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论文公共管理浅析

公共管理浅析

摘要

何谓公共管理，众说纷纭，不能定于一案。

我认为我国公共管理是指公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的活动。

而公共管理的“公共性”是一个分析现代化公共部门管理活动基本性质和行为归宿的重要工具。

对公共管理“公共性”的探讨有利于我国公共政策的制定与执行；有利于我国公共部门实施公共管理活动，实现公共利益。

对公共性内涵的阐述可以有很多角度，不同学科也有不同的解释。

笔者认为公共性内涵是把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，合法合理运用人民赋予的公权力，以实现公众利益为最终归宿，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。

随着公共管理模式在我国日趋引入采用，我国政府部门管理职能得到增强，但一分为二地分析，不可否认的是我国公部门公共性被忽视或遗忘。

公共管理现状迫使我国公共部门需改革传统的管理体制，私部门中卓有成效的管理方式得以在公部门采用，公私部门出现新的融合。

我国公共部门通过采用私部门的管理方式，公共事务的效率得以提高，公共产品得以更多的提供。

公部门在采用自身价值不具有公私之分的管理方式的同时，还应肯定公共部门的特性、主张维持其“公共”性格的基础；既要提高效率、讲究实用主义，又必须合法行使公共权力以解决公共问题，满足公众需求。

在这个关键问题上，笔者提出公共部门最重要的在于设定规范的公共性判定机制及公部门职能社会化的建议。

本文运用实证法和比较法，从特定的现代公共管理公共性的由来及演变过程的探讨入手，分析了我国公共管理公共性的内涵；揭示了我国公共部门应坚持实用主义原则采取这些价值规范层面上并不具有公私性质之分的工具选择以发挥其效用从而凸现公共性。

本文以期对我国当前公共管理的实施及改革提供理论和实践方面的启发作用。

关键词：

公共管理；公共利益；公共性；社会性；私人性

引言

公共管理无论在国内还是在国外越来越受到理论界与公共管理部门的重视。

而公共管理的“公共性”是一个分析现代化公共部门管理活动基本性质和行为归宿的重要工具。

对公共管理“公共性”的探讨有利于我国公共政策的制定与执行；有利于我国公共部门实施公共管理活动，实现公共利益。

关于公共管理的公共性问题的研究，国内外已有许多学者从不同层面与角度进行了研究。

检视有关文献资料，简要陈述如下：

国外有学者认为，“经济的市场化或自由化推动着市民社会与政治国家分离开来而获得独立的存在和发展，在市民社会里，各种非官方的社团组织及他们活动于其中的非官方的公共领域也逐渐活跃起来。

一般而言，自治、法治原则、个人主义、多元主义、公开性、公共性等被人们认为是市民社会特有的价值旨趣或规范基础。

”随着第三部门的成长壮大，市民社会在政治生活中起到有效抑制公共权力对社会公众的滥用，从而发扬民主行政理念，使公共管理更能体现为公众利益的本质目标。

例如，在德国学者哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社会公／私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上，并具有独特批判功能。

国内有的学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。

他们认为，公共领域与私人领域，国家与市民社会，政治生活与经济活动具有对应的相关性。

整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。

公共领域的公共性才能与私人领域的自利性相区别开来以使公共管理主体更好地解决公共问题、实现公共利益、对公共事务施加管理，为人民群众服务。

第一章公共管理的公共性的来源及演变过程

1．1公共管理的公共性的来源

根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。

《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。

《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。

因此，从古至今，“公共”的中文语义强调多数人共同所有或公共享用。

但也有学者认为“公众”一词有两个起源：

一是起源于古希腊词汇，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益；同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加社会公共事务的标志。

二是起源于古希腊词汇，英语词汇“共同”（common）就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。

在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善，而这里的善意指公众利益或者说是共同利益。

因此，从历史起源上看，“公共”在古希腊政治社会里与早期民主相关联，它更多的是指社会层面的非个体性。

这也正充分说明了随着时代发展，当代的“公共”概念与早期的公共意义相差甚远，公共涵义已发生很大改变，公共已成为政府和政治的同义词。

德国学者哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。

在哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指常规意义上的行使公共权力、实现公共利益的公共部门，而是指一种建立在社会公／私二元对立基础之上的独特概念，它在成熟的资产阶级私人领域基础上诞生，并具有独特批判功能。

关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会就已经有明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。

例如在古希腊、罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见、交流观点、进行交往的场所，那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。

