发达地区基层民主选举问题研究.docx
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发达地区基层民主选举问题研究
挑战与机遇：
从经济发达地区基层民主选举
看中国村民自治的走向
——以2008年绍兴农村基层民主换届为例
韩永红
（绍兴市委党校科研处浙江绍兴312000）
摘要：
30年来，我国农村基层民主取得了很大的成就，但是也面临着许多新问题，尤其是新兴“三农”的出现，为基层民主产生更多的复变性，因此，本文选择了绍兴2008年的基层换届选举作为本研究的样本以进行考察。
本届绍兴换届选举呈现以下特点：
竞争程度高、选举功利化趋势明显、选民的理性预期与实际投票情况存在差等现象。
究其原因，主要有以下几个方面：
现行制度的缺陷、多元主体间的博弈、人们理性意识的不足等等。
本届换届选举的启示是选举利益博弈激烈，但是也更多呈现理性参与的因素，因此本文认为，现阶段我国村民自治正在处于基于与挑战阶段，应当积极培育选举理性因素，促使我国的村民自治走向法理型自治。
关键词：
经济发达地区，村民自治，基层民主选举，新“三农”，法理型自治
Abstract:
30yearsago,grass-rootsdemocracyinruralChinahasmadegreatachievements,butalsofacemanynewissues.Inparticulartheemerging"threerural"resultinthegrass-rootsdemocracytohaveamorecomplexdegeneration,Therefore,thegrass-rootsdemocracyelectionof2008inShaoxinghasbechoseninhispaperasthegeneralstudysamples.thecurrentgeneralelectioninShaoxingshowedthefollowingcharacteristics:
Withahighdegreeofcompetitiveness,theutilitariantrendoftheelectionisclearly,therationalexpectationsofthevotersandtheactualvotethereispoor.Themainreasoninthefollowingareas:
theshortcomingsoftheexistingsystem,pluralismgameamongthemultimain,there'slessawarenessoftherational,andsoon.Therevelationofthecurrentelectoral:
interestsofthegameisintense,butalsoamorerationalfactorsinvolvedinthispaper.atthisstagethevillageself-governmentisfacingtheopportunityandchallenges,theelectionsshouldactivelycultivatearationalfactorcontributingtoChina'svillageself-governmenttowardjurisprudencialSelf-government.
Keyword:
Economicallydevelopedareas；Villageself-government;Grass-rootsdemocraticelections；Thenew"threerural";jurisprudencialSelf-government
一、导论：
样本的选择
改革开放30年来，我国沿海地区经济获得了飞速的发展，人民的收入有了显著的提高，农村也发生了巨大的变化，这其中村级有效治理起到了重要的作用。
