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重要资料语言1119

⏹重要概念

⏹城乡建设用地增减挂钩

⏹207号文件：

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

⏹基本要求：

建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。

建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积，建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。

拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。

⏹挂钩试点管理办法：

本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

⏹基本要求：

项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。

项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。

⏹挂钩周转指标

⏹挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（简称挂钩周转指标）进行。

挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。

不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

⏹挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

⏹不同于农转用指标和建设用地指标,它是对项目区内建新地块的规模控制。

⏹主要内容

⏹项目区组成

⏹项目区由调整增加为城镇建设用地的地块（建新区）和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地块（拆旧区）组成，拆旧地块与新建地块要一一对应。

⏹“建新区”由城镇建新地块、新建中心村、聚居点、集中安置小区等构成。

⏹“拆旧区”由参与整理复垦的（要动工的）农村居民点、独立工矿用地、公路用地、水工建筑用地等地类构成。

⏹现阶段以农村居民点为主。

⏹

⏹项目区设置

⏹科学设置项目区，拆旧地块和建新地块尽可能接近，项目区应在试点市、县行政辖区内设置，原则上控制在县级行政单元；优先考虑城乡结合部地区，参与整理的行政村尽量集中连片，项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理；避让基本农田。

⏹项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。

⏹项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。

⏹周转指标的使用与管理

⏹挂钩试点规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制。

挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。

分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。

挂钩周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。

⏹项目区内拆旧整理复垦耕地面积大于建新占用耕地的，剩余部分不得作为建设占用耕地指标在项目区外使用。

⏹周转指标必须专项用于项目区内建新的规模控制，不得挪作他用；周转指标由项目区内拆旧建设用地整理复垦耕地归还，其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。

⏹在审查核定指标中，以建新地块占用农用地（耕地）、未利用地的规模为依据，归还时保证农用地数量不减少、质量不下降，耕地要增加，质量要提高。

随着我国社会经济的快速发展，建设用地需求量呈现快速增长趋势。

“十二五”时期，全国建设用地需求总量约为4659万亩，年均将达到932万亩。

建设用地需求量增加的原因主要是是以下几点：

（1）经济总量规模增加，需要一定的建设用地支撑。

当前，我国建设用地承载了接近90%的GDP，新增建设用地量与GDP的总量大体呈正相关。

（2）人口持续增长和大量人口转移、流动，将带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求相应增加。

（3）消费结构转型升级，需要增加基础设施、生活居住等用地。

随着国家经济发展和居民收入水平的提高，人们生活和消费水平得到提升，社会消费结构和方式悄然转型，对第三产业、基础设施、住房等方面的用地需求将大幅度增加。

城镇化进程中城镇数量的增加以及规模的扩大都直接影响着城镇用地的增长

尽可能利用非耕地进行建设

城市化用地大规模增加，以及由此造成的较多耕地被占用不可避免。

但合理的城市化用地是更集约的用地。

实行严格的耕地保护、节约用地是我国的基本国策，关系到国民经济社会的稳定发展，关系到国家的粮食安全。

随着城市人口和城市化用地的增加，我国土地利用效率也将提高；与此同时，农村人口的大量减少，将为农业的规模化经营提供前提。

近年来我国耕地存量的较大幅度地减少，有城市化用地增加的因素，但不是主要原因。

我国幅员辽阔，各地土地资源禀赋和发展阶段极不平衡，对建设用地的增量需求也有很大不同。

城市建设用地紧张，城市发展受到土地供给的制约；另一方面，由于农村建设用地缺乏统一规划，农民保护土地资源意识淡薄，且基层部门监管不力，造成农村建设用地利用方式过于粗放，村庄布局分散，“空心村”现象十分普遍，人均建设用地指标已远远超出国家法定的标准，土地利用效率低下。

如何在土地资源供给有限的条件下，协调耕地保护和城市发展的关系，既保障我国的粮食安全，又满足城市发展的必要用地，已成为我国政府极其关心和高度重视的问题。

城乡建设用地增减挂钩政策是解决这一问题的重要途径。

建新拆旧、土地复垦和建新地块中占用的农用地与拆旧地块中被复耕的原农民住宅建设用地之间的等量置换，使原本相对分散、占地较多的农民住宅建设用地被相对集中，从而在总量上减少了农民住宅的建设用地。

