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常紫星

目录

中文摘要1

英文摘要1

引言3

1.农村基层民主选举制度的渊源及实施现状3

1.1选举制度的内涵3

1.2选举制度的渊源及实施现状4

1.2.1村民选举冷漠化7

1.2.1.1参选激情的丧失8

1.2.1.2政治无力感的无奈11

1.2.２宗族主义影响下的畸形选举13

1.2.3“选举容易罢免选举难”13

2.基层民主选举制度：

存在的问题及背后的原因16

2.1体制运作中的制约因素16

2.1.1家庭联产承包责任制下的政治淡漠16

2.1.2选举程序中缺失的配套措施17

2.2社会环境的影响18

2.2.1市场转型中利益驱动机制与民主选举的不兼容18

2.2.2宗族势力：

不可忽视的重要因素19

2.3村级监督的虚置20

3.完善基层民主选举制度：

一个初步的思考及对策21

3.1提升村民政治参与积极性21

3.1.1全方位多维的宣传教育21

3.1.2选举制度的合理化设计22

3.2宏观指导下的民主选举改善24

3.3多渠道改革，促进民主监督25

结束语28

参考文献29

基于农村民主选举制度及其障碍因素的实证研究

中文摘要：

农村基层民主选举制度的建立与发展直接透射出中国民主社会的前进历程。

针对其间所暴露出的选举冷漠化、等制约基层民主发展的诸多问题，笔者深入农村开展田野调查，并以甘肃省的国家观察村等为示范点进行了深入的实证调研，以真实的数据和访谈为依据，对其中的影响因子进行了多维度剖析，并提出了进行全方位文化宣传、合理设计选举制度等建议，目的在于加强农村基层法治建设，推动农村社会民主的发展。

关键词：

农村民主选举冷漠化参与性

RealDiagnosisResearchBasedonCountrysideDemocraticElectionSystemandBarrierFactor

Abstract:

Theestablishmentanddevelopmentoftheruraldemocraticelectionsystematthegrass-rootsleverdirectlytransmitsadvancingcourseoftheChinesedemocraticsociety.Inaccordancewithmanyproblemssuchasvotingindifferently,thepatriarchalclanwhichrestrictthebenignityoperationofdemocraticdevelopmentatthebasic-level,theauthor,penetratingintoruralareasandcarryingoutfieldresearch,conductsdeep-goingrealdiagnosisinvestigationinnationalobservingsitesofGanSuProvince,ananlysestheaffectingfactorsinthemfrommanypointsofviews,andfurtherproposessomerecommendationsincludingcarryingonafullrangeofculturalpropaganda,reasonablydesigningtheelectoralsystem,andthegoalliesinstrengtheningthecountrysidegovernmentbylawconstructionofthebasic-level,impellingthedemocraticdevelopmentinruralsociety.

Keywords:

countrysidedemocraticelection;Votingindifferently;Participation

引言

历经改革开放30年，中国社会逐步驶入了全面现代化的快车道，政治、经济、文化等各个领域均取得了长足的发展。

在社会快速发展的进程中，以农村选举制度为核心的基层民主建设，一方面增强了广大农民和基层干部的民主意识，中国社会主义民主政治建设的农村基础得到了进一步夯实。

另一方面，农村基层民主选举实践中所凸现的诸多问题，也逐步演化为制约农村基层民主社会发展的重要因素。

作为观察者的我们，通过深入的田野调查，深深地感受到了农村基层民主建设在广大农村产生的现实影响，不仅是政治上、经济上、生活上，同时也是心灵上、血液里的。

广大农村和农民固有的乡土情结、传统的思想观念、旧有的生活积习，与现代民主法治社会的发展要求自然遭遇，并在较长的一段时间继续这个遭遇。

为此，深入研究基层民主选举制度的现实运行，对丰富农村民主政治的理论研究，完善农村现有治理模式，都具有重要的理论价值和积极的现实意义。

1.农村基层民主选举制度的渊源及实施现状

1.1选举制度的内涵

选举制度，是一国统治阶级通过法律规定的关于选举国家代表机关代表和国家公职人员的原则、程序与方法等各项制度的总称，它体现了社会主义民主政治发展的客观要求。

我国的选举制度体现了人民性、民主性和科学性的特点，其基本原则根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的规定有普选原则、平等性原则、直接选举与间接选举并用的原则、无记名投票原则、差额选举原则和选举权利保障原则。

