国有企业治理中存在的问题及其对策.docx

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国有企业治理中存在的问题及其对策

国有企业治理中存在的问题及其对策

2005年第9期

总第250期

当代财经

CONTEMPORARYFINANCE&ECONOMICS

NO.9.2005

SerialNO.250

国有企业治理中存在的问题及其对策

周利国

（山东经济学院,山东济南250014）

摘要:

国有企业的二重性性质决定了国有企业治理的性质与问题.完善国有企业治理结构,关键是要促

使我国国有企业治理体系由行政型向经济型转变,建立科学决策,持续经营的运作机制,包括法人财产机制,激

励机制,民主机制,监督制衡机制等,使国有企业行为必须是以市场为导向,追求通过股权,债权及其他经济性

契约关系所维系的利益相关者的利益最大化.

关键词:

国有企业;企业治理结构;经济型治理

中图分类号:

F276.1文献标识码:

A文章编号-1005-0892（2005）09-0064-05

国有企业与一般性私人企业的不同在于国有企

业具有二重性即”公共性”和”企业性”.…一方面,

国有企业由政府全部或部分所有,同时处于政府或

多或少的直接管制之下,企业行为在不同程度上类

似于政府行为,因此具有”公共性”;另一方面,相

当多的国有企业.特别是特殊法人企业和股份公司

企业,也具有不同程度的经营自主权和自身的财务

目标,因此又具有”企业性”.旧有企业的二重性决

定了国有企业治理与一般企业治理的差异和特殊性

要求.众多学者指出,国有企业普遍业绩不佳的主

要原因在于国有企业股权结构不合理及国有股权所

有者缺位所导致的国有企业治理结构不合理.因此,

许多人认为,要彻底解决国有企业经营效率低下问

题,唯一的出路在于解决国有企业的产权问题,走

民营化道路.[21这种观点在理论上和逻辑上看都不应

该有什么问题,但是,从现实的角度看,国有企业

在当前以及今后很长~,-JN之内都会存在并得到发展,

况且世界上许多国家的国有企业业绩并不很差,有

的国有企业在私有化后还不如原国有企业时期,[31我

国也有许多国有企业一直效益很好.因此在现有所

有权结构下探讨提高国有企业绩效,构建有效的和

合理的国有企业治理结构,促进国有企业的改革与

发展会有更实际的意义.

一

国有企业治理中存在的问题

“试错”式的固有企业改革最终于20世纪90年

代初选择丫㈦际上普遍推行的现代企业制度,其目

的在于使有企业治理能够适廊丰_卜会主义市场经济

发展的要求.现代企业制度是当今世界上普遍采用

的一种企业制度,其”产权明晰,权责分明,政企

分开,管理科学”的企业运行机制和高效率的企业

治理受到世界各国企业的重视,并得到普遍应用.

然而,经过十余年的改革实践表明,国有企业的治

理结构在现代企业制度下,虽然有所改善,但仍处

于”形备而实不至”的状态,其绩效并不尽如人意.

而且,由于国有企业一些固有的矛盾以及现代企业

制度下委托——代理关系本身的博弈缺陷,使得现

阶段国有企业治理结构仍然存在许多问题,”内部

人控制”现象严重并导致一些相关问题的产生.

1.委托人与代理人的串通合谋,内部人控制严

重.假定国有企业的委托人和代理人之间的关系作

为一种重复博弈是由双方的博弈次数无限的持续下

去所决定的,理论上应该有一个利益均衡状态的存

在,并达到最优.然而,由于政府部门的策略选择

不能为博弈参与者提供聚焦点,使其制度安排成为

自我实施的机制,那么其博弈结果就很难达到均衡

状态,也就难以实现合作收益的最大化.委托代理

双方在合约中的权力是不可分的,合约主体的责,

权,利也是不可分的,在多重委托的情况下,各代

理人之间存在相同或相似目标的可能性是较大的.

这就导致了董事会与监事会形同虚设,不仅不能以

权力制约权力,也不能以责任制约权力.作为委托

利益代表的人员——董事会与监事会成员,政府官

员和作为经营代理人的人员及利益相关者在博弈过

程中很容易取得”集团”内部的合作,合谋侵蚀国

有资产.在这种情况下,如果经理的权力受到企业

职工的约束,在一定程度上可以抑制他们之间的合

谋.问题在于,目前企业的决策权是向经理倾斜的.

