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论文1
基于旅游资源公共性的
景区治理模式分析
—刘永好“梦断”桂林山水
学生姓名：
袁聪
学号：
2009221112410041
专业：
09级旅游管理
指导老师：
李鸿文
2011年12月
目录
一、综述
1、关于景区资源的公共性……………………………………3
2、公司治理理论………………………………………………4
3、公司治理结构在景区中的应用……………………………5
二、背景
1、案例陈述…………………………………………………5
2、桂林山水旅游景区的管理体制现状及问题分析………5
三、提出对策
1、实行公司治理模式的可行性分析……………………………6
2、实行公司治理模式的优势分析………………………………7
3、实行公司治理模式面临的问题………………………………7
4、解决措施………………………………………………………8
四、结束语……………………………………………10
五、参考文献…………………………………………11
摘要
我国旅游景区的治理模式主要以传统的政府经营模式为主，所谓传统经营模式，从产权角度讲，就是公共旅游资源产权的各项权能没有进行分割和重新组合，产权的全部权能都归国家授权的景区管理机构行使的经营模式。
目前公共旅游资源景区采用这种经营模式的最多。
伴随着这种经营摸式而产生的问题也越来越多。
近几年，旅游景区纷纷改革治理模式，采用企业型的公司治理结构。
但是面对景区资源的国有属性，公司治理模式又该如何操作，从而既能做到景区经济效益和环境效益的统一，同时解决景区的所有权与经营权归属问题。
在出租经营权的同时如何兼顾景区资源的公益属性。
关键词：
公司治理，景区治理模式，公共旅游资源
一、综述
1、关于景区资源的公共性
﹙一﹚、公共性旅游资源的界定。
公共资源类旅游景区是指以自然景观和人文景观等公共旅游资源为依托的自然景观类旅游景区和人文景观类旅游景区。
公共旅游资源的载体主要有各级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园和地质遗迹保护地、文物资源、文物保护单位和一些自然保护区等。
公共旅游资源是对国家所有的旅游资源的抽象代称，现实中公共旅游资源表现为一个个具体的国家拥有所有权的旅游景区。
桂林山水旅游景区是国家5A级风景名胜区，当然也属公共资源类旅游景区。
对于本文将要引用的案例刘永好“梦断”桂林山水中涉及的景点遇龙河，国内外专家一致确认：
“遇龙河是世界上一流的人类共有的自然遗产。
”
﹙二﹚、公共旅游资源开发利用的外部性。
简单地说就是开发利用公共旅游资源具有外溢效应。
公共旅游资源的外部性有正负之分。
正的外部性包括：
河里的开发利用使景区资源得到保护、环境得到改善，景区的开发带动地方服务业的兴起和经济的发展。
负的外部性有过度利用旅游资源使资源遭到破坏，自然景区的神态破坏和环境污染等。
﹙三﹚、公共旅游资源产权。
指的是以公共旅游资源为客体的产权。
它包括公共旅游资源的终极归属权、
公共旅游资源的使用权、公共旅游资源的收益权和处分权。
它既涉及到了公共旅游资源的归属问题，也涉及到了公共旅游资源开发利用中其主体享有的各种各样的资源权利，其中主要是指公共旅游资源在使用过程中各权利主体之间的权力、责任和利益关系。
﹙四﹚、公共旅游资源治理模式。
所谓公共旅游资源治理模式，是在坚持可持续发展的前提下，根据旅游资源本身的特性，对公共旅游资源经营过程中产权，行政管理权的安排和组织机构设置形式的概括。
其核心是产权安排，基础是组织机构设置，目的是发挥资源效益，实现可持续发展。
2、关于公司治理理论
﹙一﹚公司治理概念
西方经济学界对公司治理问题的关注可以一直追溯到1776年，而在《现代公司与私有财产》一书中则第一次明确提出了“所有权与控制权分离”的观点。
