四川城镇住房保障体系发展研究.docx

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四川城镇住房保障体系发展研究

四川城镇住房保障体系发展研究

一四川城镇住房保障体系发展状况

（一）国家层面的体系发展历程与现状

伴随着我国城镇住房制度改革步伐，尤其是自1998年实行住房货币化分配以来，我国城镇住房保障体系也开始经历了一个由体系建设提出，到建设缺位，再到建设回归和力度加大的曲折发展历程。

经过以上各个阶段的体系建设与发展，在国家层面基本建立起了以廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房为供应和以公积金、廉租住房租赁补贴为消费支持的二位一体的城镇住房保障体系，保障覆盖也逐步由城镇最低和低收入住房困难家庭扩大到了中低等住房困难群体。

与此同时，也逐步在保障性住房资金补助支持、用地、规划、税收、金融，以及后期运营管理等方面，建立起了日臻完备的政策体系。

（二）四川层面的体系发展历程与现状

总体来看，四川城镇住房保障体系发展历程与全国基本一致。

但各地及城镇却明显存在一定的差异。

这种差异主要表现在：

虽全省城镇全部都实行了廉租住房保障政策，但只有在一些经济发展速度和商品房价格增长较快、地方财力较雄厚和住房保障需求较旺盛的特大城市和大城市，才实际推行了公共租赁住房和经济适用住房保障政策，特大及首位城市的成都和极个别大城市还推行了限价商品住房保障政策。

从相应的政策及保障对象界定看，廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房与国家层面的基本相同，而其限价商品住房则界定为，用于解决城市不属经济适用住房保障对象，且无力购买普通商品住房的家庭住房困难，保障对象通过购买政府或社会资本组织建设的限价商品住房，完全解决自身的住房困难问题。

从各保障方式的准入收入线来统筹分析，这几种保障方式基本按照廉租住房—经济适用住房—限价商品住房—公共租赁住房的排列方式，构成了从低到高的梯级保障体系，能针对不同收入阶层的保障需要，解决不同收入阶层住房困难家庭的住房问题。

按照中央和国家的总体要求与部署，在以上政策和各地“十一五”、“十二五”城镇住房保障规划及年度计划指引下，自“十一五”中后期以来，全川逐步加大了城镇保障性住房的建设力度。

其中，“十二五”的前三年，保障性住房建设成就更加显著。

例如，2011年全省保障性安居工建设目标任务为352477套，完成开工数为391842套，开工率为111.17%；2012年目标任务281758套，完成开工数为303253套，开工率为107.63%，计划竣工160700套，实际竣工188899套，竣工率为117.55%；2013年在前两年的基础上，各地更是全面和超额完成了当年的建设任务（见表1）。

[1]

表12013年四川保障性住房完成情况

（三）体系发展中存在的问题

透过以上国家和四川城镇住房保障体系的发展历程，我们不难看出，各种保障政策及方式的出现，基本与工业化、城镇化和房地产市场发展紧密关联。

因此，该体系也就不可避免地留下了各个时期的烙印，体现了不同的政策指向。

例如，限价商品住房就是在2006～2007年，由于房地产市场快速发展，成都等各地房价涨幅较大，为解决既不符合城市经济适用住房保障对象，且无力购买普通商品住房的家庭住房困难而出现的。

再如，公共租赁住房的出现与发展，更主要是因为在房地产市场快速发展，有不少群体（包括外来务工人员和大学毕业生等）的收入不符合政府当时所规定的住房保障的条件，但又存在阶段性等住房困难。

显然，各种保障方式是不同时期及其政策指向的产物，其明显缺乏统一保障构架与思路，这就使各地在设计各种保障管理制度时，除更多在准入收入线方面做出有机衔接外，很难将各种保障方式纳入统一体系下进行梳理整合，因而也就注定了现行保障体系的基本管理体制机制，即实行分类实施的管理体制机制——各类保障方式根据保障对象和保障房源不同，分类组织实施。

在这一体制机制之下，保障对象分类申请、分类审批，房源分类计划和建设、分类供应和分配以及后期管理。

这样的管理体制机制，在实践中不可避免地存在保障管理成本较高、保障性住房整体配置效率欠佳、退出管理困难并难以建立良性循环机制、社会介入机制缺失，以及保障对识别与申请困难等诸多问题与弊端。