农村民主选举制度，是指先由村民会议或村民代表会议推选村民选举委员会，再由村民选举委员会主持村民选举委员会的选举工作制度。

它是我国社会主义政治制度的基础与重要组成部分，全面反映了人民民主专政的国家性质，不仅合理地调整国家权力与公民权利的平衡关系，而且是法律监督和公民参与政治的重要途径。

具体而言，农村民主选举制度包括直接提名制度、差额选举制度、双过半数以上选举有效制度、秘密投票制度、公开计票制度、当场公布选举结果制度、罢免制度和司法救济制度。

1.2选举制度的渊源及实施现状

追本溯源，选举制度在某种程度上并非一个现代概念，最早起源于原始社会。

恩格斯在《家庭私有制和国家的起源》一书中指出，氏族公社的领导人就是由选举产生的。

选举制度产生以前，人类还是和一般的群居动物一样用暴力决斗的方式决定首领的人选。

选举现象的产生，拉大了人类和一般群居动物的差距，这是人类早期文明的具体体现。

比如选出的首领没有任何特权，不脱离生产劳动，且可以被撤换，撤换后和氏族公社的其他成员一样。

对此，革命导师列宁曾有过精辟论述：

“在社会主义制度下，选举制度使人民群众在文明社会史上破天荒地第一次站了起来，不仅自己参加投票和选举，而且自己来参加日常管理。

”在我国，全面现代选举制度在立法上的完善以《村组法》的颁布为标志。

自实施以来，民主选举制度在中国普遍推行，蓬勃发展，但由于选举制度本身的不完善而引发的弊端也层出不穷，其中尤以农村基层选举过程中出现的问题为多。

自1988年《村民委员会组织法》草案颁布以来，村民选举在我国农村已经开展了十七年，但是，围绕着村民选举的争论一直在持续，，国内对农村民主选举的学术研究主要集中在关于民主选举制度在农村社会的运作状况、实施中的障碍及原因分析。

诸如胡绍元从选举认识、选举实践两方面分析了贿选、委托投票、流动票箱的选举等问题；徐志刚、刘明兴等用实证分析的方法探讨了选举总体规则、候选人的产生途径、设置秘密划票间环节。

这种研究是价值中立的，与政策争论无涉，但其结论可能对政策争论有重大影响。

总的来讲，当前对基层民主选举的学术研究是村民自治研究中最为薄弱的环节，已有的研究没有充分关注民主选举制度的功能定位，也不关心村民自主管理的政策争论，而是观察村庄如何利用和展开这一制度及这种利用和展开所体现出来的诸多社会关系状况。

理论源于实践，去年我们先后赴甘肃省四个国家观察村（徽县水阳乡新柳村、清水县白驼乡姚黄村、会宁县党砚乡陈马村、临夏县韩集镇磨川村）和陕西省咸阳市渭城区窑店镇毛王村进行实地调查，得到了民主实践中更为真实的数据，受益匪浅。

