临汾市供热体制改革的探索与思考.docx

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临汾市供热体制改革的探索与思考

临汾市供热体制改革的探索与思考

临汾五洲集团副总裁张俊发

内容摘要市场化、民营化是包括集中供热在内的市政公用事业体制改革的基本方向。

在国家深化城镇供热体制改革的背景下，临汾市城市集中供热事业发展中充分利用市场机制，在供热行业率先引入民营资本，采取公共私营合作制的方式，经过多年建设经营，初步形成了多热源相互竞争、联网运行的城市供热系统，基本实现了投资多元化、运营企业化、服务社会化的目标。

临汾市供热体制改革探索中取得了经验和遇到的问题和困境，显示企业产权制度的改革、政府规制的重建、融资制度的创新和竞争机制的建立是供热体制改革的主要内容和重要环节，决定着供热体制改革的最终成败。

只有从引入竞争机制与改革产权制度并重，建立科学的政府规制和多元的融资制度等方面综合推进，才能够逐步建立符合我国国情、适应社会主义市场经济体制要求的城镇供热新体制。

一、我国城镇供热体制改革的基本情况

城镇集中供热是重要的城市基础设施，属于市政公用事业。

我国的公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，地方公用事业管理部门垄断本地区公用事业的所有环节，服务效率极低。

与西方发达国家城市公共服务发展状况相比，我国公共服务成本高、效率低、服务质量和效益差的矛盾尤为突出。

进入上世纪90年代以后，我国经济迅速发展，城市化进程加速，对通信、电力、供水、供气、供热、交通等公用事业提出了巨大的需求，原有公共部门满足不了市场需求，而政府一时又拿不出足够的财力进行新的投资和建设，供需矛盾急剧恶化。

同时，旧的公共服务理念、手段和运营机制已经不能满足城市经济快速发展的要求，因此，借鉴发达国家的经验，创新城市公共服务的市场化运营机制就成为急需加以研究的迫切问题和重要的改革领域。

[1]

为解决公用事业发展滞后与城市发展需要突出的矛盾，广东、上海、浙江等地率先开始探索公用事业民营化改革。

中央政府也开始重视公用事业的改革，建设部于2002年12月发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，从2003年开始对各类资本全面开放公用事业行业，十六届三中全会第一次把推进市政公用行业市场化写进了党的决定，包括城镇供热在内的我国公用事业改革的自此全面启动。

建国后长期形成的职工家庭取暖、职工单位交费的福利供热制度被称之为“计划经济的最后一个堡垒”。

供热体制改革是一项涉及千家万户利益的大事。

供热公用事业的属性决定了供热体制改革的复杂性、艰巨性和长期性。

自2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和2003年建设部等八部委发布《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》等有关政策文件，启动供热体制改革以来，供热体制改革不断深化，相关政策政策、法规制度逐步完善，形成继房改以来的第二次改革浪潮。

但由于种种原因，供热改革始终是“雷声大雨点小”，年年被炒热、轮轮冷处理，五十年陈旧的供热体制依旧宛如坚冰顽石。

[2]2007年，建设部召开全国供热计量改革经验交流现场会，剖析了供热改革中存在的问题，对下一步工作思路、工作方法和技术路线等进行了全面部署，供热体制改革进入决战期。

二、临汾市供热体制改革的探索、现状与问题

临汾市城区集中供热自2002年实施，在建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》、《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》和山西省建设厅《关于加快城镇供热体制改革的意见》等有关供热体制改革政策文件的引导下，在工程建设和体制创新上取得了巨大成就，对完善临汾市城市基础实施，提高人民生活水平，改善大气环境做出了突出贡献。

但临汾市集中供热实施以来，始终面临着政策性亏损、协调难和融资难等问题与困难，亟需进一步予以研究和解决。

㈠临汾市集中供热的发展概况

实施集中供热前，临汾市城市采暖以分散小锅炉和土煤炉为主，设施老化、能耗高、浪费大、环境污染严重。

这种不合理的居民取暖方式与工业烟尘是临汾市大气污染的主要因素。

2001年临汾市“撤地设市”，为完善城市基础设施和治理大气污染，开始筹划集中供热。

但因市财政紧张，政府无力投资，工程难以实施。

2002年，依据1999年山西省建委《关于加快城市公用事业改革与发展意见》，临汾市政府决定由民营企业五洲集团投资集中供热工程，成为国内最早在城市供热引入民营资本的地区。