在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”。

直到近代（17、18世纪）以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性。

受到国外对这一问题研究的启发，我国也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。

他们认为，公共领域与私人领域、国家与市民社会、政治生活与经济活动具有对应的相关性。

整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。

在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，国家职能出现了多样化的趋势，其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。

由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。

而在国家管理职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：

归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。

因此，社会领域的分化引发了国家职能的分解，从而导致公共性的彰显。

1．2公共管理的公共性的演变过程

在论及公共性在近代的演变时，国内外学者无不倾向于用“公共性丧失”一词。

一种观点认为，在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向的共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，现实情况是，“通过集体的方式寻求更大的善己被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。

政府的目的在实践中已是私有的福利。

政府凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。

这里没有公共的原初含义，有的只是原初个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。

”虽然美国公共行政对于如何实现公共性也有过几种理论，包括以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民权形式表现出来的公共（公民权视角）等，但这些理论都不能真正代表公共。

真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展、对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。

哈贝马斯也认为，随着资产阶级社会的发展变化，出现了公共领域的结构转型（哈贝马斯理论中的公共性一词，可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异。

但笔者倾向于用公共性指称政治层面，而用公共领域指称社会层面），由此导致公共性丧失。

“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解：

它越来越深入社会领域，同时也失去了其政治功能，也就是说，失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。

”。

在这里很显然，哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透。

笔者认为，公共性的丧失只是公共性的历史演变过程中的一个重要阶段，它与公共性的觉醒在公共性演变过程中的规范价值是一样重要的。

关于“公共性”本源及演变，其实离不开整个社会环境的变化背景，这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。

公共管理的公共性的演变过程是一个从与社会性相混同、混淆到逐渐脱离、分离再到统一、大同的过程。

第二章关于我国公共管理的公共性的研究

公共管理学“作为现代管理科学的一个重要组成部分，是人们应用多种学科知识研究公共管理过程而形成的一个综合性研究领域”，回但它也是一个相对独立的研究领域或学科，是通过三次重大的范式转换而逐渐形成的，这三种范式即从传统的公共行政学到公共政策分析再到新公共管理或者是管理主义范式。

公共管理是20世纪80年代以来在西方发达国家兴起的继公共行政之后的一种新范式，英文名为PublicAdministration。

本文所论述的公共管理是指新公共管理范式或是管理主义范式下的公共管理的公共性。

公共管理由“公共”和“管理”两个词构成。

“就‘公共’而言，虽然在公共管理学的研究范畴内屡被提及，如公共组织、公共事务、公共物品、公共利益、公共权力等，然而人们却往往对“公共”的基本意义疏于考察，

仅仅将其看作是“私域”的对立面。

”其不然，公共管理本质上坚持的是它的“公共”利益的价值取向，这也是公共管理这种活动根本上区别于私人和企业管理活动并被民众认同与接受的存在的合法性基础。

综上所述可以看出，公共管理学与公共管理是不可互相等同的两个概念，公共管理学属于一个研究领域或学科，而公共管理则属于一种具有合法性的公共活动。

2．1我国公共管理的公共性的内涵

2．1．1公共管理的含义

20世纪70年代以后，各种冠以公共管理的研究著述曾出不穷，但何谓公共管理，可以说是众说纷纭，不能定于一案。

皮瑞和克莱姆将公共管理看成是一种新的途径，是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体；卡尔森和欧尔曼将公共管理看成是对行政的一般方面科际整合的研究。

它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合……。

奥托、海蒂和沙弗里茨认为公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分；还有学者倾向于这样界定公共管理：

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。

该观点“将公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。

”固笔者认为，我国公共管理是指公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的活动。

2．1．2我国公共管理的公共性的内涵

本文第一章已经阐述了公共管理公共性的来源及演变发展过程。

那么，在对国内外关于“公共性”起源和演变问题做了相关论述之后，我们仍然不得不面临一个根本性的问题，即什么是“公共性”?

什么是公共管理的“公共性”?

即公共管理的公共性的内涵是什么?

对公共性问题的阐述可以有很多角度，不同学科也有不同的解释。

国内外学者对公共管理的公共性从公共行政、哲学、伦理学等角度做了阐述，笔者将这些有关阐述归纳为以下六个方面；

（1）、作为一种分析工具的“公共性”。

该理论认为，“公共性’是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。

”。

在一般情况下，是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。

具体表现为：

从基本理念上讲，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。

由此，衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是：

公共政策及其执行是否坚持和维护