反思社会保险马丁费尔德斯坦.docx

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反思社会保险马丁费尔德斯坦

反思社会保险马丁·费尔德斯坦

　　内容摘要】社会保险是各国最重要、开支最大和最具争议的一项政策，而且随着人口的老龄化，社会保险的支出也日益增加，从而成为各国亟待改革的重要政策领域。

文章首先分析了社会保险的概念、提供的必要性及评估的原则这三个宏观问题，继而以美国为例，剖析了美国当前具体的社会保险项目如养老保险、失业保险和老年医疗保障存在的主要问题，并在此基础上提出了改革的思路和政策选择。

　　【关键词】社会保险　现收现付　养老保险　失业保险

　　社会保险已经成为各国政府最重要、开支最大和最具争议的政策，不仅美国如此，其他发达和发展中国家也是如此。

在美国，社会保险包括退休保险、伤残保险、遗属保险、失业保险，以及为65岁以上老人提供的老年医疗保障。

2003年，社会保险费用占联邦政府开支的37%，即GDP的7%还多。

近年来，这一比例不断攀升，而且随着人口的快速老龄化，在未来几年中还会进一步上升。

　　本文将要探讨一些主要社会保险的改革：

政府保障与个人投资账户相结合的改革，如政府信用支持的失业保险储蓄账户、个人退休账户与现收现付制相结合的养老保险、提供更多医疗选择的退休健康账户，这些改革将增进经济福利。

　　在考察具体的社会保险之前，我想先讨论三个宏观问题：

什么是社会保险？

我们为什么要提供并且应该提供这些保险？

评估和改革这些保险的原则是什么？

　　一、社会保险与福利

　　“保险”一词指的是应对一些风险的转移支付项目，如失业的风险、医疗支出的风险、退休后资产不足的风险等。

但是社会保险与私人保险有很大的不同。

关键的区别在于社会保险项目的参与是强制性的或者说是由财政补贴的。

　　社会保险与福利又有很大的不同。

福利津贴仅仅支付给那些收入（和资产）低于某一水平线以下的人，在美国，这些福利项目包括医疗补助、食品券、住房补贴，学校午餐，等等。

相反，社会保险项目是“事件性的”（eventconditioned）。

只有当一个人在其生命中遭遇一些事件时，这些保险金才会支付，而不管这些人的收入和财产如何。

失业救济金支付给那些失去工作的人，退休医疗补助支付给那些年龄在65岁以上的人，伤残津贴支付给那些丧失工作能力的人，遗属抚恤金则支付给逝者的遗孤或配偶，等等。

　　与福利项目不同，设计社会保险项目的初衷并不是将其作为收入再分配工具。

尽管一些社会保险金支付给一些低收入群体，但是大部分支出流向了中等以上收入的家庭。

在美国尤其如此，退休者和失业者享受的现金补助与他们在职收入成正比。

　　社会保险看似是对穷人的收入再分配，因为保险金支付给了那些因遭遇不幸而暂时陷入困顿的人。

保险金的支付并不考虑受益人的长期和终生收入，也不考虑其对受益人预防性储蓄的影响。

大约为退休前税后收入50%以上的社保福利大大降低了人们养老储蓄的激励，而高失业救济金对储蓄也有类似的影响，它使人们不去过多考虑攒钱以备不时之需。

　　实际上，现行社保制度再分配功能的缺失可以由退休保险项目看出一二。

比如，一个去年刚退休的人，如果他35年工作期间的年收入达到或高于退休保险项目规定的最大应税额（2004年为87，900美元），他退休后就可以每年领取21，900美元。

相反，那些处于中等收入水平的人，只能领到上述退休金的2/3。

而一些低收入群体（如工资只有平均工资的45%），他们每年领到的退休金还不到9，000美元。

而政府针对配偶或鳏寡的规定更凸显了收入再分配的缺失。

对于一个退休人员，他退休前的应税收入达到了规定的最大数额，如果其配偶还健在，那么他可以每年从社会保障项目中领取32，000美元；而一个低收入者的遗属能领到的还不到9，000美元。

　　失业保险也不是对穷人的收入再分配。

马萨诸塞州的失业救济金非常慷慨，2003年该州的失业救济金是根据10，800美元以内的工资征税所得（超过10，800美元以上的失业保险边际税率为零），而可领取的失业金却是在职工资的50%。