斯坦福大学的钱颖一教授在他的论文《中国的公司治理结构改革和融资改革》中提出：
“公司治理结构是一套制度安排，用来支配若干在企业中有重大利害关系的团体，包括投资者、经理、工人之间的关系，并从这种制度安排中实现各自的经济利益。
”由此，可以推出旅游景区治理模式的概念，即：
是指一套有关旅游景区的制度安排，用来支配相关主体，包括政府监督部门、景区投资者、景区管理人员、社区居民甚至后代的关系，并从该模式中实现经济、社会和生态效益或其中的某方面的效益。
我国著名经济学家吴敬琏在他的《现代公司与企业改革》一书中指出：
“所谓公司治理结构是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构。
在这种结构中上述三者之间形成一定的制衡关系。
通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩及解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。
”公司治理结构研究的是各国经济中的企业制度安排问题。
这种制度安排，狭义上指的是在企业的所有权与管理权分离的条件下，投资者与上市公司之间的利益分配和控制关系；广义上可理解为关于企业组织方式、控制机制、利益分配的所有法律、机构、文化和制度安排，其界定的不仅是企业与所有者之间的关系，还包括企业所有相关利益集团（如雇员、顾客、供应商、所在社区等）之间的关系。
这种制度安排决定企业为谁服务，由谁控制，风险和利益如何在各利益集团之间分配等一系列问题。
这种制度安排的合理与否是企业绩效最重要的决定因素之一。
﹙二﹚委托—代理问题
代理关系是在一方授权另一方制定决策和控制资源时建立的。
委托人是授权人；代理人是被授权人。
股东和高层经理之间的关系，是代理关系的典型例子。
股东作为委托人，给公司提供风险资本，但是他们授权高层经理，尤其是CEO，去控制那些资本。
作为代理人的CEO在运用时应当符合股东的最大利益。
当公司治理机制运用到景区经营中时，委托—代理关系就如同政府和经营企业的关系。
政府作为委托人也是授权人，将景区的经营权出让给企业，让企业实现独立经营，自负盈亏。
而企业作为代理人，在政府授权的情况下，对景区进行经营。
代理问题的本质，是代理人和委托人可能目标不同，因而代理人追求的目标可能并不符合委托人的最大利益。
代理人这样做还可能由于存在委托人和代理人之间的信息不对称：
有关所管理的资源方面的信息，代理人几乎总是掌握的比委托人多。
不择手段的代理人可能利用任何信息不对称，来误导委托人，牺牲他们的利益来使自己的利益最大化。
因此，当公司治理理论运用于景区管理中时，也有可能出现委托—代理问题，政府部门代表公众利益，而企业作为盈利机构，有可能为了追求自身利益最大化，从而忽视景区的长远利益和公众利益，作出不利于景区资源可持续发展的行为，例如，过度开发、环境破坏等等。
3、公司治理结构在景区中的应用
旅游景区治理是治理在旅游景区中的应用。
如果把旅游景区视为一个企业，把旅游景区的发展视为产品，那么，按照公司治理结构的含义，旅游景区的治理也是一个复杂的过程、关系、制度和机制。
“景区治理结构”和“公司治理结构”
一样，都属于机制性的问题，核心在于制度设计和安排。
景区治理结构是在景区范围内根据旅游资源的有效利用，设计各相关利益主体（国家、地方政府、相关部门、投资者、当地居民、社会公众、旅游消费者）之间的制衡关系，以确保景区的健康发展，并满足景区各相关利益主体的需求。
它以发现并解决景区发展中出现的经营、管理和保护问题并满足景区相关利益者的需求为目的，设计出旅游景区由谁管理、为谁服务、如何管理、保护与服务的相关制度。
