作由秘书部门承担。

我国党政机关、国有企业和公共事业单位的文书机构设置大体有两种情形：

（1）较大的机关单位，文书工作任务比较繁重，多设立专门的文书工作机构，如“文书处”、“文书科”等，归机关办公厅（室）领导。

（2）较小的机关或基层单位，文书工作任务较少，一般不设专门的文书工作机构，只在办公室配备几位专职或兼职的文书工作人员。

2、文书工作的组织领导

文书工作为本机关服务，接受本机关的领导。

上级机关的文秘机关可以指导下级机关的文书工作业务。

从一个机关来说，文书工作由本机关的秘书长或办公厅（室）主任负责领导。

其主要职责是：

组织和实施本机关的文书工作；总结本机关及下属单位文书工作的经验，发现问题及时纠正；根据有关法规，制定本机关文书工作规范，设计文书规格；指导、帮助机关各部门的文书工作人员提高业务水平。

由于文书工作与档案工作的密切联系，机关各部门的文书整理归档工作必须接受机关档案部门的指导和督查。

从上下级机关的关系来说，上级领导机关的办公厅（室）有责任对其所属的机关单位的文书工作进行业务上的指导。

在全国范围，中央办公厅、国务院办公厅负责指导全国党和政府系统的文书工作。

这种指导，主要是通过制定和发布有关的条例、制度和办法，召开有关会议等形式和途径，对文书工作进行业务指导。

第二章文书的种类

第一节文书的分类

一、文书种类的划分和选用

文书种类简称文种。

（一）文书种类划分的意义

1、适应组织管辖范围和职能，保证机关工作有序运转。

2、适应不同的行文关系，保证文书处理正确、及时。

3、反映不同文书的写作规律，实现文书写作规范化。

（二）划分的标准和类别

按不同的标准，文书可有多种不同的分类。

1、按文书的形成主体划分，有公务文书和私人文书两大类。

（1）公务文书

公务文书是指法定机关、团体和组织为处理公共事务而形成和使用的文书。

简称“公文”。

《国家行政机关公文处理办法》（教科书附录一）第一章第二条对公文下的定义是：

“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

”