此外，一些地方还因保障房配租不佳、空置较多等种种缘故，而饱受社会的诟病。

二四川城镇住房保障体系发展的新趋势与目标任务

（一）体系发展的新趋势

近几年来，北京、上海、广东及深圳等地，为了切实解决以上问题，简化住房保障体系，先后暂停了经济适用住房保障政策实施，推行了诸如深圳的“安居型商品房”、重庆的公共租赁住房“租转售”等新的保障政策及方式。

同时，在部分城镇还试行市场化程度较高的共有产权保障房政策，另一些城镇也开始逐步将廉租住房并入公共租赁住房保障政策及方式之内，进一步精简了保障体系。

在各地城镇住房保障体系简化探索的同时，国家也加大了城镇住房保障顶层制度研究与设计的力度。

尤其是2014年初，住房和城乡建设部更进一步地明确了近期着力推进的两项具体工作：

一是在地方实践的基础上，对廉租住房和公共租赁住房实行并轨运行；二是指导地方有序开展共有产权保障房的探索。

由此，基本露出了城镇住房保障体系中“一租一售”（“一租”为租住公共租赁住房；“一售”为购买共有产权保障房），并将外来务工人员（尤其包括农民工）纳入当地保障体系的发展端倪。

目前，尽管四川各地工业化、城镇化、经济发展、财政实力、商品房价格等水平与住房保障需求总量及结构差异很大，但是城镇住房保障体系——“一租一售”，进一步扩大保障覆盖，将外来务工人员（包括农民工）纳入当地城镇保障体系之内的发展趋势也是明显的。

因此，各地于2014年上半年开始陆续实施了廉租住房和公共租赁住房的并轨运行，并轨运行后统称为公共租赁住房。

同时，在成都被选为全国共有产权保障房试点城市的基础上，省内又选择了德阳、遂宁、宜宾、乐山四座城市作为省级试点城市。

基于以上判断，四川城镇住房保障体系将可能主要由公共租赁住房和共有产权保障房以及外来务工人员住房保障等具体体系构成。

（二）体系发展的目标任务

总体上，四川城镇住房保障体系发展的目标任务与国家层面的体系发展目标任务是一致的，即都是保障那些没有能力通过市场方式解决住房问题的群体（主要包括城镇中低收入家庭或个人和外来务工人员等）实现“住有所居”——主要确保其基本居住。

而在具体体系发展上，则应有不同的阶段性目标任务。

1.公共租赁住房保障体系发展的目标任务

该体系发展的目标任务具体分为“近期”和“中远期”目标任务，[2]前者主要的目标任务是，解决住房供需（“供不应求”）矛盾，大力增加公共租赁住房保障供应；后者的主要目标任务则是，把控好增量，主要运管和维护好存量公共租赁住房，并尽可能地调整好部分存量公共租赁住房用途的转变。

进一步看，由于“近期”正处于建设向运营转化的特殊时期，故其更应明确如下各项具体目标任务：

①进一步地规范与优化公共租赁住房建设，使之完全步入常规常态化的发展轨道，增加与保障公共租赁住房（实物）供给及配置总量；

②广泛深入地探索与完善公共租赁住房运营管理，提高其利用率，在满足保障总量需求的同时，调整与满足结构性需求；

③强化公共租赁住房建设与运营管理的联系，形成更好的“适销对路”产品，尽可能促进与保持公共租赁住房的供求均衡，增加有效供给，满足有效需求；

④平稳与顺利完成廉租住房与公共租赁住房并轨运行的过渡，建好覆盖不同收入层次、不同类别群体，成系统、同质，符合差别化保障标准的新型公共租赁住房政策及实施体系。

“中远期”的主要目标应是：

与国际接轨，在保障形式方面，将逐步由增加实物供应转向人头补贴，建立起完善的、以市场为主导、政府和社会共同合作的公共租赁住房保障体系，在做好公共租赁住房存量配置及调整管理的同时，掌控好其增量的配置及节奏，并构建好正常而良好的政府、企业、个人（包括保障对象在内）责任、义务、利益关系体系。