自20世纪90年代以来，全国各地出现了整体租赁经营、股份制企业经营、上市公司经营等经营管理模式，其中不乏有碧峰峡、黄山等成功案例，一时间，各地政府纷纷急于招商引资，承包、租赁、拍卖景区经营权、管理权，景区中单一的产权结构正在被多元化的所有制关系所取代。
实践中公司治理模式也产生了成功的效益，以最先创造这一经营模式的四川碧峰峡景区为例，其开业后的第一年就接待旅游者93万人次，实现旅游收入6000多万元，创造利润2600万元，仅一个景区就为年财政收入仅3000万元的雅安市上缴税款400多万元，并直接带动相关产业2亿产值的增长，带动相关就业人员1万多人，使景区周边5000多农民直接受益，人均年收入增加了1000多元。
碧峰峡景区的知名度有效的拉动了雅安市的招商引资，仅2000年就招商引资30多亿元，其中，由该模式引发的旅游开发项目就有4个，投资高达10亿多元。
二、背景
1、案例陈述
“将最优美的景区纳入帐下，中国首富十亿包装桂林山水”、“刘永好吃定桂林山水”……2002年4月，多家媒体报道说，新希望集团董事长刘永好与阳朔县政府签订了漓江支流——八公里玉龙河及玉龙河畔20.2公顷土地50年经营权的框架协议，计划开发旅游房地产，建小别墅出售或出租。
同时还签下了桂林山水中最著名的月亮山山风景区、榕树公园、美女梳妆、骆驼过江等一批最好景点50年的租赁协议。
国务院《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》规定：
“风景名胜资源属国家所有，必须依法保护。
各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。
”媒体引用国务院这一法规提出问题：
被刘永好“买断”经营权的8公里玉龙河及两岸20.2公顷土地是不是属于桂林风景名胜区？
如果是，则刘永好“包装桂林山水”的合法性就要打个大大的问号。
媒体的报道虽有不实之处，但在法律障碍和建设部叫停的压力下，刘永好投资桂林项目还是以失败告终。
一个私营企业，将以什么模式经营投资原属国家的景区？
当作公共物品向公众免费或基本免费提供？
显然不现实；当作共有地去管理和做有限的经营？
恐怕也终究难以为继。
让私营企业经营国家所有的垄断性的资源，要不要政府管制？
政府如何管制？
由哪一级政府管制？
问题既大且多又新，中国旅游景区治理模式的改革迫在眉睫，何种模式有效？
该怎样操作？
本文将以刘永好“梦断”桂林山水为例对中国景区治理模式进行分析。
2、桂林山水旅游景区的管理体制现状及问题分析（实行公司治理模式的必要性分析）
目前，桂林山水旅游景区管理体制落后，远远滞后于旅游产业的发展要求，一个重要原因在于景区所有权与经营权都属于同一主体——景区行政管理机构。
所有权与经营权归属同一主体对于景区发展的不利影响主要表现在以下几点：
1、桂林市政府对旅游景区的目标多重性不利于景区发展。
同我国其他景区一样，桂林山水景区的管理中也存在较普遍的现象就是，一个风景名胜区同时挂着自然保护区、森林保护区等多个牌子，在接受地方建设部门管理的同时，也要受环保局、林业局等相关部门的管理，景区经营活动也要受到这些部门的干预。
因此，有必要将景区的经营权与所有权相分离，地方政府执行单一的所有者权利，对景区的开发、保护承担管理监督职能，而企业则按照市场规则，在政府的约束下最大限度的经营好景区资源。
2、多头管理、条块分割，不利于桂林景区资源的有序开发。
桂林风景区由建设、文物、环保、林业、水利等多个部门查收管理责任不能落实，互相“扯皮”现象严重，阻碍了风景区的健康发展。
“多头管理”、政出多门的局面得不到改善。
风景名胜区中聚集着国家保护的文物古迹、名山大川、森林湖泊等资源，而在现有管理体制下，这些资源归属于不同部门分别管理，但在实体上又不能割裂景区的整体性，这就使景区成了各部门之间的利益纠葛以及争利避责的场所，严重破坏了景区经营的一致性、有效性和全局性，也使得景区资源的管理力度不均，有的资源闲置无人打理，而有的资源开发过度而遭到破坏。