因此，研究经济发达地区的基层民主不仅有积极的样本示范作用，而且也可以为经济发达地区基层民主乃至于我国的村民自治的下一步走向奠定一定的思路。
基于这样的考量，本文选择了绍兴作为本研究的样本，这是因为：
首先，绍兴属于沿海经济发达地区，改革30年来，绍兴发生了巨大的变化。
2007年绍兴的GDP为1972亿元，是1978年的175倍，农村居民收入人均纯收入为9730元，是1985年的17.1倍。
其次，绍兴有着良好的乡村治理经验。
回顾绍兴30年的乡村治理历程，可以发现，绍兴的乡村基层民主一直在探寻实现村民自治的终极目标，农民群众的民主权利得到了较好的保障，正是这种权利的保障带来了群众的发展热情和积极性，有力地促进绍兴的经济社会发展。
其三，绍兴和其他经济发达地区一样，在现阶段基层民主建设涌现了不少新问题新情况。
近年来，随着改革的不断深入，经济社会的快速发展，绍兴农村基层民主选举面临着许多新情况，新问题。
如何面对新情况，新问题，不断增强农村基层民主选举的科学性和规范性，是摆在我们面前的一个重要课题。
二、社会变迁与新“三农”的出现
随着农村城镇化、市场化，农村社会结构发生深刻的变化，开放性、流动性大大增强，原有的区域界线和地缘关系进一步打破，传统上的人际关系、伦理道德受到巨大冲击，各种利益之间错综复杂。
社会的各项变革也给发达地区农村民主选举带了诸多新情况、新问题。
（一）身份的转换使得“新”农民的权利主体意识高涨
民主的发展水平是与社会经济发展水平相适应的，民主化的程度、方式，往往要受经济发展水平的制约。
美国学者科恩曾说：
“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的”。
随着沿海经济发达地区农村经济的快速发展，基层民主政治的不断推进、农民群众的主体意识和权利意识不断加强，政治诉求也逐步提高。
农民由过去的“服从型”向“权利型”转变，他们对民主选举的期望值空前膨胀，参与的意识日益高涨。
另外，随着经济的发展和完善，尤其是第二、第三产业的迅速发展，在沿海地区，部分农民实现了职业转换，农民对社会性资源的占有状况发生了巨大的变化，在农村形成了普通农业劳动者、农民雇工、个体工商户和个体劳动者、私营企业主、农村社会管理者等以经济利益为纽带的利益集团，农民的经济身份由“个体农业生产者”向具有连带身份“集体职业者”转变。
这样的转变形成的利益提团，尽管还存在“群体性不强”、“集团综合利益表达和保护能力差”、“集团与集团缺乏竞争意识”等缺陷，为了维护切身利益，提高自身政治地位，它们也开始影响农村村基层的民主选举。
村级行政区划调整，得村民进入一个相对陌生的场域，原有“村”发生变化，原有的身份也发生变异。
农村由简单的伦理性的私人社会向具有公共意义的社会进行转变，农民的社会身份也发生了变化，也就是说农村由“初民社会”向“亚”公民社会进行转变，这时，农民虽然还是处于伦理社会，但是具有了相对的“亚”公民身份。
农民对于公的事务有了更多关心的可能性。
身份的转换使得农民的权利主体意识高涨，更加关心村级事务的管理。
例如，村办企业的承包、村干部报酬、计划生育指标分配等关系到农民的切身利害；农民对选谁用谁更加关注，对选举的资格、办法、程序更加注重，希望选出能够真正代表自己利益的干部。
但是另一方面也意味着在民主选举中有可能有着更多的竞争、更多的激烈的冲突。
（二）行政村调整促使农村由“初民社会”向“亚”公民社会式的“新”农村进行转变
实施村级行政区划调整，加快区域中心村培育建设是推进农业农村现代化建设的重要载体和突破口。
行政村的合并在缓解乡村经济在复杂的市场条件下所产生的压力方面有其积极意义，一方面使得农村由“初民社会”向“亚”公民社会进行转变，虽然利益的冲突会更加激烈，但是也出现公共选择的可能。
另一方面，由于行政村合并是一种全新的基层管理创新，因而，也带来了一系列新的问题与考验。
