公安边防执法主体资格.docx

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公安边防执法主体资格

公安边防执法主体资格

编写人：

肖锋

讲授对象：

大专班学员

编写时间：

2008年1月5日

内容：

执法主体资格问题，一直是影响和制约边防部门职能发挥和办案质量的“瓶颈”问题。

文章根据法治原理和立法实践，运用执法主体资格理论逐一分析了公安边防各业务部门执法主体资格现状，提出边防部门必须抓住机遇，有所作为，赢得信任，推动立法进程，才能从根本上解决执法主体资格问题，在构建沿边沿海地区和海上社会稳定和谐中发挥更大的作用。

一、什么是执法主体资格？

所谓执法主体资格，是指有关国家机关或者法律授权组织能够依法以自己的名义执法办案，并独立承担法律责任的资格，具体包括行政执法主体资格和办理刑事案件的主体资格两个方面。

一般认为，判断一个组织是否具备独立的执法主体资格，主要依据三个条件：

其一，该组织是否实施了行政执法活动或者办理了刑事案件；其二，该组织是否能够以自己的名义独立执法办案，例如自主签署法律文书、作出处理决定等；其三，该组织是否能够对执法活动的后果独立承担法律责任，例如自主参加行政复议、应诉、承担国家赔偿责任等等。

根据法治原理，有关国家机关或者社会组织取得执法主体资格只能通过两种途径。

一种是法律设定，即直接依据宪法和有关组织法的规定，随着该组织的成立而自然取得执法主体资格，这种情况称为职权执法主体。

在我国，县级以上人民政府职能部门大都具有相应的执法主体资格，例如，工商机关享有工商行政管理的执法主体资格，公安机关享有治安管理和办理刑事案件的执法主体资格；等等。

第二种是法律授权，即该组织的执法主体资格来自于有权机关以法律、法规等形式的授权。

随着现代社会政府管理职能的不断扩张，法律、法规不得不经常将一些管理职能授权给某些行政机构或社会组织，于是便发生了因为法律、法规授权而取得一定执法资格的组织，即授权执法主体。

例如：

《物价管理条例》第20条授权，“各级物价检查机构，依法行使价格监督检查和处理价格违法行为的职权。

它有权对同级人民政府业务主管部门、下级人民政府以及本地区的企业、事业单位和个体工商户执行价格法律、政策进行监督检查”；《治安管理处罚法》第91条授权，“警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定”；《律师法》授权律师协会多项行政性职能，包括保障律师依法执业，维护律师合法权益，调解律师执业活动中发生的纠纷，以及对律师依章程给予奖励、处分；等等。

具备独立的执法主体资格是一个组织进行社会管理和执法办案的前提。

只有具备了独立的执法主体资格，该组织的权力来源才具有合法性，才能回答行政相对人或者犯罪嫌疑人“你们凭什么管（抓）我？

”这一根本性的问题，也才能以自己的名义独立办案并受到法律保护；如果在执法主体资格方面存在暇疵，即使整个办案过程从实体上和程序上都非常完美，在法治国家里也会因为主体无效的先天缺陷而导致行为无效的严重后果，并可能在将来的行政诉讼中被人民法院撤销甚至承担国家赔偿责任。

实践中，某些组织虽然也在从事一定的执法活动，但是由于没有法律、法规的授权，因而不能以自己的名义执法办案，也不能对执法活动的后果独立承担法律责任，这就需要借助于委托执法制度。

。

在委托执法的情况下，受委托组织不具有独立的执法主体资格，它只能在委托范围内，以委托执法主体的名义实施执法活动，并由委托执法主体对执法活动的后果承担法律责任。

实践中，当行政机关内设机构或派出机构以及某些社会组织在没有相关法律、法规的明确授权而实施一定的执法活动时，应当视为委托执法。

二、公安边防执法主体资格现状分析

执法主体资格问题，长期以来一直是困扰公安边防部门执法办案的最主要问题，也是影响和制约边防部门职能发挥和办案质量的“瓶颈”问题。

从现状来看，公安边防各业务部门在执法主体资格问题上各有不同的困惑。

（一）边境管理部门执法主体资格分析

如前所述，是否具备独立的执法主体资格，关键要看是否由法律设定或者有法律、法规的明确授权。

由于边防大队（支队）只是公安机关的内设业务部门，在开展业务对外发生关系时，要以所属公安机关的名义实施，因此，一般来讲，边防大队（支队）及其派出的基层单位边防派出所、边防工作站、边防公安检查站等都只是战斗实体，并不是职权执法主体，不能以自己的名义独立实施执法活动并作出处理决定，其法律后果应当归属所属公安机关。