收稿日期:

2005—06～19

作者简介:

周利国,山东经济学院工商管理学院教授,中央财经大学博士研究生,主要研究方向为国民经济管理,流通经济.

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国有企业治理中存盛的煎甚壁

职工只有很少的话语权并被置于管理部门更直接的

控制之下,于是企业就成为不同利益主体谋取最大

化利益的手段,甚至成为个人”寻租”的手段和对

象.

2.经营者缺乏声誉机制的约束,激励机制单一.

我国对经营者的激励是以行政为主体设计的,其激

励机制是以晋升激励为主.因此,经理只要服从行

政组织的安排,才可能得到更多的利益,获得提升

和奖励.因此,国有企业的经理们更倾向于晋升,

岁数大的经理面对即将到来的退休,也失去了对企

业长期发展的打算.其结果就是国企经理很容易产

生与企业组织一次性博弈的动机,采取机会主义行

为而不考虑自己的声誉.

3.经营者的次优选择和短期行为严重.内部人

控制的结果是博弈者的次优选择或短期行为.主要

原因在于:

一是国有企业领导人的任免权掌握在政

府手中,这使得企业无法采用”换人”等策略来惩

罚经理,从而弱化了企业对经理的约束能力.在企

业内部监督机制不完善的情况下,经理们的控制权

得以加强;二是国有企业的经理们一般都享有一定

的行政级别,并由此获得了包括控制权收益和货币

收益在内的各种福利待遇,这使得国有企业的经理

很少考虑企业的长期发展,而更多的是追求企业短

期效益,以获得晋升的机会.如果没有得到晋升回

报,他就会采取次优选择,以获得任职期内最大的

货币收入和非货币收入.

4.缺乏企业家市场选择机制,国有企业经营者

职业化进程缓慢.国有企业的人事管理制度由于

“路径依赖”而处于一种被”锁定”状态,虽然这种

具有行政级别的企业经营者制度从企业经营管理角

度看并不是最有效率的,但由于计划体制的”选择

优势”而很难退出,因而也就不能自发地转移到企

业家的职业化状态,企业经营者的激励制度就由

“控制权回报”为核心的权力链条构成.打破这种状

态,需要积累足够的能量以抵消其”选择优势”,这

就需要假以时日.20多年的圜有企i改革并没有完

成这个过程,而只是刚剐开始这个过程.

5.博弈环境欠佳,外部治理机制缺乏,引发治

理结构的道德风险.目前,虚假陈述,利益转移,

内幕交易等问题严重,引发严重的企,f道德和社会

道德问题.如许多有企,f在股票发行和上市时就

存在着包装,虚假陈述的现象.发起人和中介机构

对重大事实有意进行隐瞒,对证券投资者蓄意进行

欺诈,使证券投资者承受了重大风险,严重损害了

投资者的利益.中国资本市场是国有企业一股民一

政府三方的博弈,政府主要考虑的是资本市场的筹

资功能,以达到保护国有企业的目的,而忽视了其

他博弈方的利益,由于这一特点,中国资本市场就

成了国有企业疯狂放牧的产权不清的”公共地”.在

“公共地悲剧”的故事里,个人在决策时只考虑个人

的边际收益等于个人的边际成本,而不考虑其行为

所造成的社会成本,从而被锁定在一个迫使他们无

限制地放牧的经济系统之中最终使公共地遭到破坏.

二,国有企业治理问题形成的原因

国有企业治理问题的形成既有内生因素,也有

外在的原因.从根本上说,过去的治理是一种行政

性治理,导源于公有制条件下的”政企不分”.