公务文书又可分为法定性公文、非法定性公文两类。

法定性公文是国家规定使用的公文，非法定性公文范围极广，包括法定性公文之外的所有应用文种类。

公文的作用：

①指导工作。

②规范行为。

③联系公务。

④凭据备忘。

⑤宣传教育。

（2）私人文书

私人文书指个人、家庭（或家族）在社会活动及处理私人事务中形成和使用的文书。

在我国，文书学的研究对象主要是公务文书，以及著名人物的私人文书。

2、按文书的使用范围划分，有通用文书、专用文书、常用文书和杂用文书等四类。

（1）通用文书

通用，即在一定范围内普遍通行、广泛使用。

文书“通用”的前提，是标准统一、体式规范。

在我国，具备这种“标准”和“体式”的文书由法规性文件确定，故通用文书又称“法定文书”。

（2）专用文书

专业部门的业务活动中形成和使用的文书，具有专业性、专用性。

如经济文书、科技文书、司法文书等等。

由于当代社会活动分解细致，因而其具体品种繁多。

（3）常用文书

指未纳入“法定文书”范围、国家未规定其体式标准的经常使用的其他文书。

如规章类的条例、办法、章程，事务类的计划、总结、调查报告、简报等。

（4）杂用文书

除上述三类之外的文书，主要有书信类、礼仪类。

如证明书、意见书、聘书、介绍信、慰问信、贺信（电）、请柬及各类致辞等。

3、按文书的来源划分，有：

●外发文件（发文）

●外来文件（收文）

●内部文件

4、按行文关系划分,有：

●上行文

●平行文

●下行文

5、按文件密级和阅读范围划分，有：

●秘密文件（密级：

绝密、机密、秘密）

●普通文件

●公布文件

6、按文书的功用划分，有法规性文书、指导性文书、报请性文书、知照性文书、契约性文书、记录性文书、计划性文书、礼仪性文书等。

（三）文书种类的选用

1、依据机关权限选用

2、依据行文关系选用

3、依据发文目的选用

第二节法定文书

《条例》规定了党政机关使用的法定文书15种：

（一）决议。

适用于会议讨论通过的重大决策事项。

（原为党的机关公文种类）

（二）决定。

适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（三）命令（令）。

适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。

（原为国家行政机关公文种类）

（四）公报。

适用于公布重要决定或者重大事项。

（原为党的机关公文种类）

（五）公告。

适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

（六）通告。

适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

（七）意见。

适用于对重要问题提出见解和处理办法。

（八）通知。

适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。

（九）通报。

适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

（十）报告。

适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。

（十一）请示。

适用于向上级机关请求指示、批准。

（十二）批复。

适用于答复下级机关请示事项。

（十三）议案。

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（十四）函。

适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

（十五）纪要。

适用于记载会议主要情况和议定事项。

（原“会议纪要”）

第三章文书的体式

体式，指文章的体裁和格式。

文书的体式是指构成文书的文字形态、表达体例、文书结构以及文书上的各种标记、文字排列、用纸格式等。

各种文书都必须按照规定的统一体式撰写和印制。

只有符合规定体式的要求，才能保证文书发挥其特有的作用。

第一节文书的文体及其要素

一、文书的文体

文体即文章的体裁，指文本的构成模式，属于文本形式范畴。

文体是历史积淀的产物，它反映了文本从内容到形式的整体特点。

任何文体都同其一定的表达内容相适应，每种文体都具有某种对现实社会内容的表达功能。

新文体的产生依赖于新的历史环境，然而文体一经形成和确定，又会反作用于表达内容，对它具有一定的制约和要求。

文书的内容制约着表达方式的采用。

总体而言，文书的表达方式以说明为主，兼用叙述、议论等方式。

说明是文书运用最多的表达方式。

每一篇文书中都有完整的说明文字，但它与一般的说明文也有所不同，不需要对不必要的细节作过细的说明，而往往采用概括性的说明。

另外，正因为文书叙述的作用是说清概况，文书议论的要旨是证实目的，所以，文书中叙述和议论都有一定的说明意味，在叙述、议论之中也往往夹有说明。

文书中的叙述，虽然也离不开时间、地点、人物、事件、原因、结果等要素，但它带有显著的概括性，是概述：

叙述事物，一般不细腻地刻画、特写，不象记述文那样详写事情发展变化的具体过程，而是直述事实，概括反映全面情况，简洁地叙说梗概，情感也较为含蓄。

文书在说明情况、分析问题、提出论断时，有时也做适当的议论，但是它与学术论文不同，不作过多的论证，而是“简明推断”。

议论文（如社论、评论、学术论文）的目的在于影响读者，并非针对某一具体事项直接提出要求，重在“证”。

文书的论述则是为了解决实际工作中某一问题、围绕既定要求而发，带有直接的目的性，重在“断”。

二、文书文本的一般要素

（一）主题

1.含义：

发文机关在文件中表达的对现实问题或事务的基本观点、主张、要求。

文书的主题直接反映发文的原因和意图，是文书的“灵魂”。

2.提炼主题的要求：

●符合行文目的

●反映事物本质，符合客观实际

●符合法规政策，观点正确，要求恰当

●集中、概括、明确

（二）材料

1.要求：

真实，新颖，典型，系统，切旨。

2.运用

●按层分类，点面结合

●分析综合，寻找联系

●抽象概括，揭示规律

（三）结构

方法：

●综合－分析－综合

●分类与归类

●中心句归纳层、段主旨

（四）语体

语言表达的总要求：

准确、简明、平实、合体。

下面的表彰通报的语言表达就不符要求：

×××在科学研究上走的是一条不平凡的路，他全心扑在科研上，而忘记了个人的事。

有一次孩子病了，他妻子在家里忙着护理，打电话到×××单位叫他赶回家把孩子送医院治疗。

×××接了电话答应后，电话筒一放他又埋进了实验。

他妻子在家中左等右等等不到他回家，急得像热锅上的蚂蚁，又往×××单位打电话，这时×××正潜心做实验，电话铃声都没听见了。

他妻子又急又气只好打120急救中心的电话，才把孩子送往医院治疗。

他的小孩高烧退后，还在问他妈妈：

“爸爸又出差了吗？

或者还没下班……”

关于“语言合体”：

要点：

（1）符合行文关系；

（2）符合文种要求。

●程式化

程式化语言指应用写作中常用的习惯用语，以文种不同而有差异。

程式化的语言根据功用不同，可大致分为下列几方面内容：

称谓语——本人、我×、你×、贵×、该×

起始用语——兹（因）、据核实、关于、鉴于、为（了）

结尾用语——为荷、为盼；是荷、是盼

表态用语——照办、可行、同意

谦敬用语——请、承蒙、惠示、惠允

时限用语——当即、立即、从速

期望用语——务必、务请、希各周知、如蒙、勿误

列举概括用语——各类、多起、数事、上项、如下

特定用语——签发、核查、归口、取缔、缺口、责成、任命、复议、追加

●书面化

书面语的风格是简明、规范、严肃，符合文书的语言要求。

如：

她一贯是共产党最亲密的战友，是中国各族人民包括台湾同胞和海外侨胞衷心敬爱的领袖之一，是爱国主义、民主主义、国际主义和共产主义的伟大战士，是保卫世界和平事业久经考验的前驱，是全体中国少年儿童的慈爱的祖母……

（《中共中央关于接受宋庆龄同志为中国共产党正式党员的决定》）

第二节公文介质的技术标准

文书格式，指文书的书面格式规范。

文书格式有明显的规范性和时代性。

“规范性”突出体现于公文格式的标准化，“时代性”体现在公文格式国家标准的与时俱进，不断修订、更新。

当前的公文格式的规范性依据，是中共中央办公厅和国务院办公厅提出，中华人民共和国国家质量监督检验检疫局、中国国家标准化管理委员会制定并于2012.6.29发布的《党政机关公文格式》（中华人民共和国国家标准，GB/T9704－2012，2012.7.1实施）。

