公共事业管理概论 第4章pptConvertor.docx
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公共事业管理概论第4章pptConvertor
第四章公共事业产品的生产与提供
第一节公共事业管理的基本原则
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第一节公共事业管理的基本原则
一、公众为本原则
以全体社会公众的共同利益为本。
这一基本原则有以下规定：
一是，必须以维护和提高公众利益为管理的出发点，也作为管理的归宿。
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第一节公共事业管理的基本原则
二是，必须以公众的特点和需要水平为依据进行管理。
三是，以维护和提高公众的利益为基本要求激励管理者的积极性。
二、服务原则
公共事业管理的内容主要是，围绕社会中
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第一节公共事业管理的基本原则
大量存在的问题，通过提供公共产品和服务，以提高公众生活质量，增进社会共同利益。
这一原则有以下规定：
一是，在宏观层面，现代公共事业管理本质上是服务而非管制，最主要的是通过制定相关的政策和法规等，为社会或公众提供公
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第一节公共事业管理的基本原则
共产品和服务创造良好的条件。
二是，管制的形式，从根本上是服从于服务，即管制是为了公众的基本生活质量和根本利益。
三是，中低层公共事业管理机构面向社会，为公众提供优质的公共产品和服务是其
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第一节公共事业管理的基本原则
最基本的职能
三、社会效益优先原则
如何解决效率与公平问题？
效率强调投入要素与实际产出之间的关系，公平则强调实际结果与公共事业管理的本质和最终目的的关系。
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第一节公共事业管理的基本原则
效率↑更多、更好的公共事业产品→服务更多的人。
政府的政策机制以及非政府组织的基本职责主要解决公平问题。
所以，在公共事业管理中，必须社会效益为先，首先主解决公平问题。
社会效益优先原则有以下规定：
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第一节公共事业管理的基本原则
一是，在结果管理与过程管理相统一的基础上，重视结果管理。
过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平。
二是，在内部管理与外部管理相结合的基础上，重视外部管理。
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第一节公共事业管理的基本原则
内部管理重视效率，外部管理重视结果。
三是，对公共事业管理的评价，将社会效益作为绩效评估标准的最重要的内容。
四、市场化原则
公共财政难以承担整个公共事业并提供高质量的公共服务；公共事业管理中的分层管
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第一节公共事业管理的基本原则
理及管理与实施的分离，决定了可以引进市场化来解决问题。
市场化的原则有以下规定：
一是，正确树立公共事业管理市场化的观念。
二是，在具体操作上，对能够进行经营性
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第一节公共事业管理的基本原则
投资、开展市场竞争的领域，交给社会资本经营，对不完全适宜市场化经营的领域，可交民营企业承包，对不适宜市场化的公共服务领域也可引入效益、效率机制进行管理。
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第四章公共事业产品的生产与提供
第二节公共事业产品的生产与提供
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第二节公共事业产品的生产与提供
一、公共事业产品的生产与提供方式
（一）生产方式
生产方式是指产品在一定生产资料所有制条件下进行生产的过程，它是一个技术工艺的设计过程。
一般将其分为公共生产和非公共生产两种形式。
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第二节公共事业产品的生产与提供
（二）提供方式
提供方式是指产品的交换和消费的过程，是一个制度或资金的安排过程。
一般将其分为公共提供、市场提供和混合提供三种形式。
1.公共提供
是指公共产品由公共组织无偿地向消费者
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第二节公共事业产品的生产与提供
提供，以满足社会的公共消费需求。
对于消费者来说，他可以无条件地获得这些公共产品的消费权，而不需要付出任何代价或者报酬。
这类产品主要是纯公共产品，如国防、气象、基础科学研究、社会科学研究等。
其生
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第二节公共事业产品的生产与提供