（注：

甘肃省国家观察村是上世纪80年代澳大利亚通过我国政府在西北地区设立的，旨在研究我国西部农村治理模式。

二十多年来，澳方专家对这些地区进行了长期细致的调研和观察，保留了大量真实完整的数据。

对它们进行研究，具有一定的典型性和代表性。

）

表一：

选举参与情况调查表

磨川村

陈马村

姚黄村

新柳村

年份

总人数

参选人数

参选率

年份

总人数

参选人数

参选率

年份

总人数

参选人数

参选率

年份

总人数

参选人数

参选率

第一次

1996

940

438

46.6%

1995

450

228

50.7%

1980

830

422

50.8%

2001

580

347

59.8%

第二次

1999

950

448

47.2%

1998

460

235

50.7%

1986

885

483

54.5%

2003

588

356

60.5%

第三次

2002

1020

562

55.1%

2001

1400

780

55.7%

2005

612

403

65.8%

第四次

2005

1060

600

56.6%

2005

1400

820

58.7%

20007

647

466

72%

第五次

2008

1080

655

60.6%

2007

1450

880

60.7%

表二：

干部目标责任制调查表

磨川村

自来水、教育、道路硬化、禁毒、税收、社会治安、计划生育

陈马村

乡村公路、修梯田、税收、计划生育、社会治安、畜牧防疫、项目落实

姚黄村

修路、水利、税收、计划生育、农业生产技术、卫生医疗

新柳村

道路建设、计划生育、电网覆盖、震后重建、水利建设

（注：

数据来源为甘肃省四个国家观察村）

通过对一、表二的分析，我们不难发现，经过数年民主选举的实践，各观察村选举的参与率呈连续上升趋势，且都以条约的形式制定了考核目标责任状，督促村干部履行职责，也便于村民更好的行使监督权，使自治水平得到提高。

在随机进行的调查中，多数被访村民认为其选举权利得到了行使和实现，整个过程文明、民主，满意度整体较高。

（见表三）

但是，进一步数据的搜集与个别访谈表明，许多农民对这突如其来的、自己决定自己命运的民主制度并不习惯，基层选举在实践中的运行也不完全规范，出现了一些问题：

1.2.1村民选举冷漠化

即村民参与基层民主选举的热情不高，在村委会换届选举时，村民不积极甚至不愿意参加投票行为，这是传统社会中人们对政治采取的一种回避态度。

调查结果显示，只有27%的村民积极参与村里选举的全过程，45%的村民是随大流而参加，而18%的村民在选举时投完票就走，还有约10%的村民对待选举很消极（见表四）。

1.2.1.1参选激情的丧失

即不能正确利用国家赋予自己的选举权利，只愿享受民主的果实，不愿培育民主的花朵。

对于绝大多数农民来说，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督都显得过于纸面化，因此，他们对自己的权利保护显得态度冷漠，甚至不惜出卖手中的民主权利，或多或少地得到一些“现值”回报，具体表现在以下几个方面：

首先，选举机会成本过高。

机会成本在经济学中是指在经济决策过程中,因选取某一方案而放弃另一方案所付出的代价或丧失的潜在利益。

在选举中，它表现在8、9月的农忙季节，绝大多数农民不愿以耽误自家农活为成本，而投入到对自身并无较大现实利益的选举程序中，当温饱还未解决之前，每个村民都是关心经济收益的理性人。

例如，在陈马村第三次选举中担任选委会成员的陈某称，因组织村内选举耽误农活达10天之久，未及时喷洒农药、杀虫除草，造成当年收入减少300元，以致延缓子女学费的上缴。