但是，边境管理部门不具有职权执法主体资格的现实性并不能排除其成为授权执法主体的可能性。

事实上，出于边境管理工作的需要，公安部规章已经赋予了边境管理部门一定范围内的独立的行政执法主体资格，主要涉及两个方面。

一是有关边境管理区通行证的管理。

根据公安部《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》的授权，公安部边防管理局是全国《边境通行证》的主管部门。

凡进出边境管理区（含深圳、珠海经济特区）的人员，应当办理《边境通行证》或其他有关证件，并经边防公安检查站查验。

二是有关沿海船舶的边防治安管理。

根据公安部《沿海船舶边防治安管理规定》和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》这两个规章的授权，边境管理部门对沿海船舶边防治安管理案件具有独立的行政执法主体资格，有权以自己的名义独立作出行政行为。

而且，对于边境管理部门对沿海船舶边防治安管理案件的行政执法主体资格，不仅公安部有授权，沿海一些省（市），例如福建、浙江、海南、上海等，也都通过制定地方性法规的形式给予了明确的授权。

这里特别需要强调的是，在其他一些边防行政管理业务上，如对运送他人偷越国（边）境、偷越国（边）境、取缔“红油”案件、打击走私成品油案件等，如果没有法律、法规的明确授权，边境管理部门就不能成为独立的执法主体，只能以所属公安机关的名义实施执法活动。

边防派出所既是边防大队的基层单位，又是县级公安机关的派出机构，实行双重领导体制。

在一般情况下，它不能以自己的名义对外独立行使职权，原则上不具有执法主体资格。

但是，根据《治安管理处罚法》的授权，边防派出所对于警告、500元以下罚款的治安管理处罚，就有权以自己的名义作出处理决定。

同时，根据公安部规章以及沿海相关省（市）地方性法规的授权，边防派出所、边防工作站或者船舶公安检查站对于违反沿海船舶边防治安管理的行为，也有权以自己的名义作出警告和一定数额罚款的行政处罚。

值得注意的是，在某些实行边防派出所和边防工作站合署办公的地方，其执法主体资格就应当具体问题具体分析。

如果其管辖事项属于地方公安业务，就应当根据权限以边防派出所或者所属县级公安机关的名义作出处理决定；如果属于边防业务，则应当根据权限以边防工作站或者上级边防部门的名义进行处理。

如果不加注意，就有可能因为执法主体不合格而导致行为无效。

在办理刑事案件方面，我国宪法和刑事诉讼法规定了严格的职权专属原则，即：

只有公安机关、人民检察院和人民法院依法享有侦查权、检察权和审判权，有权采取各种刑事强制措施；除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都不具有刑事办案权。

根据刑事诉讼法的规定，大多数刑事案件都是由公安机关负责侦查的。

在这个大原则下，《公安部刑事案件管辖分工规定》又将公安机关管辖的刑事案件分别归口国内安全、刑侦、经侦、禁毒、治安、边防、消防、交通等业务部门管辖。

根据上述《规定》以及公安部《关于公安边防部门办理刑事案件有关问题的通知》（公通字[2000]29号），边境管理部门对发生在边境管理区和沿海地区的组织他人偷越国（边）境案、运送他人偷越国（边）境案、偷越国（边）境案和破坏界碑、界桩案以及边境管理部门在边境管理区和沿海地区查获的走私、贩卖、运输毒品案和走私制毒物品案等“三类六种”案件具有刑事管辖权。