一个年收入50，000美元的人与一个年收入11，000美元的人缴纳同样的失业保险税金，但是前者获得的保险收益却几乎是后者的5倍之多。

失业救济金的收入再分配很显然是由低收入群体向高收入群体的倾斜。

　　尽管老年医疗保障制度适用于每一个65岁以上的老人，但是相比低收入的老年人，高收入的老年人能享受更多的医疗福利。

MaClellan和Skinner（1997）认为，有钱老年人每年的医保支出更大、寿命也更长，因此医疗保障是穷人向富人的净转移支付。

基于同样的思路，Skinner和Zhou（2004）研究发现，高收入群体比低收入群体更多地使用胸透、糖尿病眼底检查等一些高级医疗仪器检查。

　　社会保险项目支出对中产阶层的倾斜也对低收入群体间接产生了不利影响：

他们占用了过多的政府预算从而减少了扶贫资金。

2003年的社保支出高达8000亿美元，而联邦政府用于老年医疗保障以外的所有家计调查福利（meanstested）项目的支出尚不足1500亿美元。

在过去的40年里，家计调查福利项目（老年医保除外）的支出基本保持不变（占GDP的比重从1%上升到1.3%），而那些社保项目支出则从GDP的2.7%上升到7.4%。

　　二、为什么要提供社会保险？

　　一些学者对社会保险的看法，反映了他们对政府职能定位的观点。

一个在欧洲比在美国更流行的观点，就是社会保险有利于社会团结（socialsolidarity），也就是说一国所有公民都应被视作同一家庭的成员并被平等地对待。

由此引申出的一条原则就是，应为所有人提供同样的医疗保险，尽管这通常更是一个政治目标而非现实。

同样的，他们反对养老保险的私有化，因此所有工人只能参加统一的国家养老计划。

　　相反的观点则认为，提供医疗保险或者退休金并不是政府应有的职能，因为它强迫个人参加共同的项目，而不是让个人担负自己的责任并作出反映他们自己偏好的决定。

米尔顿·弗里德曼的《资本主义与自由》（1962）一书就是这一观点的经典表述，即政府不应该提供社会保险，因为它违背了个人自由。

　　社会团结的观点通常与如下观点联系在一起，即个人无力为诸如退休和医疗保险制定计划。

相反的观点则强调个人偏好的不同，因此个人比政府更清楚他们的兴趣和偏好。

我坚信人们偏好的多样性，但我也相信政府应该具有一个职能，即提供社会保险福利。

我将从效用主义的观点而非社会和谐的观点来阐述这一结论。

　　有两种截然不同的提供社会保险的理由。

二者都反映了信息的不对称。

第一个理由是信息不对称弱化了私人保险市场的功能；第二个是政府无法辨别哪些人是因为运气不佳或缺乏理性远见而失业或在年老时陷入贫困，哪些人又是故意不储蓄从而获取政府的转移支付。