产方式可以是公共生产，也可以是非公共生产。
2.市场提供
是指公共产品的经费主要由市场提供。
公共产品的提供单位通过收费来收回成本，实行企业化经营。
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第二节公共事业产品的生产与提供
这类产品具有一定外部收益，且生产风险较大，或者前期投资大，因而私人部门不愿意或者一时没有能力投资，或者如果投资，由于行业的特性容易发生垄断而引起资源效率下降的准公共产品。
主要包括水、电、煤气、城市公共交通、邮政、铁路等。
这些产
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第二节公共事业产品的生产与提供
品相当程度上是一种特定的私人产品，其生产可以是公共生产，也可以是非公共生产。
这类产品必须由政府制定一定的规则进行统筹管理。
3.混合提供
是指公共产品通过政府补贴和向受益人收
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第二节公共事业产品的生产与提供
取一定费用的方式来提供。
混合提供的特点：
一是，以成本价格为基础，是一种非营利的提供方式；二是，成本支出中，一部分向受益人收费，另一部分由政府补贴；三是，适用于有明确的受益人，且通过公共消费而获得一定利益的产品。
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第二节公共事业产品的生产与提供
这类产品主要有教育、卫生、体育、出版、广播、文化等。
其生产可以是公共生产，也可以是非公共生产。
（三）公共产品的生产方式与提供方式的组合
1.公共生产、公共提供
由政府组织公共产品生产，并无偿地向社
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第二节公共事业产品的生产与提供
会提供。
2.公共生产、混合提供
由政府组织公共产品生产，并通过收费方式向社会提供。
3.公共产生、市场提供
由政府组织公共产品生产,按营利原则定价
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第二节公共事业产品的生产与提供
并向使用人收费的提供方式（通常，具有政府垄断性质的私人产品，或者接近于私人产品性质的准公共产品，如煤气、水、电、电讯、公共交通等常常采用这种方式生产和提供）。
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第二节公共事业产品的生产与提供
4.非公共生产、公共提供
即由非政府组织或私人部门生产，通过政府采购方式由政府获得产品的所有权，并无偿地向社会提供的公共产品（如公共工程的建设等）。
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第二节公共事业产品的生产与提供
5.非公共生产、混合提供
即在政府相关的法规、行业政策和规划的指导和监督下，由非政府组织或私人部门投资和组织生产，并由其自行向社会提供.
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第二节公共事业产品的生产与提供
公共产品的公共性，主要不取决于生产的方式，而是取决于提供方式及其与生产方式的组合状况。
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第二节公共事业产品的生产与提供
（四）公共产品的提供效率（规模）
公共产品的性质－为界定财政支出范围确立了质的标准，即公共产品由谁来提供。
公共产品的成本效益－为界定财政支出范围确立了量的标准，即公共产品的提供规模。
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第二节公共事业产品的生产与提供
1.公共产品市场提供
由于公共产品边际生产成本为零，按照市场有效配置的要求，产品免费提供。
理性生产者不愿意为市场提供这种产品－公共产品的竞争性。
此外，由于存在“免费搭车”的现象，即
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第二节公共事业产品的生产与提供
消费者无论付费与否，都可以消费产品，消费者并不因为多付费而获得比他人多的利益，也不因为消费者少付费而获得比他人少的利益。
－公共产品的排他性所决定。
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第二节公共事业产品的生产与提供
图1－公共产品市场提供的效率损失
私人产品
公共产品
O
B
A
i1
i2
C
E
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第二节公共事业产品的生产与提供
AB—生产可能性曲线
I—消费者无差异曲线
E—为i1与生产可能性曲线的切点，代表在产出水平最大条件下，消费者从公共产品与私人产品的组合中，获得的最大的效用。
C—为市场可能愿意提供的公共产品与私
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第二节公共事业产品的生产与提供
人产品的组合。
结论：
公共产品市场提供是无或低效率的。
2.公共产品公共提供
（1）私人产品的供给情况（图2）