6.将通过置换节约出来的农民住宅建设用地转用于城镇建设等其他用途，从而增加了城镇建设用地。

城乡建设用地增减挂钩是加强农村建设用地整理，拓展城镇建设用地空间的有力举措

城乡建设用地增减挂钩政策思想来源于耕地总量动态平衡，探索于城镇建设用地占用耕地的周转，提出与新一轮土地利用总体规划修编工作的深入，实施于挂钩试点工作的开展效果，产生与建设用地总量增加才能产生的相同的效果。

为积极稳妥的开展城镇建设用地增减挂钩工作提供理论依据和参考

所谓城乡建设用地增减挂钩，即为城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，按国土资源部的权威解释，是指在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地节约、集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

提出在增减挂钩项目实施过程中，应该协调好城乡关系，注意保护好农村利益，同时避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量保护现象发生。

“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。

我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方面：

一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生活与生产环境提出了更高的要求。

从上述界定可知，“挂钩”就是将城乡建设用地增减挂起钩来，将农村居民点的撤并复垦与城镇建设用地增加作为一个系统来考虑，通过农村建设用地的减少相应地增加等量的城镇建设用地。

量的方面，可实现耕地总量不减少、质量不降低、建设用地总量不增加；质的方面，可使农民的生产生活条件得到较大改善，使城镇工商业建设有更多的用地空间，使城乡用地结构和布局进一步优化，使用地成本进一步降低。

“挂钩”的意义：

便于加强村庄规划和农村人居环境治理；为城镇建设用地，尤其是重点建设项目用地拓展空间；有利于加速农村城镇化、现代化进程；有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。

挂钩政策的优势：

规范我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程；有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设；优化土地结构，提高土地利用集约度；缩减农村建设用地，为地方经济和城镇建设争取到发展空间。

实施挂钩政策，开展农村建设用地整理，可以有效地推进“工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”，为城镇建设拓展、推进社会主义新农村建设进程、优化用地结构、提高土地集约利用程度和城乡统筹发展打下了良好的基础。

挂钩政策的意义：

该项工作的意义可以大致从两个方面来进行理解，一方面，有利于在严格保护耕地的基础上加快城镇化和现代／t,进程：

通过建新拆旧，可以促进农村居住向城镇或中心村集中，基本农田向保护区集中，可以为城镇建设发展拓展空间，满足经济发展对土地资源的刚性需求，促进城乡建设用地的合理布局和协调发展；另一方面，有利于新农村建设步伐的加快。

上述两个方面都是全面建设小康社会的关键，因此，挂钩政策对我国现阶段具有重要的现实意义。

挂钩是促进土地节约集约利用，统筹城乡发展的一项新政策工具。

城乡建设用地增减挂钩的发展

挂钩政策思想来源于耕地总量动态平衡，探索于城镇建设用地占用耕地的周转，提出于新一轮土地利用总体规划修编工作的深入，实施于挂钩试点工作的开展。

早在2000年11月30日，国土资源部下发的《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》明确提出，“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。

”

2000年12月27日，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题..对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。

”

2004年10月21日，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中，第一次明确提出：

“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。

”

2005年6月4日《国务院办公厅关于转发<国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见）的通知》中指出：

“按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，提出土地利用调整和推进建设用地整理的措施”。

2005年10月11日，国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作。

2006年4月，国土资源部的批复确定了天津市等五省（市）的9个项目区成为第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”。

2007年7月13日，国土资源部下发了《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，就挂钩试点工作的有关问题进行进一步规范。

2008年6月27日，国土资源部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，进一步明确了挂钩内涵：

“依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

”可见，挂钩是促进土地节约集约利用，统筹城乡发展的一项新政策工具，需要不断在实践中探索总结经验，使其逐步完善，更好地为拓展城镇发展空间和推进新