第一，农村区划合并，旧有地域情结牢固，而自然村存在差异，平衡权利也难度大。
从积极效应来分析，合并行政村可以增强自然村之间的联系，产生明显的规模效应，增强基层的整体效益。
绍兴市从2003年开始进行行政村的合并，到目前为止已经基本完成了农村的区划合并，实现了基层管理的综合化。
但是，由于传统的基层行政区划已经存在了很长的时间，农村的地域情结已经具备了比较牢固的基础。
因而，在行政村合并之后，存在着“并村未并心”的现状，旧有的农村归属感不可能在短时间内消除，这就对整合农村基层民主选举带来了诸多不便。
同时，行政村的合并势必带来了合并之后各个小组的利益均衡问题，这也是基层区划调整所面临的关键问题。
原有的自然村受历史及经济发展的影响，各个自然村在地理位置、组织构成、经济发展水平、发展规模等方面都存在着比较大差异，这对合并之后行政村带来了一定的不稳定因素。
所以，各个自然村之间权力与利益的合理分配就成为合并之后农村首要解决的问题。
例如，如何解决大村与小村之间的关系，如何保障小村的利益？
如何解决在民主选举、民主管理中的权利分配关系等等。
第二，合并带来特殊形态村的选举的界定问题。
为适应村级行政区划调整和税费改革后农村工作的新形势，一些地区实行了村改居的工作，这是从根本上解决我国农村面临的矛盾，确保率先基本实现现代化系统工程的重要举措。
然而，根据我国《村组法》和居组法的规定，村委会和居委会在选举、职能等方面存在着很大的差异。
因而，界定按村民委员会组织还是居民委员会组织法来组织选举，如何能使这种特殊形态的农村民主选举更为合法、合理成为是一个比较关注的问题。
二者之间由于受到自治程度不同、选举要求不同、职责不同等影响，在选举中存在着许多误区。
村干部政治经济地位提高带来新的竞争。
一方面沿海经济发达地区农村经济的发展迅猛，而且新农村建设力度的加大，政府扶持建设农村项目的增多，使村干部的地位和作用更加突出；另一方面由于并村后村干部数量的大幅减少，村干部除了得到规定的工资补助，甚至还有一些“隐形”收入。
不少“富裕村”、“征地村”拥有不少集体资产，有的数百万，有的达上千万，使村干部这一岗位的含金量和吸引力大大提高，从而使竞选更加激烈。
（三）新兴“先富阶层”逐渐在农村形成新的政治权威
随着沿海经济发达地区农村经济的快速发展，在这些地区的农村，出现了大批的经济精英。
这些人（农村的先富阶层）一方面凭借个人经济实力，以提供公共物品和公共服务为契机，开始涉足乡村公共权力领域，并在一定程度上承担起基层政治权力的功能，能为农民排忧解难（这些人在村里的地位在某种程度上和解放前的乡绅有着类似之处，可以暂时称之为“新乡绅”）。
这时，个人财富和资本成为经济精英手中的重要政治砝码，他们能够承担村级组织所无力达成的事务，吸引了大批的百姓在自己周围并形成权威。
另一方面，在这一基础上，他们开始影响甚至操纵乡村基层的民主选举，对基层政治权力形成了不同程度的冲击。
综上而言，由于30年的经济高速发展，以及近年来的行政村的合并，使得经济发达地区的农民、农村发生了很大的变化：
农民主体身份发生了变化、农村阶层也发生了很大的变化、农村的场域也发生了很大的变化；农村由血缘关系为主导的伦理型私人社会向“以伦理型为主导的私人社会和亚公民社会为特征的混合型社会”变化；农民也由“家庭人”、“家族人”向自我主体的新型农民进行转变；农村新兴阶层的出现；这些都会对基层民主选举产生重要的影响。
如果我们把选举结果作为一个因变量，而选举作为一个常数，这些新兴因素以及就有的制度缺陷、家族影响等因素作为自变量，那么这些新兴的自变量与旧的自变量在选举中相互作用，对于选举的结果产生更多的复变性。
三、“理”与“利”的交织：
本届选举透析
（一）本届选举的特征
1.选民参选率高，竞争程度高