由于私人产品是可以分割的，产品的利益严格内在化，所以，消费者可以根据各自的
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第二节公共事业产品的生产与提供
偏好和价格水平决定自己的消费量，社会需求总量是给定价格水平上所有消费者消费量的总和。
当边际效益等于边际成本时，产品处于最有效的消费水平上，社会从该产品中得到的净效益达到最大化，即，帕累托最优。
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第二节公共事业产品的生产与提供
图2－私人产品合适规模的确定
数量
价格
O
P
DA+B
QA
QB
S
Q
DA
DB
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第二节公共事业产品的生产与提供
如果私人产品采用公共提供（图3），由于产品边际成本为零，其消费量也会扩大到边际效益为零，由此导致资源配置过度的效率损失，如政府官员的小车配置。
所以，私人产品一般应该由市场来提供。
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第二节公共事业产品的生产与提供
图3－私人产品公共提供方式的效率损失
数量
价格
O
A
B
P0
Q0
E
C
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第二节公共事业产品的生产与提供
（2）公共产品的供给情况（图4）
公共产品是集体消费，由于个人偏好不同，对于给定的公共产品数量的评价不同，所以，所愿支付的价格也不同。
社会边际效益应该等于给定数量水平上所有消费者所愿支付的价格之和，即社会需求曲线是个人需
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第二节公共事业产品的生产与提供
求曲线的纵向加总。
公共产品的成本在给定的数量上，按照消费者的边际效益来进行分摊。
即，A分摊OPA，B分摊OPB。
S－社会供给曲线DA－消费者A的需求曲线
DB－消费者B的需求曲线DA＋B－社会需求曲线
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第二节公共事业产品的生产与提供
图4－公共产品合适规模的确定
数量
价格
O
DA
DB
DA+B
S
P0
Q
PB
PA
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第二节公共事业产品的生产与提供
结论：
①从效率的角度看，当社会边际效益等于社会边际成本、个人边际效益等于个人边际成本时，公共产品提供的数量才会达到最佳。
②公共产品在决定其最佳规模时，所适用的基本原理与私人产品是一致的，但需求的
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第二节公共事业产品的生产与提供
形成过程是不同的。
③公共产品的特征决定了消费者不愿通过市场购买来显示自己的偏好，所以，公共产品的社会边际效益曲线难以描述，进而，公共产品的最佳规模也无法确认。
实践中，一种比较可行的方法是实行广泛的民主制度，
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第二节公共事业产品的生产与提供
公众通过投票等方式来表达他们的偏好，以使实践中所提到的公共产品数量尽可能接近理论上所分析的最优水平。
因此，政治过程代替市场提供机制，可能是迄今为止唯一一种比较可行的方法。
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第二节公共事业产品的生产与提供
（五）混合（准公共）产品的提供效率
1.混合产品的性质
混合产品是在性质上介于私人产品和公共产品之间的产品。
主要分为二类：
（1）非竞争性和非排他性不完全的产品
这类产品同时具有竞争性、排他性和非竞
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第二节公共事业产品的生产与提供
争性非排他性的产品，在消费的过程中具有明显的内部效益和外部效益，如教育、卫生、科技等。
内部效益－反映产品的竞争性和排他性。
消费产品所获得的利益完全为消费者所拥有，其收益是严格的内部化的，说明产品具
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第二节公共事业产品的生产与提供
有竞争性；按照其未来生产要素报酬进行收费从技术上来说是可能的，说明这种产品在消费中具有排他性。
外部效益－反映产品的非竞争性和非排他性。
消费者获得的利益通过市场以外的方式给人们带来利益，如果这种利益在一定的环
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第二节公共事业产品的生产与提供
境中为社会所共享，说明产品具有非竞争性。
如果消费者利益外溢的边界不清楚，意味着对某些消费者进行排斥从技术上说是不可能的，说明产品具有非排他性。
（2）具有排他性和一定范围非竞争性的产品
这类产品在消费中有一个饱和的界限。
在
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第二节公共事业产品的生产与提供
