表格讲解任晓辉.docx

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表格讲解任晓辉

地方政府性债务审计情况统计表讲解

讲解十个方面内容

一、关于表格的种类和设置原则

二、几个重要概念的解释说明

三、表格填写说明

四、关于组织填报附表1至附表5程序、方法和要求

五、工作方案中所列审计内容和重点与表格的对应关系

六、其他还需要注意的几个问题

七、山西太原审计体会

八、一些问题解答

九、关于上报报表数据资料

十、统计表填报操作基本要求

一、报表种类和报表设置的原则

（一）种类。

共12种表

1．地方政府负有偿债责任的债务明细表（表1）；

2．地方政府负有担保责任的债务明细表（表2）；

3．其他相关债务明细表（表3）；

4．粮食企业和供销企业政策性挂账情况表（表4）；

5．债务发生的起始年地方政府性债务明细表（表5）；

6．2010年地方政府性债务风险指标测算表（表6）；

7．2010年高速公路银行贷款本息偿还情况分析表（表7）；

8．2010年及未来三年以土地出让收入为偿债来源的政府负有偿还责任的债务规模、风险分析表（表8）；

9.普通高校和医院2010年债务风险分析表（表9）；

10.融资平台公司2010年基本情况表和债务风险分析表（表10）；

11.地方经济社会发展情况统计表（表11）；

12.地方政府性债务审计问题汇总表（表12）。

上述12种表格可以分为四类：

第一类，综合情况表，包括表11；

第二类，债务基本情况表，包括表1、2、3、4、5；

第三类，风险分析表，包括表6、7、8、9、10；

第四类，问题表，即表12。

（二）报表设置的原则

1．需要回答的问题尽可能设计表格进行统计。

审计工作方案列了六个方面21项具体的审计内容和重点，除了审计建议，其他的审计内容和重点基本都有相对应的表格或能从表格中取得相应的数据。

2．表格尽可能少。

能在一个表格里回答的问题都体现在同一张表格里。

一张表格能回答多个方面的审计内容和重点。

3．为保证审计数据的准确性，主要表格的数据要求尽可能按最原始、最基础的数据填写，综合分析数据通过汇总工具从基础数据中筛选抽取。

尤其是表1、2、3三类债务明细表，是核心表格，所有数据基本都是填列基础数据。

这些表格能够生成什么样的综合分析数据，回答方案里的什么内容，在后面具体讲。

二、几个重要概念的解释说明

“一三五七”反映报表填制的基本要求。

一指一笔借款一项填报

三指三种债务类型，即地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务、其他相关债务，不能混淆。

五指五种举债主体，即地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位。

七指需填报的七个年度，即1997、1998、2002、2007、2008、2009、2010年。

（除部分报表表头规定的年份外）

（一）关于三类债务的概念

财政部对地方政府性债务的界定：

各级地方政府（含政府机构和部门）、经费补助事业单位、公用事业单位和政府融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。

其中：

因直接借入、拖欠形成的债务为直接债务；因提供担保形成的债务为担保债务。

财政部这个界定有三条标准：

一是举借主体，四类；二是举债方式，直接举借或拖欠、担保或回购；三是用途，要用于公益性项目。

财政部的界定标准里没有谈到还债责任。

实际上，谁举债，怎么举债，用途是什么，尽管也很重要，但拿什么资金来还，是界定政府性债务的一个核心问题。

我们这次审计将偿债资金性质作为最重要的标准，结合借债主体、举债方式、举债用途，对各类主体举借的债务进行分类。

1.“地方政府负有偿还责任的债务”是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。

一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务；二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务；三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

在这类债务里，债务主体比财政部的界定里多了“其他单位”。

除了财政部界定的四类主体，其他主体的债务只要由财政资金偿还，也是政府负有偿债责任。

地方政府债券转贷以及其他上级财政转贷，有的是政府部门在使用，有的可能是有收入的企事业单位在使用，只要是明确由财政资金偿还，就界定为政府负有偿债责任的债务。

如果这些转贷明确由资金使用单位的非财政性资金偿还，政府承接上级转贷视为政府信用担保，界定为政府负有担保责任的债务。

回购。

BT（建设—回购）与BOT（建设－经营－移交）。

都是政府进行基础设施项目建设的一种融资模式。

BT是指由项目公司自行筹资建设，项目验收合格后移交给业主，业主向项目公司支付项目投资加上合理回报进行回购。

BOT是政府和私人机构之间达成协议，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营。

当特许期限结束时，私人机构将该设施移交给政府部门。

BOT方式下，私人部门通过管理经营获得了与其投入相当的报酬，一般是无偿移交，不形成政府债务。

BT（回购）方式下，政府一般要承诺有偿回购，如果承诺用财政性资金回购，则直接形成政府负有偿还责任的债务。

2．“地方政府负有担保责任的债务”是指：

因地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。

一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）提供直接和间接担保的债务。

二是地方政府（含政府部门和机构）举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

如，国债转贷给竞争性项目，农业综合开发资金用于经营性项目。

“担保”。

按照财政部的定义，地方政府为债务人提供的担保，包括但不限于下列各种形式：

为融资行为出具担保函；承诺在借款人偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当借款人不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将借款人的偿债资金安排纳入政府预算。