除此之外，选举成本还包括该过程中集体和个人的资金投入（即：

选举成本=集体投入资金+个人投入资金+机会成本）。

姚黄村统计数据显示近40%的村民认为选举成本过高，24%的村民认为选举成本合理，只有10%的村民认为成本很低，而26%的村民根本不知道选举成本是多少（见表五）。

在农村这个完全封闭的圈子里，自给自足的经济条件下，农民祖祖辈辈依附于土地，政治与他们毫不相干，权利主人的更迭对他们产生不了多大的影响，他们也无力影响政治生活。

其次，选举程序过于冗繁。

根据我国现行法律规定，整个选举程序一共有6个阶段18个大项53个小项，持续近两个月的时间。

（见表六）有人戏称，这是用最复杂的程序选中国最小的“官”。

此外，每一项程序都有明确的工作任务和要求，选举活动必须按程序设计进行，否则就是违规。

譬如，全体村民必须集中参加的活动有4次，村代表有5次，上届村干部为6次，耗时过长，极易使人疲惫不堪、产生厌烦情绪。

正如在走访中，一位农妇这样向我们讲到：

“那人来了，让选谁就选谁了。

”事实上，大多数农民都抱着“不关己则不关心”的态度，多数情况下由组织者代填选票，他们既不议论选举，也不精心考虑选谁和不选谁的问题，甚至

表六：

选举流程图

有的选民对流动送上门的票箱也不愿“划个圈”或“打个叉”。

显而易见，当人们对复杂程序难以理解，甚至对其合法性产生怀疑时，选举的效果就会大打折扣，流于一种形式。

再次，村民传统落后文化素质的历史积淀。

村民的素质如何，直接影响到选举的实践效果。

据统计，中国近三亿文盲都在农村，造成了以小农意识为主体的政治文化意识。

在受访的四位村支书中，仅有一位受教育达14年，其余最高为7年，最低为0年。

领导干部受教育程度有限，普通村民就可想而知了。

因此，连自己名字也不会写的选民只好请人代填选票。

就算村民打好对勾，完成了其选举任务，但对于如何计票、验票则一概不知，随后就公布相对多数票者当选。

诚然，这样的选举文化在历史的长河中不断得到强化，“权威崇拜”、“清官思想”、“与世无争”等复杂的政治意识和政治思想在中国民众心里日趋沉淀，至今仍深刻影响着当代村民选举。

1.2.1.2政治无力感的无奈

大多表现为畏选、厌倦、顺从等行为，与弃权相似，但比弃权被动得多。

既不主动行使，也不消极逃避，不喜欢也不厌恶。

从本质上讲，选举者压根不把自己的选举权视为一种权利。

通过正常渠道应该解决的事情难以解决，办事总要托关系，找后门，使村民对领导失去信任，认为天下乌鸦一般黑，自然不会热心村务。

第一，“换届不换人”的现象严重。

一些选举领导机关不依法组织选举，集中表现在候选人的产生不是由本村有选举权的人提名，而是通过其他渠道产生，有的地方长期由党支部或党支部指定人员行使村委会职权，有的先由党支部和现任村级领导班子提出候选人，再由各村村民小组指定人员串户划勾来确定。

譬如姚黄村村长由原任领导提名，陈马村村长由乡政府提名。

但不论哪种方式，都不同程度地存在着领导提名或主观内定，造成实际候选人范围受限，加之流动票箱内大量不规范的委托选票，使得选举局限于程序的重复，权利主人的真正更迭较难实现。

例如，会宁县党砚乡陈马村共实施四次民主选举，每任村主任都由李怀军一人担任，徽县水阳乡新柳村也由张晓强连续三届担任村长。

第二，等级观念影响颇深。

两千多年的中国封建社会形成了一个稳定的金字塔式社会结构，即皇帝处于最顶端，广大劳动人民则在社会底层，等级思想深入人心。

面对来自上级的种种命令，自认为“人微言轻”的民众即使知道不合理，也不敢理直气壮地进行抵制，默默承受来自方方面面的盘剥。

久而久之，人们的主体性被扼制，无法驾驭自身的普通民众养成了逆来顺受、忍辱求全的性格和作风。

而历

史的发展是连续的，长期思想的束缚造成了时至今日人们仍不能从法的角度来考虑自身的基本权利和个人价值，而是简单的求稳、尚和，他们往往对有关政治的问题“避而不谈”，以免给自己惹上麻烦。