本届选举村民委员会换届选举群众参选率达95.6%，村民委员会换届选举一次成功的有765个，占35%，村民委员会换届选举中，共有1700个村实行了“两荐直选”或“自荐海选”的选举办法，进一步完善了“海推海选”制度。
据抽样调查：
40个样本村中，有6个村庄的投票率为100%，投票率最低的村为73%，40个样本村的平均投票率为95.6%。
投票率在80%及以下的村占3个，占全部样本村的7.5%；投票率在81-90%之间的占4个；在91-99%之间的有28个，占70%。
（见表一）
表一：
不同村庄的投票率
投票率区间
村庄个数
百分比
77-80%
3
7.5
81-90%
4
10
91-99%
27
67.5
100%
6
15
合计
40
100
根据竞争性指数的大小可以对一个村庄的选举竞争的激烈性程度进行判断。
在本次调查中，30个村提供了本次选举回收的有效票数、当选村主任候选人得票数、得票最多的落选村主任候选人得票数。
由下表数据可以知道，绍兴在村委会换届选举中，高度竞争、中度竞争和低度竞争的村庄分别占有效样本村的57.1%、26.4%和16.5%。
这说明本次换届选举的竞争性总的来说是非常高的。
表二：
30个有效样本村村委会换届选举的竞争性指数
村庄个数
百分比
0.333以下
5
16.5
0.333-0.667
8
26.4
0.667以上
17
57.1
合计
30
100.0
注：
我们将村庄分为三种类型：
高度竞争的村庄，竞争性指数0.667；中度竞争的村庄，0.667竞争性指数0.333；低度竞争的村庄，竞争性指数0.333。
竞争性指数的计算公式为：
Y=1-（X1-X2）/X0
在上式中，Y为竞争性指数，其取值范围为0-1，取值越大说明该次选举的竞争性越激烈；
X0为本次选举回收的有效票数；
X1为当选村主任候选人得票数；
X2为得票最多的落选村主任候选人得票数。
X0、X1、X2三个数据是每次选举之后公布选举结果都会包含的内容，因此用该公式计算竞争性操作性比较强，而人们则可以依据该数据对一个村庄的某次换届选举的竞争性进行比较客观的把握。
2.选举功利化趋势明显
本次换届选举的一个新问题就是选举功利化趋势明显。
选举期间不正当拉票现象时有发生。
主要表现在拉票现象隐晦，方式多种多样，难以追查。
有的请客送礼，有的胡乱许诺，甚至出现雇人拉票现象。
违法操作现象时有发生在一些地方，行政村规模经过合并调整后，特别是由几个人口规模、经济实力相近的村合并的，原村之间的利益竞争会更加激烈，导致选举的功利化色彩明显。
行政村规模调整后，可利用的各种资源进一步整合，村两委会的管理职权和范围进一步扩大，对于农村各类能人的吸引力也进一步增大。
特别是推行村委“海选”、支委“直选”后，更是为各类能人提供了更好的机遇和平台，不仅仅为那些能力素质强、思想作风实的人参政创造了条件，同时也为那些思想落后、私心膨胀的人参政提供了机会。
在新村融合过程中，由于村与村之间基础不平衡，班子成员相互不服气等都有可能产生新的矛盾，村级集体资产处置、办公场所设置、公益事业安排等没有得到妥善处理，也有可能引起村域间群众的对立情绪，会影响到换届选举工作的开展，不利于今后村级班子的团结和新村的融合。
在很多村子里面，参选人大多进行了或多或少的财务馈赠，以获得村民的选票，而相应的村民对此并不反感。
3.选民的理性预期与实际投票情况存在差距
本届选举选民积极参选，但是有这样一种新情况，就是在有些时候部分选民的理性预期和实际的投票情况并不一致。
选民因各种因素制约，依自己对候选人的印象、关系而定，多倾向于同行或本单位、同一性别的候选人，缺乏理性的根据来支持自己的判断。
这不能不降低选举的质量，并给一些不良现象的发生留下隐患。
表三：
在投票选举村干部时，期望值、实际值单位%
内容
应具备条件
投票会考虑
1、要是党员
25.8
1.5
2、能带领大家致富，保护村民权利
79.20
30.6
3、要是自己家族的人或亲戚
12.10
40.5
4、要人品好，要办事公道，不贪污
71.5