《通知》规定，公安边防支队级以上单位在立案、侦查、采取强制措施等方面行使相应的县级以上公安机关的审批权限。

公安边防大队办案，由所属县级公安机关负责人审批；公安边防支队级单位办案，由支队负责人审批；公安边防总队办案，由总队负责人审批。

《通知》要求，公安边防部门办理刑事案件，统一使用所属或所在地公安机关的法律文书，以公（边）字单独编号。

在侦查终结时，由本部门的法制机构审核把关，以所属或所在地公安机关的名义提请同级人民检察院审查批准逮捕，移送同级人民检察院审查起诉。

有学者据此认为边境管理部门因为公安部的授权而具有了独立的刑事执法主体资格。

笔者不同意这种看法，理由有三：

其一，《规定》只是公安机关在具体侦办刑事案件上的内部分工，各业务部门均应当以所属公安机关的名义办案，并不具有独立的刑事执法主体资格；其二，从审批权限上看，虽然边防支队级以上单位具有独立的审批权限，但边防大队的审批权限仍然在所属公安机关而不在上级边防部门；其三，无论是边防大队还是支队、总队，办理刑事案件均应当以所属或所在地公安机关的名义进行，而不能以自己的名义独立进行。

基于此，笔者认为公安部《规定》和《通知》只是将县级以上公安机关办理的部分刑事案件委托给其内设机构边防部门办理，是一种委托执法关系，边防部门并没有因此获得独立的刑事执法主体资格。

近年来，随着边防管理体制改革的逐渐深入和边防职能的不断扩大，边防派出所将逐渐履行地方派出所的全部职责，其在办理刑事案件方面早已大大超出了“三类六种”案件的范围，对辖区内发生的杀人、放火、抢劫、抢夺、盗窃、绑架等普通刑事案件也已经开始办理，这就需要进一步明确边防派出所的办案资格问题。

边防派出所同时接受上级边防部门和所属县级公安机关的双重领导，因此也就有了双重身份或者说双重资格。

也就是说，边防派出所除了根据上级边防部门的委托办理“三类六种”刑事案件之外，更多的还会接受所属县级公安机关的委托，承担起普通刑事案件的侦查任务。

同时，对辖区内发生的一些重大案件，也应当主动协助刑事侦查部门或者其他部门做好现场保护、调查取证以及其他侦查工作。

（二）海警执法主体资格分析

海警执法办案始于公安部2004年1月发布的《关于海警执法有关问题的通知》（公通字[2004]1号）。

据此，海警对发生在我国管辖海域内的违反治安管理案件、违反沿海船舶边防治安管理案件、偷越国（边）境的行政案件等行使调查处理权；对发生在我国管辖海域内的组织他人偷越国（边）境案，运送他人偷越国（边）境案，偷越国（边）境案，走私、贩卖、运输毒品案和走私制毒物品案等刑事案件行使侦查权。

根据《通知》，海警除了对沿海船舶边防治安管理案件具有独立的行政执法主体资格之外，对于其他绝大多数行政案件和负责侦办的刑事案件，都不能以自己的名义独立实施，而要以所在地公安机关的名义实施，其所使用的对外发生效力的法律文书，也必须以所在地公安机关的名义作出。

也就是说，海警在总体上不具有独立的执法主体资格，其执法行为的法律后果归属所在地公安机关。

与边境管理部门同时接受上级边防部门和所属公安机关双重领导不同的是，海警只接受上级边防部门的领导，属于上级边防部门的派出机构，与驻地公安机关并没有隶属关系。

根据行政法原理，派出机构在得到法律、法规授权之前并不能成为独立的执法主体，因而也就不能以自己的名义独立办案。

为了从法律层面解决海警的执法权问题，充分发挥海警的职能作用，公安部2004年1号《通知》以部门规章的形式授权海警对沿海船舶边防治安管理案件享有独立的行政执法主体资格，同时委托海警利用其所在地公安机关的法律文书办理海上治安行政案件和部分刑事案件，这种状况导致海警在绝大多数情况下只能处于委托执法的边缘主体地位，以至于行政相对人和地方司法机关都对海警的执法主体资格提出质疑。

即使如此，公安部1号《通知》在现实执行中也仍然存在着一定的难度，原因有三：

其一，海警虽然对沿海船舶边防治安管理案件享有了独立的行政执法主体资格，部局也明确了海警和沿海边防派出所在此类案件上的具体分工，但由于目前船舶相关证件的办理和许可权在边防支队，二者在资源上又缺乏共享，从而在一定程度上影响了海警对沿海船舶治安管辖的效力；其二，由于海警缺乏长期的办案积累和经验，其所在地公安机关往往因为担心海警的办案质量而不愿意其以自己的名义办案，海警办案的法律文书问题在一些地方长期得不到解决；其三，由于海警管辖海域往往是跨行政区域的，而目前我国法律在案件管辖上采用的是以违法行为（包括犯罪）