调查中我们了解到毛王村刚刚结束的选举中，两位候选人的票数均未过半，导致此次选举失败。

当我们想更深一步地了解此事时，村民们大都以“不了解”、“不清楚“之类的借口搪塞我们。

事实上，中国传统思想中的冷漠主义使得民众不能或不敢参与政治活动和政治过程，政治的离心倾向愈来愈强。

1.2.２宗族主义影响下的畸形选举

古代中国有一个鲜明的特点，就是社会秩序不是通过法律来维持的，而是依靠宗族关系，依靠下对上的绝对服从来实现的。

正如费孝通先生所说：

“乡土社会是‘礼治’的社会，在乡土社会中，法律是无从发生的。

”的确，中国传统社会秩序是一种礼治秩序，礼是由世代累积性经验所维持的社会公认的合适行为规范，是经教化过程而成为主动服膺于传统的习惯。

宗族主义是封建社会落后小农经济的产物，带有明显的专制性、排斥性、保守性，长时期地窒息了社会成员的活力与生机，使人们的生产、生活和思想只能在一条极其狭隘的穿堂内踱步，以至不少农民主观地认为只有本族内的人当选才会为村民办实事，甚至相信只有投本族人的票才能给个人带来利益。

相关数据显示，新柳村7任村长（共7任）都来自本村最大的姓“张”姓，姚黄村3任村长（共4任）都来自本村最大的姓“姚”姓，陈马村3任（共5任）都来自本村最大的姓“李”姓。

在制度上，村党支部、村委会、村民代表大会和村民大会都可以是村务决策机构；但在实践过程中，大多决策机构停留在书面上，并未落到实处。

从对水阳乡新柳村的问卷调查可以得出，村级治理涉及村庄事务和村民公共利益的方方面面，一直是由张姓的村主任和支书作出决定，这种决策机制的形成在很大程度上取决于各姓氏当选领导者的实力强弱对比。

不难得出，宗族对基层选举有着较大的影响，尤其体现在对选举公正性和选择性的作用上。

首先，宗族势力扰乱选举工作的正常运行，在领导小组的组成上，极力推荐和安插本家族的成员担任；其次，以宗族的名义，鼓动、威胁农民和其他比较小的家族成员投本族人的票，不准本族的票外流；再次，影响选举后的实际工作开展，一些人当选为村干部，其正常工作常常以本家族利益为核心，不仅对当下的民主选举造成不良影响，而且影响了村民自治的长远发展。

据一份关于湛江市农村调查情况的结果显示，村民对选举公平度的反映是：

33%的村民认为选举是一点都不公平，35%的村民认为选举是相对公平，15%的村民认为选举是很公平的，还有17%的村民认为选举是不知道的。

宗族势力为了达到竞争胜出和维护宗族利益的目的，派系精英及成员会采用隐秘或公开的参与方式。

隐秘方式以情感联络、许诺、请客、送礼等方式拉票;公开方式包括贴大字报攻击对方或公开表达自己看法、在公共场合诽谤对方宗族的候选人、在村民代表会议上公开争执和对抗等。

1.2.３“选举容易罢免选举难”

作为农村基层自治形式，民主选举与民主决策、民主管理、民主监督应是有机结合的，但事实上，由于各种因素的制约，民主监督难以发挥其应有的作用与功效。

《村组法》第十一条规定：

“任何组织或个人不能指定、委派或撤免村委会成员”，其本意是为防止某个组织或个人操纵选举，歪曲民意，但当个别村干部当选后，往往不按规则运作，不将村务公开，时间长了，就会形成工作“一肩挑”，财务“一支笔”，决策“一言堂”的局面，引起村民的强烈不满与反对。

但由于罢免村委会成员的程序复杂，涉及面广，其工作无异于一次换届选举而无法解决。

这一点体现在《村组法》第十六条中：

“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。

罢免要求应当提出罢免理由，被罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。

村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。

罢免村民委员会成员须经有选举权的过半数通过。

”此外，法律还规定罢免村委会主任、副主任或成员的村民会议或村民代表会议必须由村委会召集。

当村委会主任、副主任、委员成为罢免对象而拒绝召集时，村民会议或村民代表会议就开不成，监督机制也就建立不起来。

换言之，虽然《村组法》中对罢免有详细的规定，但在目前农村现实条件下是难以落实的。

就实际调查的结果分析，89.5%的被调查者认为罢免村委会成员的最大障碍在于难以组织，另外10.22%的人是碍于情面，0.73%的人是害怕遭到报复（见表七）。

2.基层民主选举制度：

存在的问题及背后的原因

2.1体制运作中的制约因素

即良性动态的体制在现实中面临着具体困境，从而无法正常发挥其作用和功能，在基层选举中包括制度创新缓慢、人力资本短缺、组织不够严密，集中体现在国家宏观指导的不完善和不符合现实生产力要求的农村联产承包责任制。