担保责任的体现方式也很多。

有政府部门和机构为举债人向债权人出具担保文书的，有向举债人出具担保文书的；担保文书有的是保证函，有的是政府的文件、会议纪要；担保文书有的是政府及其部门出具的，也有人大出具的。

还有的担保责任是政府信用形成的。

如政府承接上级的各种转贷，政府部门举借的有些债务，尽管没有具体的担保文书，而且由非财政性资金偿还，但政府也得承担担保责任。

因为这些债务的取得凭借的是政府的信用。

如上级财政的转贷，政府部门举借由其他单位以非财政性资金偿还的债务。

3．“其他相关债务”是指：

政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。

政府在法律上对该类债务不承担任何形式的偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。

在这个概念里要说明的，一是举债的主体没有政府部门和机构，只要是政府部门和机构举借的债务，不是第一类，就是第二类，不可能是这一类。

二是这些债务必须是为公益性项目举借的。

（二）“融资平台公司”。

根据国家清理规范地方政府融资平台债务的有关文件规定，“融资平台公司”是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

理解这个概念要把握四点：

一是设立的主体；二是设立的资金来源；三是设立的目的；四是平台的性质。

尽管有这样的界定，但财政部、发改委、人民银行、银监会四家在清理融资平台公司债务工作中，无论是平台公司还是平台公司债务，几家都存在差距，主要是财政和银监部门之间的差距，这个差距在有的地方还很大。

我们这一次在审计中对融资平台及其债务的认定要利用四方对账的结果。

四方一致认定为平台公司的，属于我们这次审计的平台公司的范围，但这些平台公司的债务是否政府性债务，是哪一类债务，我们要按我们的标准逐笔填列审核。

四方一致认定不是平台公司的，这次审计一般不涉及。

对有异议的公司，一般不作平台公司界定，但要抽审核实是否有政府性债务，尤其是对一些规模很大的平台公司。

如有，作为“其他单位”填报。

我们已经取得全省四方对账的数据，四家认可的企业法人平台（247家）、四家认可的事业单位法人融资平台（34家）、银监部门认可、财政等部门不认可的融资平台合计（202家）。

大家在审计中还会遇到一种情况，银监会在这次清理规范平台债务工作中，把平台分为了三种情况，机关法人、事业法人和企业法人。

可能会认为与我们的划分标准有冲突。

这种划分对我们审计分清三种债务类别没有影响。

机关法人、事业法人、企业法人都包含在我们的各类举债主体中，是什么类型的债务，则按三类债务划分标准进行界定。

（三）财政资金

本方案中“财政资金”是指：

地方政府一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政资金。

不包括车辆通行费收入和学费收入。

这个界定对合理划分政府性债务范围具有重大影响。

在现行的财政管理中，车辆通行费、学费收入实行收支两条线，纳入部门综合预算管理，属于财政性资金，但实际并不构成政府的财力，财政都要全额返还。

财政部在清理规范融资平台债务工作中明确，财政资金暂不包括这些收费。

2010年将预算外资金全部纳入预算管理的规定中，也剔除通行费、教育收费和彩票收入。

交通部门、高校这些债务大户，这些收费是还债的主要来源。

另外，收费公路存在不同的管理模式，有的属于政府部门管理，车辆通行费实行收支两条线；有的属于公司化管理，通行费收入属于企业收入。

如果把这些收支两条线模式下的收费视同财政资金，按我们这次的划分标准，这些债务都属于政府负有偿债责任的债务。

那么两种管理模式下债务的归属截然不同，政府性债务规模将出现很大差距。

按照实质大于形式的原则，我们这次审计在界定财政性资金时，与财政部的标准保持一致，暂不包括。

以山西为例。

全省债务2200多亿元，其中省交通厅高速公路债务1500多亿元。

通行费收入全部实行收支两条线管理。

财政资金包括不包括通行费收入，政府性债务的规模天壤之别。

高速公路债务界定：

1.举债主体是交通部门，如还款来源为财政资金，认定为1类债务；还款来源为通行费收入，认定为2类债务。

2.举债主体是融资平台公司，如还款来源为财政资金，认定为1类债务；如还款来源为非财政资金（含通行费收入），且政府提供了担保，认定为2类债务；如还款来源为非财政资金（含通行费收入），政府未提供担保，认定为3类债务.