此前的依据是《国家行政机关公文格式》（GB/T9704－1999）。

新旧标准的主要变化有：

1.标准名称改为《党政机关公文格式》，标准英文名称也作相应修改；

2.适用范围扩展到各级党政机关制发的公文；

3.对标准结构进行适当调整；

4.对公文装订要求进行适当调整；

5.增加发文机关署名和页码两个公文格式要素，删除主题词格式要素，并对公文格式各要素的编排进行较大调整；

6.进一步细化特定格式公文的编排要求；

7.新增联合行文公文首页版式、信函格式首页、命令（令）格式首页版式等式样。

这些变化有三类：

《标准》文件本身的优化，公文格式要素的调整，公文介质的技术性调整。

本节对公文介质的技术标准做说明。

公文的介质，指公文的物质形态。

现代公文的主要介质仍然是纸张。

随着科学技术的进步，政务信息的传播、传递可使用现代化手段如电话、电视、计算机网络等，但最终作为凭证和依据的，仍然是纸介质公文，所谓“空口无凭，立字为据”。

公文纸介质的技术标准涉及开本、规格、印刷、装订等项，均属于公文格式规范的范畴。

（电子文件另有技术标准。

）

◆规范性引用文件

GB/T148印刷、书写和绘图纸幅面尺寸

GB3100国际单位制及其应用

GB3101有关量、单位和符号的一般原则

GB3102（所有部分）量和单位

GB/T15834标点符号用法

GB/T15835出版物上数字用法

◆术语和定义

字word标示公文中横向距离的长度单位。

在本标准中，一字指一个汉字宽度的距离。

行line标示公文中纵向距离的长度单位。

在本标准中，一行指一个汉字的高度加3号汉字高度的7/8的距离。

◆公文用纸主要技术指标

公文用纸一般使用纸张定量为60g/m2~80g/m2的胶版印刷纸或复印纸。

纸张白度80％~90%，横向耐折度≥15次，不透明度≥85%，pH值为7.5~9.5。

◆公文用纸幅面尺寸及版面要求

幅面尺寸公文用纸采用GB/T148中规定的A4型纸，其成品幅面尺寸为：

210mm×297mm。

版面

页边与版心尺寸公文用纸天头（上白边）为37mm±1mm，公文用纸订口（左白边）为28mm±1mm，版心尺寸为156mm×225mm。

字体和字号如无特殊说明，公文格式各要素一般用3号仿宋体字。

特定情况可以作适当调整。

行数和字数一般每面排22行，每行排28个字，并撑满版心。

特定情况可以作适当调整。

文字的颜色如无特殊说明，公文中文字的颜色均为黑色。

◆印制装订要求

制版要求版面干净无底灰，字迹清楚无断划，尺寸标准，版心不斜，误差不超过1mm。

印刷要求双面印刷；页码套正，两面误差不超过2mm。

黑色油墨应当达到色谱所标BL100%，红色油墨应当达到色谱所标Y80%、M80%。

印品着墨实、均匀；字面不花、不白、无断划。

装订要求公文应当左侧装订，不掉页，两页页码之间误差不超过4mm，裁切后的成品尺寸允许误差±2mm，四角成90º，无毛茬或缺损。

骑马订或平订的公文应当：

a）订位为两钉外订眼距版面上下边缘各70mm处，允许误差±4mm；

b）无坏钉、漏钉、重钉，钉脚平伏牢固；

c）骑马订钉锯均订在折缝线上，平订钉锯与书脊间的距离为3mm~5mm。

包本装订公文的封皮（封面、书脊、封底）与书芯应吻合、包紧、包平、不脱落。

◆公文中的横排表格

A4纸型的表格横排时，页码位置与公文其他页码保持一致，单页码表头在订口一边，双页码表头在切口一边。

◆公文中计量单位、标点符号和数字的用法

公文中计量单位的用法应当符合GB3100、GB3101和GB3102（所有部分），标点符号的用法应当符合GB/T15834，数字用法应当符合GB/T15835。

第三节党政机关公文的格式

依据《党政机关公文格式》，我国现行党政机关公文的格式要素及其编排规则如下所述。

《标准》将版心内的公文格式各要素划分为版头、主体、版记三部分。

公文首页红色分隔线以上的部分称为版头；公文首页红色分隔线（不含）以下、公文末页首条分隔线（不含）以上的部分称为主体；公文末页首条分隔线以下、末条分隔线以上的部分称为版记。

页码位于版心外。

（一）版头

版头也叫“文头”，旧称“眉首”。

版头包括份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人（或会签人）、分隔线等要素。

（红色文字是必备要素）

1、份号（旧称“公文份数序号”）

如需标注份号，一般用6位3号阿拉伯数字，顶格编排在版心左上角第一行。

2、密级和保密期限

如需标注密级和保密期限，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角第二行；保密期限中的数字用阿拉伯数字标注。

3、紧急程度

如需标注紧急程度，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角；如需同时标注份号、密级和保密期限、紧急程度，按照份号、密级和保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列。

4、发文机关标志

由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关