20.6
5、无所谓谁当都一样
56.5
4.5
6、其他
77.81
2.3
注：
选民的投票取向大致可分为四种：
“能人取向”、“好人取向”、“政治取向”和“关系取向”。
所谓“能人取向”，即候选人要突出其能力，如有治村才能、能带领大家致富等。
所谓“好人取向”，则侧重人选的品格、道德等非智力因素，如办事公正，不贪不沾，会为村民说话等等。
“关系取向”表明，选民主要从与本人关系之深浅、好坏的角度来选择村干部，比如地缘关系、宗族血缘关系、非宗族的亲缘关系、业缘关系等等。
“政治取向”即以政治标准（如是党员等）来选择村干部。
4.选举存在不恰当和非依法现象
本届选举也存在不恰当和不依法选举的现象。
所谓不恰当，是指虽然法律和相关规定虽没有明令禁止，但也属于明显不当；不依法是指违反法律和相关规定。
不恰当和不依法选举主要体现在一下两个方面。
第一是个别选举没有依法提名和确定。
《组织法》规定，“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。
”这个规定在一些地方并没有得到很好的落实和执行。
有的地方的村民选举委员会以及成员干脆直接由乡镇政府任命；有的由村支部、原村委会代替，不经村民提名推选；有的自定名单后，用个别征求意见代替村民会议；有的把乡镇派来指导村委会选举工作的人员列入村选委会成员。
一些地方，在候选人提名上不规范。
有的地方仍然是搞组织提名，要求村民提组织上定下来的人选；有的地方工作简单化，不是组织有选举权的村民直接提名，而是搞一户一提名；有的地方确定正式候选人不是依据村民提名的得票数，而是依据领导意图；有的地方为了把“自己信得过的人”列为正式候选人等等。
第二，选举期间有些地方没有严格按照程序办事。
在个别乡镇、街道选举中存在简化程序的现象，导致选举“丢转跑偏”，造成选民不满，影响选举的质量。
有的地方未按照《组织法》的规定，在选举的二十天以前公布有选举权和被选举权的村民名单；有的工作不细致，造成部分有选举权的村民漏登，没有选举权的错登，导致选举时部分选民在选举现场向选举工作人员询问，甚至发生冲突，干扰选举正常进行。
在少数地方出现了“包办”选举的现象，以使选票相对集中。
有些村民怕选举工作耽误生产，为完成选举任务便由个别人代填，即非法“炮制”选举现象。
有的地方在选举期间，计票过程不透明。
有的地方计票人员在远离选举现场的地方计票，大家围成一堆，村民被撇在一边，计完票不将选票存档而是将其销毁，结果令人怀疑；有的地方不当场公布结果，村民如同雾里看花；有的地方甚至搞弄虚作假，偷梁换柱，篡改选举结果。
另外，在一些地方，某些干部为了求稳求快，对于一些不合乎选举规范，乃至于违法的现象视而不见，甚至公然提出“慎提贿选”的口号，这样的行为无形中对于选举中出现的大量“贿选”现象的出现无疑有纵容的作用。
5.网络走进选举之中
本届选举之中，在各县区市的论坛之上，出现了大量的关于选举的消息，既有一些正面的、客观的评说，也有一些恶意、虚假、垃圾信息，各种掩盖事相，丑化、诽谤、攻击基层民主建设的谣言也大行其道。
（二）问题简析
1．现行制度存在一定的缺陷
关于村委会的选举，《组织法》作了原则规定，考虑到各地的具体情况不同，《组织法》又要求各省、自治区、直辖市制定出具体的实施办法。
但是由于《组织法》的出台距离本次村委会换届的时间较近，许多地方来不及制定实施办法，因而在具体操作上，许多地方做法不一，给有些钻法律空子的人找到了借口，在一定程度上影响了选举质量。
主要表现在三个焦点问题上：
（1）选民资格的认定上，修订后的《选举办法》只对选民资格争议处理的规定进行了修改，没有实质性的改变；
（2）候选人的素质要求上，《选举办法》没有特别规定，以致于村霸等素质差的人当选当选，这与希望选出既尊重选民意愿又真正素质好、能力强的村委会干部产生矛盾；（3）违法选举的认定和处罚上，仅规定了出现违法行为时村民有权向县、乡镇人大和人民政府及民政部门举报，有关机关接到举报后负责调查并依法处理，这样的规定过于笼统，也不易操作。