1.公有制中个人的二重规定性与公有权的基本

矛盾所决定

国有企业作为公有制的一种形式,实际反映了

这样一种事实,即一群人或社会全体共同占有物质

资料,这就决定了处在这种关系中的一个人,任何

一

个人所具有的二重性质.～方面,他是所有者,

即作为国家公民对全民所有制的一种表现形式国有

制的所有者身份,无论它是虚拟的还是现实的所有

者,或是直接还是间接的所有者,都无法否认他作

为所有者身份的性质.”另一方面,他又不是所有

者,因为他作为个人所拥有的公有权只有同其他一

切人的所有权相结合,共同构成公有权的时候才有

效,才能发挥作用;作为个人,他既没有特殊的所

有权决定资本的使用,也不能根据特殊的所有权索

取总收入中的任何一个特殊的份额.同时,他也没

有什么属于他个人的所有权与他人相交换o”14~人既

是所有者又是非所有者,是一种对立统一.这种对

立统一构成公有制经济关系中的一个基本矛盾,即

公有权的基本矛盾.这一基本矛盾在国有企业股权

结构中则表现为国有股权的有效持有主体即企业所

有者缺位,使得国有产权虚置,没有形成人格化的

产权主体.

国有企业所有者缺位导致的结果是:

容易衍生

经营者的道德风险,产生内部人控制.因为所有权

与控制权产生分离,而拥有所有权的有效主体其

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当代财经20o5年第9期总第250期

实不存在,拥有控制权的企业经营者即”内部人”

就有可能凭借自己手中对财产的控制权寻求自身利

益的最大化,从而有意或无意忽视甚至损害出资人

的利益.如果企业的外部成员（股东,债权人和主

管部门）对内部经理人员在企业改革过程中获得并

且行使的控制权监督不力,就会使得企业内部人员

在企业投资,就业,分配,利润的使用等重大决策

上过分追求内部自身利益的最大化,而不是出资者

利益的最大化,目标的差异与权利的无约束性导致

了损害外部出资人（国家和银行）利益的事情发生.

2.资本市场不完善,对国有企业治理影响不大,

对政府与企业的博弈没有影响或影响甚小

在市场经济条件下,资本市场对改善企业治理

结构,促进企业进步具有重要的意义.

首先,资本市场使有效益,有竞争力,市场成

长性好的企业得到资本而成长壮大,使没有效益,

成长性差的企业无法得到资本支持而受到抑制或者

被淘汰,投资者以自利为前提的投资活动必然会刺

激市场资源向位于优势产业中的企业倾斜.投资者

为了保障自己的投资的安全,在选择投资对象的时

候就必然会增加一些附加条件,采取种种方式来影

响企业的经营活动,这将是对管理人员的一种非常

有效的监督.如果管理人员不能够胜任企业的治理,

这些融资将很可能会流走,失去资金来源的企业经

营将举步维艰,企业内部人员的利益也不能得到满

足.所以,不论是有没有融资,企业治理都会受到

资本市场的影响.

其次,资本市场对企业兼并重组有重要作用.

对一个身处于资本市场的企业来说,资本市场上大

量游走的在寻找投资机会的资金对企业来讲是一种

强大的压力:

如果本企业经营不善,表现在资本市

场上就是股票市值低迷,这时就很容易被不明投资

者恶意收购,而企业经理层因为经营不善也不可能

在企业被收购后仍被留为原职,他们个人的利益将

受到损失;而如果企业经营很佳,企业价值不断上

涨,企业被兼并的难度和可能性会大大降低,即使

在这种情况下被恶意兼并,经理层因为经营合理,

对企业熟悉,企业稳定性的需要等,被继续留用的

可能性也非常大.所以,资本市场的存在使企业和

经理层的命运联系在一起,一荣俱荣,一损俱损.

这种看不见的力量对经理层的激励作用是隐蔽的但

却十分强大的,经理层必然会尽最大的努力来保证

企业经营的改善与价值的增长,从而使自己的利益

也能够最大化.可见,资本市场对企业的治理具有

重要的作用.

然而,在我国,资本市场的作用却没有得到有

效的发挥.一是国有资本及国有股和法人股不流通,

使资本市场功能受到抑制,同时也限制了政府对资

本市场的作用.二是资本市场还不能改变银行在企

业融资中的绝对地位,从而资本市场的投资者由于

向企业的融资而取得的对企业的约束权就不能实现,

这对国有企业的外部治理作用就不能发挥.三是资

本市场的规模还很小.

3.企业