非饱和状态，产品具有非竞争性；超过饱和界限就会影响其他消费者的消费（即拥挤）。
这类产品排斥性较低，且可行。
2.混合产品的提供效率
（1）非竞争性和非排他性不完全的产品
（图5）
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第二节公共事业产品的生产与提供
这类产品具有外部效益，导致个人需求曲线与社会需求曲线分离，社会需求曲线除了包括个人消费产品获得的利益外，还包括个人消费给社会带来的利益。
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第二节公共事业产品的生产与提供
图5－非竞争性和非排他性不完全产品的提供效率
数量
价格
O
A
B
C
D
E
F
G
H
Q1
Q2
I
政府补贴
消费者付费
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第二节公共事业产品的生产与提供
AB－个人需求曲线
CD－社会需求曲线
EF－产品边际成本曲线，假定产品的边际成本等于平均成本，等于产品的价格，并保持不变。
消费者在OQ1的消费量下，获得△AEG的
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第二节公共事业产品的生产与提供
利益，社会获得CEGH的利益，二者之间的差额为外部效益，即CAGH。
按照社会边际效益等于社会边际成本，社会的最佳消费量应该是OQ2，这时社会获得的利益增加了△HGI，这也就是市场提供外部效益产品所损失的效率，因为市场上产品
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第二节公共事业产品的生产与提供
的价格仅仅反映产品的内部效益。
因此，外部效益产品的市场提供方式会导致资源配置不足的效率损失。
如果采取公共提供方式，则会类似于图3，资源被消费者过度消费而造成极大地浪费。
比较可行的是采取混合提供方式，即政府
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第二节公共事业产品的生产与提供
通过对消费者的补贴，鼓励其扩大消费，使消费者的边际效益等于产品的价格，社会边际效益等于社会边际成本，从而扩大社会净效益。
这种混合提供的方式，需要比较为了筹措补贴资金所产生的税收成本和税收效率损失
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第二节公共事业产品的生产与提供
的大小。
在混合提供所带来的税收成本和税收效率损失既定，且混合提供所弥补的效率损失大于所造成的损失的情况下，可以对产品进行适当的补贴。
因此对此类产品采取混合提供的方式是一种行之有效的方法。
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第二节公共事业产品的生产与提供
（2）排他性和一定范围非竞争性的产品（图6）
一般说来，公共提供可适用于任何性质的产品，而市场提供仅适用于具有排他性的产品。
以桥梁为例。
AB为桥梁的需求曲线，C为造桥成本，D为税收成本，E为税收效率
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第二节公共事业产品的生产与提供
损失,F为收费成本。
OB为最大车流量，OQ为车流量饱和界限。
如果采用公共提供，由于桥梁的边际成本为零，消费者把其消费量扩大到边际效益为零，即消费者选择的消费量为OB，消费者剩余为△AOB。
假定政府通过税收方式筹措资
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第二节公共事业产品的生产与提供
图6－桥梁收费与免费的效率比较
O
A
B
P
G
Q1
F
C
社会净收益
收费效
率损失
Q
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第二节公共事业产品的生产与提供
金，征税过程中还会发生税收成本D和税收效率损失E。
综合考虑产品的效益和成本，可以得出：
社会净收益＝△AOB–C–D-E
（1）
如果采取市场提供，假定通过收费的方式来弥补造桥成本，收费标准应能恰好弥补造
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第二节公共事业产品的生产与提供
桥成本和单位收费成本。
如果收费标准为OP,则消费者的消费量由OB减少到OQ1，由此，导致收费的效率损失（由于收费引起消费量的减少，导致社会净效益损失）。
于是，我们可以得到：
社会净效益＝△AOB-C-F-△GQ1B
（2）
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第二节公共事业产品的生产与提供
比较
（1）、
（2），这类混合产品究竟采取哪种提供方式，实际上取决于税收成本、税收的效率损失与收费成本、收费的效率损失。
税收成本主要取决于税务机构的管理水平、税收制度复杂程度和征收难度；
税收的效率损失主要取决于税收制度是否
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第二节公共事业产品的生产与提供
合理；
收费成本主要取决于收费的难易程度；
收费效率的损失除受收费的难易程度影响外，还与收费标准的高低和产品的需求弹性有关。