2.1.1家庭联产承包责任制下的政治淡漠

人民公社解体后，中国农村逐步推广和实施联产承包责任制，拉开了波澜壮阔的改革开放大幕。

这极大地提高了农民粮食生产的积极性，促进了农业生产的发展。

与此同时，在我国社会主义市场经济体制下，家庭联产承包责任制的不足之处也逐渐显露出来。

它使得8亿多农民以家户为单位逐渐分散化，并由此弱化了家户与村集体之间的联系纽带，身单力薄的小农户陷入了与大市场的尖锐矛盾之中，集中体现在农村个体经济与集体经济的比重差异上。

试想，倘若集体经济比重高，村民主要收入来源于本村集体经济，那么，他们就有很强的冲动，参与本村的公共事务，形成较强凝聚力。

但现实却与此相悖，生产工具的迅速改进和农业技术的研究创新，农户经营的个体经济和来自村外的经济活动收入比重远远超过了集体经济，使得村庄本身不会产生较强的吸引力，村民也就不愿意投入更多的精力参与村务，这种情况直接导致了村民“冷漠化”现象的严重，进而影响村民自治的效果。

2.1.2选举程序中缺失的配套措施

目前，我国仍处于社会主义初级阶段，基层选举中的随意性非常大，制度还不健全：

为了追求高投票率，流动票箱和代票随意使用，造成投票中的困难；选举还缺乏必要的竞选过程，大部分都仅仅安排投票前几分钟的演讲，其他的竞选活动基本不允许实行；秘密划票实行的范围有限。

究其原因，主要是由于《选举法》本身对候选人提名的相关规定过于原则、模糊，在实际中不易操纵，易被简化，造成村民参与度不够。

二是“补贴”政策不够稳定。

《村组法》实行初期，村民参加选举时，村里给村民午餐补贴和误工费，而现在没有了，于是部分选民不愿参加，怕耽误农活，另一部分则认为选谁都无所谓，你们要我投票就得给补贴，不给钱不给物就不参加。

三是选举程序要求过于冗繁复杂，脱离农村实际情况。

对于农民来说，他们拥有朴实的思想，要求直接的结果，难以对选举法中要求的一系列规范程序给予足够的重视，甚至认为没有那些程序，选举的结果会更符合实际。

2.2社会环境的影响

社会环境是指人类生存及活动范围内的社会物质、精神条件的总和。

广义包括整个社会经济文化体系，如生产力、生产关系、社会制度、社会意识和社会文化。

狭义仅指人类生活的直接环境，如家庭、劳动组织、学习条件和其它集体性社团等。

在实践中，客观大背景下存在的经济、政治、文化因素也给村委会选举带来了不可忽视的影响。

2.2.1市场转型中利益驱动机制与民主选举的不兼容

市场经济是一种成熟的经济。

在我国，尤其是农村已经发展了数十年。

这种状况下，每个生产者都是独立的人。

按照公共选择理论的看法，选民（消费者）与政治家（政治生产者）都充分显示了“经济人”的本性，每个选民都在选举中从追求利益最大化的角度出发思考成本收益，充分行使自我决断、自我选择的权利。

另外，市场经济体现等价交换的原则，通过交换实现生产者、交易者的相互平等，而这种平等反映到选举中就要求经济成本的对价。

在此种情况下，绝大多数村民都会以放弃政治权利为代价，来换取更多的经济利益。

他们更关心今天是否需要除草，是否喷洒过农药，以及庄稼的长势如何，今年的收入多少等。

至于选举的结果，则漠不关心。

走