正是由于制度的缺陷使得在选举中极易出现不恰当和非依法现象。
2．多元主体间的博弈
本次换届选举之所以出现高的理性预期、高的参选率与功利化明显趋势这样的看似矛盾的特征，是因为本次选举是多元主体之间的博弈，这里面个人利益、家族利益、自然村利益，多种利益的博弈与选民本身个人对于选举的理性诉求交织在一起，导致了本届换届竞争激烈、功利化趋势明显以及选民的理性预期与实际投票情况存在差距这样的现象。
第一，宗族利益对选举影响显著。
由于我国基层政权管理体制在由政社合一向政村分离的转轨过程中，乡村管理机构功能有所削弱，乡村家族凭借其自身的特点趁机填补政府机制弱化的空白，从而造成家族势力的抬头。
由于掺杂家族的因素，一些村民不能按德才兼备的原则选出自己满意的干部，而是在家族势力的影响下，盲目随从，投违心票，使公正、廉洁并且有能力的候选人不能当选。
这也是导致部分选民不能按照自己的理性预期投票的原因。
第二，追求个人利益更加明显。
在一些经济发达地方，村民积极参与选举，除了出于对自己相对独立的利益保护的考虑之外，还出于从公共事务中获得更多的利益的考虑，也就是说，通过积极参与在公共利益中分配到更多的份额。
第三，以自然村为单位的利益博弈。
这是本次换届选举的一大新特征，也是新增的一大新利益群体。
以前的利益诉求，基本是以个人，以宗族为单位的，但是，自从行政村合并之后，由于各自然村利益不同，为了维护自己原有的利益，为了争取更多的利益，以自然村为单位的利益群体形成，并积极参与到本次的换届选举之中。
但是同样不可否认，在多元利益的博弈之外也有理性的竞争，在先富阶层中有些人和一部分权利主体意识很强的村民还希望通过参与公共选举，一方面提高自己的政治地位，另一方面实现自己的政治理想。
也就是说希望在扩大了公共场域中实现自己的公共政策，来为村民服务。
这些人大多属于现阶段农村中的“先知先觉”，但是人数还是极少数。
3.理性意识的不足
本届选举中，选民的理性意识还是有所不足。
从参选人的角度来说，很多一部分人“打天下，坐天下”的思想，村级的民主选举就往往被解读为改朝换代的工具。
从选举人的角度来说，有的群众思想认识不高，认为“肥水不流外人田”，往往把民主票投成“关系票”、“家族票”、“利益票”。
有的群众认为换届就是要换人，是村级班子“大换血”，极力想把现任干部全部“撵下台”。
有的不出于公心，不能自觉按照标准选干部，而是凭个人好恶和从自身利益出发，与谁关系好、谁与自己利益息息相关就选谁，对一些因为坚持原则、秉公办事而得罪了自己的人坚决不选。
有的人由于对村干部的所作所为不抱希望，对参加选举不感兴趣，感觉选谁用谁无所谓，别人选谁我选谁，不珍惜自己的民主权利。
更为特殊的是，很大部分的村民已经意识到选举的重要性，以及选举应该注重什么样的条件，但是基于各种利益的压力，被迫做出与自己理性预期向悖的决定。
民主选举本来应该是一种基于公共利益的理性的公共政策竞争，而在中国传统的实用主义心里之下，很大的程度上成为一个工具，一个利益诉求的工具。
新兴“三农”的出现一方面加剧了利益博弈的程度，另一方面却也为提高了选举中的理性成分，但是在现阶段中国的场域之下，选举更多的是体现利益的诉求，这也为理性的诉求增添了几分悲怅的意蕴。
四、挑战与机遇：
中国村民自治发展之思路
（一）村级自治之模式
从村级自治的模式来看，一般而言，从设计的角度来说，大致有这么几种：
一是社区自治模式。
在这样的区域内，人与人之间大都是彼此独立，无论是精神还是物质，个人的奉养基本存在社会中实现，推崇个体精神与自由。
社区领导是民主选举而产生，选举基于理性选择，基于公共政策的竞争，而不是暴力或者贿选。
这种领导者的统治近似于韦伯所说的
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