3、国家投入有限，景区难以实现有效保护。
桂林山水旅游景区经营权在行政部门直接管辖的体制中，主要靠财政拨款和门票收入积攒保护和建设经费，由于国家对景区的拨款有限，政府可能无法保证景区最基本的周转费用，以致景区资源得不到应有的保护。
近几年，漓江已遭到严重破坏。
说明在政府管理下，景区资源的保护也得不到应有的保障。
4、事业性的政府经营缺乏制约机制，不利于国有资产的保值增值。
事业性经营由国家承担风景区的具体经营决策和全部经营风险。
景区管委会代表国家无偿使用资源，没有独立经营、自主决策的权利，也不承担盈亏的后果，缺乏利益驱动以及相应的责任感和压力，使得景区不能按照市场价值规律运行。
三、提出对策
随着市场经济发展，景区所有权与经营权分离是必然结果，景区管理体制要适应我国经济体制的变化和发展，要与市场经济体制相符合。
采用公司治理模式有利于景区旅游资源的优化配置，提高资源的使用效率。
本人认为桂林山水旅游景区之所以出现上述管理问题的原因主要是：
景区的经营者没有自主经营的权利，也不承担盈亏的后果，基本不按市场规律经营，效率低下，从而导致资源得不到有效配置，其经济价值得不到应有的体现。
同时，也正因为政出多门，导致部门利益、地区利益与国家利益难以协调。
综上所述，我认为刘永好“买断”桂林山水的8公里玉龙河及两岸20.2公顷土地的经营权无可厚非。
对桂林山水旅游风景区实行公司治理模式有以下优势：
﹙一﹚、实行公司治理模式的可行性分析：
1、在明确旅游景区国家所有的前提下，将其所有权与经营权有效分离。
旅游景区资源占有权与经营权分离并不涉及所有权性质的改变。
无论是景区占有权与经营权的合一或者分离，都只是运作方式的选择问题。
不同的产业、不同的资产可根据自身特点采取不同的运作方式。
这些旅游资源既不发生所有权转移，也不发生空间转移，其内在的价值不但没有减少，相反却因为旅游业的开发，使得可进入性增强、观赏条件有所改善，因此，桂林山水作为风景性资产是适合于所有权与经营权分离的运作方式的。
2、桂林景区的准公共产品性质使企业经营成为可能。
按照公共经济学理论，公共资源类景区的资源无疑属于公共性资源，在人们对其观赏等消费活动过程中，具有非竞争性。
但是，当景区通过设立门票等手段成为旅游景区对旅游消费者实施进入限制时，景区作为一个产品便具备了消费的排他性。
因此，公共资源性旅游景区只要设立了门票进行游客管理时，这个景区便从公共产品变为准公共产品。
而桂林山水正是作为这样一个准公共产品的旅游景区而存在，这就决定了，桂林旅游景区就如同水电等产品一样，可以让市场来运营，并且也唯有市场才能实现资源的有效配置。
当然必须建立政府派出机构——桂林市旅游景区管理委员会或管理局，对市场化经营和提供旅游景区这一准公共产品实施管理和调控。
因此，桂林山水旅游景区的准公共产品特性，就是其具备了经营权市场化运作的条件。
由以上分析可以得出，由于产权中所有权和经营权是可以分离的，而桂林旅游景区的经营权转让也并未改变所有权性质，因而，并未违反“自然资源归国家所有”的法律规定，此外，因其具有准公共产品特点，从理论上具备了所有权和经营权相对分离的条件。
﹙二﹚、实行公司治理模式的优势分析：
1、有利于提高管理效率，明确责任。
公司治理模式将所有权与经营权分开，把风景区作为独立的主题推向市场。
管理与经营职能分开，作为专司管理职能的管委会，将不必为经营效益操心，因而可以实现严格的管理；政企职能分开，产权明晰，企业作为市场主体的积极性得到充分调动，经济效益得到了提高。
有效遏制了条块分割、体制混乱的格局。
2、资本优势。
企业资金雄厚，融资渠道多元，在销售市场、人才市场、技术市场、资金市场、信息市场等方面都有明显的优势。
引入市场，充分发挥旅游景区的经济效益，不仅节省了政府的财政支出，而且增加了当地政府的财政收入。