学费与高校债务的关系也类似。

以现行的财政管理方式论，学费收入属财政性资金，那学校的债务就属于第一类债务。

实际上学校举的什么债，政府不一定全掌握，连担保可能都没有，仅凭学费的管理性质就划分为第一类债务不符合实际情况。

这次我们对于高校债务的归属也要进行具体划分。

政府承诺以学费以外的财政资金偿还的学校债务划为第一类，有政府担保以学费偿还的划为第二类，其他的划为第三类。

三、报表填写说明

总体填报说明

（一）各级地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位，在审计工作方案确定的7个年度年初存在“三类债务”余额或当年新发生“三类债务”的，审计组应按要求填报审计情况统计表。

（二）为便于填报，表1、表2和表3均将7个债务统计表年度的债务在一张表中填报。

填报完成后，通过筛选分别生成7个年度的审计统计表。

（三）不同“债务形成年度”的债务不能在一行填列。

年初债务余额与当年举借额应当在不同行反映。

如果一笔债务涉及不同债务类型、多个资金投向类别、多个债权人类别、不同项目开工年度，或一笔贷款合同涉及多个提款年度的，要分别按照债务类型、资金投向类别、项目开工年度、债权人类别和提款年度进行合理拆分，分别填报表1、表2或表3。

对同一年度的多笔债务，如果债务类型、资金投向类别、债权人类别、项目开工年度等全部相同的，在同一年度内可以合并填报。

（四）为避免重复统计，转贷或转借的债务填报原则如下：

1．地方政府债券和上级财政转贷债务（包括通过中央部门、金融机构转贷的外国政府贷款等债务）由本级使用的，计入本级政府债务；转借给下级政府的，计入下级政府债务。

该类债务以财政部门为债务人，“债务单位部门类别”填写“财政部门”，“项目单位名称”填写使用债务资金的具体单位名称。

在填报时，应根据偿债责任，划分政府负有偿还责任的债务和政府负有担保责任的债务。

我们将到财政厅了解相关债务情况，分解到各组。

2．贷款人（第一借款人）从金融机构获得贷款后，又转借给其他单位（第二借款人）的，根据转借协议或合同约定，如果偿债资金来源于第一借款人的，应作为第一借款人债务填报；如果偿债资金来源于第二借款人的，应作为第二借款人债务填报。

（五）上下级政府间往来款、暂付款，同级政府各部门之间借款，以及白条欠账，均不计入地方政府性债务。

上下级政府、部门和单位之间的借款，如果借出资金属于自有资金，不作为债务进行统计填报。

（六）违规集资形成的债务不作为政府性债务，但作为违规问题在表12填列。

（七）各省通过人民银行再贷款化解地方金融风险形成的债务，由各省本级审计组组织填报和审核。

除人民银行再贷款外，各级政府为化解地方金融风险举借的债务，由各级审计组负责组织填报和审核。

（八）除天津市滨海新区以外的各地各类开发区（园区）视同本级政府所属机构，其债务属于同级政府债务，按照要求填列有关统计表。

审计组在填写《地方政府性债务风险测算表（表6）》中的财政数据时，要区分本级政府《财政决算报表》是否包含同级开发区；如果不包含，应将开发区财力并入同级财政决算报表后填报表6，并入时需注意开发区与同级财政的抵扣关系，防止少计算或多计算财力。

（九）对以外币转贷的世亚行贷款或外国政府贷款等政府外债，需按照年末外币汇率统一折算后填报债务年初余额、当年举借额、当年偿还额和年末余额。

这样会造成本年年初余额与上年年末余额不一致，除次之外，必须相等。

分表填报说明

（一）地方政府负有偿还责任的债务明细表（表1）。

方案指出，这次地方政府性债务审计，主要是对地方政府负有偿还责任的债务进行审计。

因此这张表是一张核心表。

这表填列的每笔债务都必须是政府负有偿债责任的债务。

“债务单位部门类别”