这类产品究竟采取何种提供方式有待于进
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第二节公共事业产品的生产与提供
行具体的成本－效益分析。
（3）拥挤性公共产品的提供方式（图7）
当具有排他性和一定范围非竞争性的产品达到饱和界限时，产品的消费就会失去其非竞争性，以至产生外部成本，即消费者以市场外的方式对他人的福利造成的损害。
外部
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第二节公共事业产品的生产与提供
成本会导致资源非有效性配置，目前其有效的解决方法之一就是实行收费，使外部成本变为内部成本，避免或减少拥挤。
假定桥梁原来采取市场提供方式，P1为收费标准，Q1为行车的拥挤点，D为桥梁的需求曲线，MPC为行车的边际个人成本曲线，
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第二节公共事业产品的生产与提供
MSC为行车的边际社会成本曲线。
当桥梁的需求曲线为D1时，车流量未超过拥挤点Q1，提供方式为排他性和一定范围非竞争性的产品的提供方式。
当桥梁的需求曲线为D2时，车流量超过拥挤点Q1，随着车流量的增加，出现了拥挤，
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第二节公共事业产品的生产与提供
产生了拥挤成本。
表现为行车的边际社会成本曲线MSC与行车的边际个人成本曲线MPC分离，也就是边际社会成本大于边际个人成本。
当边际个人成本等于个人边际效益时，车流量已达到Q3。
可行的方法之一是在P1的基础上收取拥挤
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第二节公共事业产品的生产与提供
费用，其标准在行车的边际社会成本等于边际社会效益的条件下MSC与MPC1之差（EF）确定。
过桥费由P1升到P2，个人成本曲线MPC1上升到MPC2，消费者承担了由自己行为带来的外部成本。
车流量由Q3降到Q2，桥梁的边际社会成本等于边际社会效益。
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第二节公共事业产品的生产与提供
图7－拥挤性公共产品－桥梁收费的效率分析
O
Q
P
P1
MPC1
D1
Q1
D2
Q3
MPC2
Q2
E
F
MSC
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第二节公共事业产品的生产与提供
结论：
混合产品或因为其一定范围的非竞争性，或因为其竞争性不完全而导致了市场提供的效率损失。
所以，诸如教育、卫生、桥梁、公园等混合产品应该成为公共财政支出范围的一个部分。
混合提供的公共部分应该建立在成本－效益分析的基础之上。
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第二节公共事业产品的生产与提供
（4）混合产品的适宜提供规模
公共产品、私人产品、混合产品从消费中的外部性来看，三种产品的差别主要体现在外部性的程度有所不同，而产品的提供方式或者说政府提供的份额主要取决于产品的外部性。
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第二节公共事业产品的生产与提供
以教育为例：
图8（a）说明的是私人对教育服务的需求，反映教育的内部效益，即A和B的个人需求曲线相加得到反映内部效益的需求曲线DA+B。
p
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第二节公共事业产品的生产与提供
图8（a）－混合产品的适宜提供规模
O
Q
P
P0
DA
P
DB
P
DA+B
P
QA
QB
Q0
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第二节公共事业产品的生产与提供
图8（b）说明的是社会对教育服务的需求，反映教育的外部效益，社会需求曲线DA+B。
是A和B的外部效益需求曲线的纵向相加。
s
71
第二节公共事业产品的生产与提供
图8（b）－混合产品的适宜提供规模
O
Q
P
DA
DB
S
DA+B
S
Q0
S
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第二节公共事业产品的生产与提供
图8（c）中，S－教育服务的供给曲线。
纵向加总DA+B和DA+B，得到DA+B，即整个社会对教育服务的需求曲线（包括个人对教育服务的需求），适宜的提供规模OQ0。
在单位成本Q0E中，Q0F由消费者来支付，EF由政府以补贴的形式来支付。
s
P
S+P
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第二节公共事业产品的生产与提供
在纯粹私人产品的情况下，EF=0；在纯粹公共产品的情况下，Q0F＝0。
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第二节公共事业产品的生产与提供
图8（a）－混合产品的适宜提供规模
O
Q
P
DA+B
P
Q0
S
DA+B+DA+B
P
S
P0
E
F
75
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