3、显著的效益优势。
公司治理模式促进了旅游景区的关联带动作用，带动了当地经济发展与人民群众的脱贫致富，是旅游富民的典型范例。
﹙三﹚、实行公司治理模式面临的问题
1、开发与保护问题。
中国社科院环境研究中心主任郑玉歆指出：
世界上大多数国家对于自然文化遗产资源的管理都采取政府统一管理模式，这一方面是由于政府应该是广大人民利益的代表，另一方面，政府可以采取强制性措施，限制破坏资源的行为。
政府如果将八公里玉龙河及玉龙河畔20.2公顷土地的经营权转让给新希望集团，难保该企业不会为了自身的经济利益而置景区的长远利益于不顾，从而导致景区过度开发、资源破坏等问题。
景区经营权的转让可能导致国有资产流失，改变了景区的公益性，公司经营能否使景区得到较好的保护也存在很大的变数，在资源开发时可能出现过度开发的短视行为。
2、各利益相关者的权、责、利问题。
公众利益可能受到损害。
旅游景区中的风景资源或文物资源，都是公共资源，体现的是社会公众的利益。
无论采取什么样的治理模式，公共资源类旅游景区的社会公益性是应当确保的。
公共资源类景区具有独特的地位和性质，是否能够达到社会福利最大化和有效保护、可持续发展是衡量公共资源类景区经营管理的主要标准。
转让经营权后，企业长期拥有垄断经营权，导致其他企业资本无法进入景区，侵害了他人对桂林遇龙河景点所应享有的权利。
因此如何保证公众利益不受侵害，实现利益共享也是刘永好买断桂林山水经营权所要考虑的问题。
与此同时，所有权与经营权分离后，代表政府与国家利益的景区管委会和经营企业的权力和责任分配的问题也是首先必须解决的。
3、委托——代理问题。
代理问题的本质，是代理人和委托人可能目标不同，因而代理人追求的目标可能并不符合委托人的最大利益。
在该案例中的表现即为：
桂林景区管委会可能和新希望集团的目标有所不同，导致企业为实现经济利益最大化，而忽视景区的共有属性，忽略对景区资源的保护。
从而不利于景区的长远可持续发展。
4、操作过程不规范，法律制度空缺。
目前，景区经营权的转让，没有统一的形式，我国法律在公共旅游资源经营权的规定方面更是空白。
法律上的真空，既为多种国家所有权实现形式提供了空间，但也同时为设租寻租、权钱交易，导致国有资产流失留下了隐患。
企业资本进入景区开发与管理还没有法律依据，没有完整的法律体系和管理机制来制约各方利益，同时，企业拥有经营权后可能出现“以企代政”的危险，使资源保护的标准“降格”。
﹙四﹚、解决措施
1、建立景区“董事会”，实行现代企业制度。
将现代企业制度运用于景区管理之中。
建立董事会，政府相当于股东和“董事长”。
企业只是经营者和管理者。
政府拥有决策权，只负责引导和监督工作。
企业负责执行政府决定。
现代企业制度是指以市场经济为基础，以完善的企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以公司企业为主要形式，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度，其主要内容包括：
企业法人制度、企业自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理制度。
现代企业制度具有产权关系明晰、政企职责分开的特点。
实行景区现代企业制度既能实现所有权和经营权两权分离，政企分开。
又能有效制约企业的行为，做到景区开发与保护相统一。
2、实行一票否决制。
一票否决一般有两种意思：
⑴一票否决权：
即在投票选举或表决中，只要有一张反对票，该候选人或者被表决的内容就会被否定。
这种一票否决机制又称为一票否决权。
掌握有一票否决权的人或者团体组织都是身处要职、举足轻重的角色。
因此，拥有一票否决权又是身份和权力的象征。
⑵管理学中的一票否决原则：