临汾市集中供热工程于2003年5月开工建设。

由于民营企业实施城市集中供热当时国内尚无先例，没有成功经验可资借鉴，临汾市集中供热终因配套政策和协调不到位，工程建设特别是管网建设被迫停工一年多，完全民营化宣告失败。

2004年，临汾城市大气环境污染持续恶化，治理势在必行，集中供热被临汾市委市政府确定为“摘帽子”工程和为市民办的十件实事之一，对其建设予以大力支持。

鉴于项目建设的协调难、融资难等问题，临汾市政府决定集中供热实行管网与热源分离，由政府出资主导热力管网建设。

在全国率先采取政府民营合作的特殊BOT模式（PPP模式），由政府投资51%，民营企业投资49%，组建临汾市热力供应有限公司，负责城市供热管网的规划、建设、经营及热费收缴。

自此，临汾市集中供热形成政府民营股权合作的机制优势，步入快速发展的道路。

按照《临汾市供热专项规划》：

“十一五”末临汾市区集中供热面积将达到2700万㎡,敷设主管网97公里，建设换热站125座，热源厂1座，总投资约12亿元人民币。

截止2007年底，临汾市集中供热建成5×64MW热源厂一座，累计敷设主管网58.6公里，建成换热站80座，完成设计供热负荷1050万m2（实际供热面积586万m2），覆盖市区72%的用户，初步形成多热源联网运行的城市集中供热体系。

㈡临汾市集中供热面临的问题

1.价格形成机制不完善、成本倒挂，供热企业陷入政策性亏损。

临汾市目前执行的热价是由省物价局于2005年制定的。

但近年来煤炭、水、电等能源及原材料价格猛涨，供热成本急剧上升，热价与成本倒挂，使供热企业出现了严重的亏损。

2.配套政策措施落实不到位，协调难。

临汾市集中供热实施中，在供热补贴、新建建筑分户计量设计和二次网改造等方面遭遇了不少的阻力和障碍而无法协调。

3.投资巨大、回收期长，融资难，收费难。

3.1按照我市供热规划，“十一五”末我市集中供热将完成投资12亿元。

截止2010年，临汾市集中供热管网、热源建设共完成投资逾7.2亿元。

资金来源主要为市财政投资和民营企业投资方筹集，除国家开发银行和地方金融机构（联社）外，供热企业未能从其他商业金融机构取得融资支持。

3.2由于长期形成的福利供热制度影响，供热用户缺乏“热是商品、用热交费”意识，收费难成为供热行业的普遍问题。

临汾市集中供热虽因体制优势收费率要高于其他地区，但仍有一些用户年年拖欠费用不交，进一步加重了供热企业的负担。

三、对临汾市供热体制改革的几点思考

㈠产权制度的改革

1.市场化、民营化是供热改革的基本路径和主导方向。

传统上各国包括供热在内的公用事业都由政府提供。

上个世纪70年代，英国等发达国家以民营化为导向对公用事业进行了大规模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。

在原有公用事业为国有化的国家，其改革的基本路径是“国有企业—公共法人—公私混合企业—民营企业”进行，伴随着公用事业产权制度基础的变革，监管体系也相应调整。

日本的公用事业改革情况就是属于这种类型，英国公用事业的改革也大体符合这种模式。

发达国家的改革经验和成效表明，公用事业民营化改革不仅有助于降低政府成本，而且能改善公共服务的质量和水平。

[3]

国家供热体制改革精神要求，供热体制改革要充分利用市场机制，实现投资多元化、运营企业化、服务社会化，形成符合我国国情、适合社会主义市场经济体制要求的城镇供热新体制，并将之确定为城镇供热体制改革的指导思想和基本原则。

[4]“利用市场机制”、“实现投资多元化”确定了市场化、民营化是供热改革的基本方向。

由于民营资本的进入，临汾市集中供热在建设速度、运行效率和成本节约上取得了显著成效。

8年的时间从分散供热到城市集中热化率达到90%，临汾市城市供热系统建设速度创造了国内供热行业的记录。

特别是热力工程的建设和运行，在引进国北欧先进技术理念的基础上，自主研发二十多项专利技术和产品，独创“傻瓜”技术理念，整体水平达到国内一流，实现了热力站无人值守，远程控制，数字化能源管理。