这些问题都表明，不能仅仅因为这些保险项目强迫人们作出违背他们兴趣的行为就抵制社会保险。

　　当然，信息不对称或者市场失灵并不足以说明政府就应该提供社会保险。

尽管一个完美和仁慈的政府可能会比失灵的私人市场好，但事实上政府既不完美也不一定就是仁慈的。

政客们并不会最大化社会福利，他们的行为反映了政治压力和政界的偏好。

此外，提供社会保险项目的成本很可能会抵消克服市场不完全的利益。

这两者都需要经验检验。

　　首先，考虑保险市场中的信息不对称。

以私人养老保险为例。

如果人们能根据保险统计原则购买养老保险，他们可以用一部分资产购买养老保险以提高他们的期望效用。

但是如果人们的预期寿命不同，而且他们比保险公司更清楚自己的健康状况，那么那些预期寿命短的人就会把他们财富中很小的一部分用于购买养老保险。

保险公司将制定出相应的自我选择机制，以及能反应长寿客户（保险公司最具潜力的客户）死亡率的保险费。

　　类似传统社会保障的强制性社会保险项目可以避免信息不对称，因为它是按年度而不是一次性支付退休金。

但这是否就比不完全的私人养老保险市场（一些人很少购买甚至不购买）更好呢？

这要取决于社会养老保险、私人养老保险和非养老保险储蓄的隐性收益率。

当然也取决于退休支出模式和对遗赠态度的多样化的程度，因为退休年金不能用于购买房屋或其他主要消费品支出，或者作为遗赠等。

　　如果人们能在相对年轻时购买养老保险，而且他们那时已经对自己在老迈后的身体状况有了一定的预期，那么私人养老金市场的信息不对称可能会有所降低。

此外，如果强制性的养老保险是能获取更高收益的投资项目，而不是依赖税收融资的纯粹的现收现付制度，那么它会更具吸引力。

　　由此可以得出两个结论：

一是信息不对称的存在可能是提供社会保险的理由，政府的养老保险正基于此。

二是如果社会保险的选择成本（取决于保险的融资方式）能够降低，那么提供社会保险的理由就更充分了。

　　其次，考虑第二种形式的信息不对称：

政府无法辨别哪些人是由于运气不佳或不经意间而陷入困顿，哪些人又是故意使自己有资格获取免费的福利。

提供社会保险项目的一个主要理由是有些人很少为退休、失业以及退休后的医疗保健储蓄。

尽管一些经济学家认为不太可能存在这种非理性的行为，并以此作为政策分析的基础，但我们都知道到这种非理性行为实际上是存在的。

　　但是部分人群这种偏离理性储蓄的行为还不能成为政府提供社会保险福利的正当理由。

为什么不以家计调查福利项目来取代普遍的社会保险福利？

没有这样做的主要原因在于一些理性的和有远见的人会受到家计调查福利的诱惑而使自己有资格获取福利。

他们的行为将增加其他人的税收负担，从而降低了社会整体福利。

　　究竟是选择强制性储蓄计划——基本上是一种投资性的社会养老保险，还是选择家计调查福利项目取决于一些统计数据。

比如，有多少人愿意接受家计调查福利，以及提供这些福利会带来多少福利损失？

强制性储蓄又使多少人不得不为退休而储蓄更多？

　　上述信息不对称的例子说明，社会保险或许是对市场失灵做出的恰当反应，但不一定是必需的。

甚至当存在市场失灵时，无所作为或实行家计调查福利项目或许会更好。

究竟作何选择则部分取决于不同选择的相对成本，而相对成本反过来又取决于潜在社会保险项目的设计。

决定成本的一个重要因素则是保险项目是投资性的还是现收现付制的。

经济学家的工作对评估这些选择的相对成本和收益有所助益。

我的结论是投资性的社会保险，如退休、失业和医疗保险等，比现收现付的社保项目、家计调查福利项目或无为政策更可取。

　　三、社会保险的原则

　　现行的社会保障和失业保险还是70多年前实施的。

经济状况、管理技术，以及经济行为假定都已经发生了很大的变化。

而且在过去的70多年里，主要社会保险几乎一成不变地在扩展。

在考察一些具体的社会保险项目的改革之前，我想先探讨一下设计保险项目应具备的原则：

三条政治原则和四条经济原则。

（一）政治原则

　　１.选择自由

　　人们的偏好各不相同，风险厌恶程度不同，对时间、商品和闲暇的偏好也不同。

让人们自己作出反映他们个人偏好的选择，应是社会保险设计中需要考虑的重要一环。

在弗里德曼看来，这些选择自由是极其重要的。

于我而言，选择自由同样重要但不是决定性的。

我更希望有尽可能多的选择机会。

我认为确实应该让人们自主决策，而且这样通常能增进个人、进而整个社会的福利。

但是选择自由就意味着保险项目的设计应该使得选择提高经济效率而非招致福利损失。

　　２.政策透明

　　社会保险项目对税收的缴纳、应享有的福利，以及二者之间的关系规定得太过复杂。

而过于复杂的规则使我们不甚清楚交纳的工资税与日后福利之间的关系。

很多雇员或许简单地认为他们缴纳的社会保险税与所得税相似，因此使人们感觉边际税率和税收损失都上升了。

　　政策不透明可以说是政策制定者的主观故意，如果制度更明朗些，那么某些政策结果可能是政治上无法接受的。

例如，一些当前社会保险制度的辩护者就认为，现行保险制度默许了更多的再分配，尽管当前的社会保障制度实际上并没有上述的再分配功能。

社会保障缺少透明度，因为它是固定收益（definedbenefit）的福利制度而不是多数私人养老保险的固定缴费（definedcontribution）计划。

将社会保障制度转变为固定缴费计划——甚至是像瑞典和意大利现在实行的那样非基