融资平台公司的“债务单位部门类别”按照其隶属的机关、事业单位所属部门类别填列。

普通高校附属医院，选择“医疗卫生部门—医院”。

化解地方金融风险包括：

地方各级财政部门为清理农村合作基金会、清理供销社股金、清理城市商业银行、清理城市信用社、清理信托投资公司等举借的专项借款。

1998年开始，国家对农村合作基金会、清理供销社股金、清理城市商业银行、清理城市信用社、清理信托投资公司进行清理整顿，一些机构关闭撤销，有的改制。

中央通过人民银行再贷款等方式向地方政府融资，解决兑付资金困难，形成债务。

19列和20列不能同时填。

“当年举借新债偿还”、“用以前年度举借的债务资金偿还”“用于偿还以前年度债务的到期本息”需审计检查、核实数据，以便分析。

在单位存在经营收入、预算拨款补助收入、贷款收入情况下，又存在偿还贷款、投资项目建设、开支自身经营支出，等有时很难区分资金投向，可要求填报单位先自行分解，再根据有关拨款文件、合同进行审查。

第53列至第58列，仅2010年债务统计表年度填列。

2010年末逾期债务本金应作为2011年到期应偿还债务本金填写第53列。

（二）地方政府负有担保责任的债务明细表（表2）。

第38列至第40列，按表头要求填列。

如果一笔债务采用多种方式进行担保的，应按照不重复的原则填列，填列的先后顺序为：

人大、政府及所属部门出具承诺函、宽慰函举借；以财政收入、行政事业单位国有资产担保举借；其他政府担保方式举借。

第41列“担保人具体名称”，是指提供担保的地方政府及所属部门和机构的名称。

地方政府债券、国债转贷、外债转贷等财政转贷中明确由非财政资金偿还的债务，作为以政府信用担保方式举借的债务，不需要填写担保人名称。

第48列至第53列，填报要求同表1的第53列至第58列，仅2010年债务统计表年度填列。

逾期债务本金应作为2011年到期应偿还债务本金填写第48列。

（三）其他相关债务明细表（表3）。

其中第8列“债务单位性质类别”下拉框中不含“地方政府（含政府部门和机构）”和“其他单位”选项（？

）。

15列“债务用途类别”下拉栏只能选公益性项目和非项目支出，非公益性项目不属其他相关债务范围。

第18列“债权人类别”下拉框中不含“上级财政—外债转贷，上级财政—国债转贷，上级财政—农业综合开发借款，上级财政—其他，其他单位和个人—拖欠工程款”选项。

其中的第23列第和第29列，如果填有数据，即由财政资金偿还其他相关债务本金和利息，表明该部分其他相关债务已由政府偿还。

（四）粮食企业和供销企业政策性挂账情况表（表4）。

本表填报的政策性挂账包括国有粮食购销企业粮食财务挂账和供销合作社财务挂账。

国有粮食购销企业粮食财务挂账包括：

老粮食财务挂账及新增粮食财务挂账、陈化粮价差亏损挂账、销售保护价粮食价差亏损挂账、其他亏损挂账等。

供销合作社财务挂账包括：

1992年底前老挂账、1993年至1999年8月新增的中央和地方政策造成的财务挂账。

需要说明的是，本表涉及的政策性挂账数是经地方政府组织清理认定为政策性的亏损挂账本金，不含经营性亏损挂账。

资料来源，各级财政部门、粮食主管部门、供销合作社以及农业发展银行有相关的贷款合同财务挂账清理审计认定等相关资料。

（五）债务发生的起始年地方政府性债务明细表（表5）

“债务发生的起始年”是指：

各省本级、市本级、县（区）改革开放（1978年）以来发生第一笔政府负有偿还责任的债务（含粮食企业和供销企业政策性挂账，不含拖欠）或政府负有担保责任的债务的那个年度。

一是排除了第3类债务，二是指一个地区发生债务的起始年，而不是一个单位的债务起始年。

如果多家同属一年，必须都填报。

各审计组可通过与当地政府及所属财政、金融机构等相关部门和单位座谈等方式，了解确定该地区“债务发生的起始年”。

审计组在确定本地区“债务发生的起始年”后，按下述要求填报表5：

（1）如果“债务发生的起始年”属于1996年以前（含1996年），则审计组应对该地区在“债务发生的起始年”存在上述2类债务的地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等单位债务情况进行审核，并填报表5。

（2）如果“债务发生的起始年”属于1997年以后（含1997年），审计组只填写表5中的第1列至第5列，标明该地区“债务发生的起始年”的具体年度，同时按要求填报表1至表4。