同时，在管网敷设上大规模采用无补偿直埋冷安装技术，开创国内供热行业先例。

临汾市集中供热市场化、民营化的运作机制显示的体制优势，说明将民间资本和竞争活力、企业精神和市场理念引入到公用事业领域，是一种新的公共服务提供机制和政府治理模式，是我国公用事业改革的主导方向。

[5]

2.特许经营是供热事业市场化的重要形式。

临汾市集中供热由民营企业与政府合作投资建设，组建股份制企业法人并由政府依法授予30年的特许经营权。

城市公用事业特许经营制度早在17世纪便已在法国出现，20世纪70年代英、美、日等国家实施公用事业改革以来，在实施特许经营制度方面积累了丰富的经验，形成了固定模式和相应的理论。

这一制度被广泛应用于高速公路、有线电视、通信、城市供热、垃圾处理、污水处理、停车场等公用设施的建设和经营，得到世界范围内的认可。

公用事业特许经营制度通过特许经营的方式，在保证政府对公用事业拥有所有权的基础上，把公用事业的经营权授予开发建设的公司，从而将城市公用事业的建设和经营与企业的市场行为结合在一起。

获得特许经营权的企业具有独立的法人地位，可以按照市场机制的要求独立经营，自负盈亏。

一方面为公用事业建设提供了资金保障；另一方面，使公用事业的建设经营降低了成本，提高了效率。

国外特许经营制度的经验和临汾市供热特许经营的实践充分说明，特许经营是市政公用事业市场化的重要形式。

[6]

㈡政府规制的重建

1.完善的监管制度是供热事业民营化、市场化得以运作的重要的基础。

政府规制是政府的微观管理职能，旨在为市场运行及企业行为建立规则，确保市场的有序运转。

集中供热作为公用事业，与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，关系到其他行业能否正常、稳定地组织生产活动。

也就是说，供热与生产生活的费用以及生产生活的普遍性、安全性、连续性、便捷性直接紧密地联系在一起，具有较强的公益性。

由于供热所具有的公用事业特征，决定了引入民营化、市场化机制并不是让政府放弃责任，不是简单的依赖市场让企业放任自流，而需要政府通过监管来控制企业行为，引导企业经营活动符合公共利益。

可以说，完善的监管制度是公用事业民营化、市场化得以运作的重要的基础。

[7]

传统的福利供热制度下，国家对于供热行业的管制在相当长的一段时间内，的确对保障人民生活、促进经济发展起到了积极作用。

随着社会主义市场经济体制的建立与发展，这种状况正在发生转变。

经济水平的提高，消费者的基本需求已经可以得到充分满足，并在此基础上产生了得到最优服务的需要。

在这种状况下，国家行政性管制对公用行业管得过宽，统得过死，不可避免会产生某些弊端，[8]存在多方面的问题，已成为市场经济体制建立的重要障碍和制约经济发展的瓶颈。

构建适合公用事业民营化的行政规制体制已成为当务之急。

[9]

2.我国供热规制改革本质上属于规制重建的过程。

关于民营化涉及到的规制改革方面，放松规制与强化规制均有道理。

放松规制在于城市公用事业的自然垄断属性并非一成不变；传统的规制存在规制失灵的问题；引入竞争可以刺激效率的提高。

强化规制在于通过强化规制可以抑制垄断价格，维护分配效率；可以为有效竞争创造条件；民营化对社会性规制的要求不断提高。

实际上，我国城市公用事业规制改革既是一个放松规制的过程，又是一个强化规制的过程，从本质上属于规制重建的过程。

[10]

在规制重建的过程中我们要吸取日本的改革经验，避免出现官僚集权式的改革。

日本政府在管制改革方面最显著的特征是扩张性再管制：

内阁官员都急于保护和扩张自己部门的管理权威，阻止管辖权被其他部门侵犯。

内阁官僚操纵了改革过程以建立新的权威来源，或用新权力代替旧权力，内阁能够以使其自由处理权最大化的方式制定法律。

而且，法律还赋予政府区别