2.共有权保障房体系发展的目标任务

该体系发展的近期目标任务主要是，逐步实现共有产权保障房政策与原有城镇住房保障政策对接，并结合国家拟出台的《城镇住房保障条例》，实现新旧保障体系的平滑过渡，初步建立起新的体系；而该体系建设的中远期目标任务则重点立足于“存量调整”，减少增量供应，加强结构调整，突出公共租赁住房“租转售”，并逐步确立好平稳态势。

值得特别关注的是，在确立近期目标中，尤其应处理好新旧政策的对接与遗留问题，其中，最关键的应处理好已购或已申请购买原经济适用住房和限价商品房等保障性住房的转化问题。

对此，可用以下思路及方法。

从产权的角度讲，租赁式保障性住房对保障对象而言是零产权，对政府而言是全产权，但保障对象却享有对房屋的占有、使用权，随着保障对象收入水平的不断提高，保障对象可以选择通过购买方式提高产权拥有比例。

关于比例的设置，考虑到保障对象家庭之间存在差异，可分梯次设置30%、50%、70%三个档次，直至拥有全部产权。

保障对象在取得全部产权前，对政府共有的部分仍应向政府支付租金。

对产权式保障性住房而言，保障对象可根据自己的经济状况先取得部分产权，剩余产权由政府按份共有并向政府支付剩余部分租金，而非像购买商品房一样到银行去办理剩余部分的按揭贷款。

随着家庭经济状况的改善，保障对象可选择退出保障性住房或继续购买一定比例产权，直至取得全部产权（见表2）。

表2城镇保障性住房体系构架

在以上产权转换过程中，尤其应完善保障房退出机制，为保障对象提供多项产权更替选择，提高保障房利用率。

3.外来务工人员住房保障体系发展的目标任务

有关外来务工人员住房保障体系发展目标任务，从内容上讲，这一目标应是，将外来务工人员有序、有区别、有机地纳入（当地）城镇住房保障体系，并实现部分人员在城镇稳定定居。

而在形式上，则由点到面，先解决其在城镇务工期间的基本居住问题，并同样应设近期和中远期目标任务及其实施步骤。

其中，近期重在保障资源的增量增长，着重对在城镇有稳定职业的外来务工人员实施住房保障，通过以公共租赁住房保障为主体方式、以低端市场租赁附加政府适度补贴为辅助方式，来逐步扩大保障规模；中远期重在保障资源的存量调整，让外来务工人员在原有住房保障的基础上，逐步扩大包括共有产权保障房在内的保障方式及规模，近而基本实现保障均等化。

三四川城镇住房保障体系发展的政策含义及策略

（一）总体相关政策含义及策略

透过前述分析研究，我们可以将四川城镇住房保障体系发展中的总体政策含义及策略重点归结为如下几点。

1.遵循发展的基本原则

保障体系发展的基本原则应当强调：

一是制度及政策安排坚持政府主导、社会参与、广覆盖、分层次、多渠道和可持续；二是保障水平确定坚持保基本与经济社会发展水平相适应和逐步提高；三是保障方式选择坚持“补人头”和“补砖头”相结合，逐步实现以“补人头”为主；四是保障管理工作坚持重公平、促稳定和因地制宜。

2.合理确定保障对象范围

按照“应保尽保”的原则，合理确定保障范围。

适当将保障对象在以往基础上扩大至：

一是城镇户籍常住人口及其棚户区改造中住房困难（包括无房住）且收入、财产等符合（当地政府）规定条件的家庭、个人；二是城镇非户籍常住人口中有稳定就业的住房困难家庭、个人。

在扩大保障对象范围的同时，要严防保障范围的过度化扩大，实现公共资源的合理利用。

3.其他相应配套政策及措施

保障体系发展的配套政策及措施应当包括：

首先，保障对象的确定，按收入结构和住房困难程度，将住房保障的人口覆盖面划分为现实和理想覆盖面。

前者既包含了全省城镇户籍人口，又包含了全省各城镇常住的非户籍人口中符合当地政府规定（住房困难和住房消费能力不足）条件的家庭和个人。

后者除了包含全省城镇（包括户籍和非户籍）常住人口外，还涵盖了城镇中的所有务工流动人口。

其次，在确定住房保障准入资格时，需要同时考核申请家庭成员的收入和财产水平、人均居住面积、户口以及其他相关情况，根据这些指标划分不同人群，实施分类保障。

其中，收入水平是最为主要而又难以确定的因素，而收