它指的是政府部门或者企业或者非政府组织中，在规定的多项任务中，有任意一项或者特定某一项没有完成，则评估为不合格。
这种制度也可以运用于景区公司治理机制中。
政府将经营权出让给企业，并不意味着景区就任由企业“处置”。
对于景区开发和保护的重大问题，企业应该首先获得政府的同意和授权才能执行。
否则，只要是不利于桂林山水景区长足发展的议案，只要政府摇头。
企业就不可能实施。
3、签订合同，明确双方权、责、利。
从景区资源开发的角度看，将使用权（开发经营权）从景区产权中剥离出来，运用市场化手段，在合理的规制合同制约下，确保各方对资源所有权、监督保护权和收益权的义务和权利，通过法定程序确定景区的所有者与经营者的权利和义务。
在一定空间范围和时间范围内将景区旅游资源开发经营权以委托、承包、租赁等方式，交由经营者运作，从而对不同性质的产权进行清晰界定，将旅游资源的使用权、部分收益权和部分处分权交由企业运作，并不涉及所有权性质的改变。
桂林市政府将遇龙河部分河段经营权出让给新希望集团，应该签订具有法律效应的合同，将双方的权利和义务在合同中做明确的说明。
规定企业必须兼顾保护与开发，并且企业每年应该完成相应的环保指标，保证景区的可持续发展，不可盲目开发。
同时，桂林市政府“放利”应该适度，要限制企业的权利，对重大事项规定只有政府授权了，企业才能实施。
4、政府要发挥监督职能，做到保护与开发相统一。
在旅游景区经营中，政府不但要注重旅游资源利用效率，更要注重对旅游资源的保护，有效监督旅游景区的经营活动，使旅游资源永续利用。
这是旅游景区经营中政府的主要职责。
在这一模式中，政府保护旅游资源和环境的功能，是通过对旅游景区统一规划，强化景区建设项目的审批管理，来减少景区经营过程中对资源和环境的破坏。
为了避免景区经营企业由于追求投资回报所采取的短期开发行为，引导资金朝着景区可持续发展的方向流动，政府应该赋予景区企业长期经营，使投资方的切身利益紧紧地与旅游景区的前途命运联系在一起，使景区经营可能造成的外部成本内部化，迫使景区经营企业不能不以长远利益为目标，正确处理资源保护与开发利用的关系，使旅游资源开发能够真正实现良性循环。
5、建立健全法律法规。
填补法律空缺。
完善公共旅游资源的监督体系。
任何权利都必须有适当的监督和制衡，才不致被滥用。
管理权和经营权分开，建立了模式内在的监督机制，但是由于我国法律体系不完善，而且管理者缺乏对新情况下公共旅游资源经营监管的经验，因此必须尽快建立完善的公共旅游资源开发与保护监督体系。
制定市场经营和旅游资源保护相结合的法律法规。
经济学家米尔利斯认为，尽管市场经济行为主体都抱有自利的目的，但只要能够设计出一套有效制度加以引导，激励相容的目标是可以实现的。
所以政府应该着手建立健全相关法律制度。
四、结束语
由以上分析可以看出，桂林山水旅游风景区的所有权和经营权属于同一主体——景区管委会或管理局，不仅没有得到很好的经济效益，并且在开发和保护上也缺乏有效的制约。
只有将经营权和所有权分离，各司其职，相互协调和制约，是各主体目标单一化（行政管理机构负责景区的保护及对经营企业的监督，企业负责景区的经营），才能真正解决景区的开发和保护问题。
公司治理模式既是市场经济发展的结果，必有其存在的合理之处。
景区所有权与经营权分离是市场经济发展的必然结果。
把微观决策权交给企业经营者从而建立起旅游市场经济体系，有利于实现旅游资源的优化配置。
景区经营权转让并不代表就一定要改变景区的公益性。
相反，只要在健全的法律制度下，实施公司治理模式，能实现景区的健康和可持续发展。
参考文献：
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dbname=CJFD2005&filename=HZJJ2005170
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