第11列“债务类型”，在下拉框中选择。

包括：

政府负有偿还责任的债务，政府负有担保责任的债务，粮食企业政策性挂账，供销企业政策性挂账4个选项。

第14列仅政府负有担保责任的债务填写此列。

地方政府债券、国债转贷、外债转贷等财政转贷中明确由非财政资金偿还的债务，作为以政府信用担保方式举借的债务，不需要填写担保人名称。

（与表2一致）

第15列“债务资金投向”，填写协议或合同约定的债务资金投向。

（六）地方经济社会发展情况统计表（表11）

经济社会发展的衡量指标很多，选这些指标的考虑：

一是这些指标能较好的呼应方案所提出的相关调查内容。

这次审计的主题是地方政府性债务。

大家知道，1998年亚洲金融危机发生之后，我国提出实施积极财政政策，中央财政发行长期建设国债，转贷或补助给地方政府，拉动内需，修路、扩招；2008年国际金融危机爆发以后，我国财政政策由紧缩再次转向积极，实施一揽子刺激经济增长的政策，推出4万亿的新增投资计划，中央财政新增投资1.18万亿，中央财政代为发行地方政府债券。

选取的这些指标基本能涵盖扩内需、保增长、调结构促发展、惠民生、强基础等一揽子政策的目标，能反映经济社会发展的主要方面，与两次积极财政政策的政策目标相吻合。

既能反映积极财政政策或债务资金对当前经济社会发展的促进作用，比如促进当前就业、保持当前经济和财政收入的稳定增长、拉动投资和消费；又能反映为今后发展打下的物资基础和提供的可持续的环境条件，比如道路等基础设施的建设、产业结构的优化、环境的改善、城市化基础设施的改善、教育卫生等民生事业的发展等。

二是分析数据比较容易取得。

近些年的这些数据大多数能在统计年鉴上采集，在一些业务主管部门也能取得。

保障性住房等民生指标、节能减排淘汰落后产能指标，可能在2002年以前的数据难以取得。

但不影响对近几年情况的分析。

做几个说明。

1．经济社会发展的许多指标是反映一个地区全部情况，不是反映各级政府分级的情况。

所以这张表只能在对一个地区做评价时用。

2.许多指标不能加总，不需分级填报。

负有汇总任务的审计组填报所负责地区本表的相关数据。

3．本表由审计人员填写。

有关数据资料可以从地方政府统计、发展改革、财政、交通、住建、教育、卫生、环境、农业、水利等部门取得。

大部分可以在统计部门取得。

4．第10个指标“地区财政总收入”是指某一地区经济发展产生的全部财政收入，包括上缴中央和上级财政的收入，不是地方政府财政预决算的财政总收入概念。

（七）地方政府性债务风险指标测算表（表6）

1．关于本级综合财力的概念。

本级综合财力=本级一般预算财力+本级政府基金预算财力+本级国有资本经营预算财力+预算外财政专户财力

全部政府性财力的含义。

省、市取本级数据，县（区）取全县。

2．关于“本级财力”口径问题。

（1）测算省、市、县本级财力时，如存在同级开发区，应审核该开发区财政是否已并入同级财政一起编报决算报表。

如未并入，应将开发区财力并入同级财政决算报表后填列本表，注意开发区与同级财政的抵扣关系，避免重复计算收入和支出。

（2）此次计算“本级财力”包括上级财政的各种专项转移支付资金。

（与财政口径不一致）我们理解，一旦财政出现债务风险，所有的财政性资金都可以是还债资金来源。

3．关于本级财力的计算方法。

一般计算本级财力的方法是，本级财力=本级收入总计—上解上级支出—补助或转贷下级等支出，但一般预算与基金预算、国有资本经营预算、预算外之间存在较多的调入调出，按这个公式计算，各套预算之间的收支加减项比较多。

所以这次我们将计算方法转换成本级财力=本级支出合计+本级年终结余，减少了加减项，比较简洁。

本级已经支出的钱加上还没有支出的钱，实际上就是本级的财力。

这个计算方法与一般的计算方法结果是一致的。

4.关于填报数据来源问题。

（1）“本年支出合计”和“年终结余”数据，可以从省、市、县本级的《财政总决算报表》中直接取得。

各省、市的《本级财政决算报表》确定可以从财政部门取得，但各县财政部门是否编制本级财政决算报表，情况不一。

如果被审计县的财政部门不编《本级财政总决算报表》，只编全县的总决算报表，审计组从中取决算数据计算本级财力时，要注意从全县决算数据中剔除乡镇“本年支出合计”、“年终结余”数据，保证计算债务风险指标时县本级债务与县本级财力相匹配。

（2）本表中决算数据要根据正式的《财政总决算报表》填报，不按决算录入表中的数据填报。

录入表是生成《总决算报表》的过程表，不是正式对外的报表，而且其中的收入、支出数包含上下级财政往来数据，计算本级财力还要