建立三条红线 实行最严格水资源管理解析.docx

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建立三条红线实行最严格水资源管理解析

建立三条红线实行最严格水资源管理

主持人：

市水利局党委副书记、水利局副局长

胡生国

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。

水资源问题已经成为实现全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈，成为可持续发展的主要制约因素。

水资源面临的严峻形势，要求我们必须统筹考虑经济社会发展与水资源节约、水环境治理、水生态保护，推动经济社会发展与水资源承载能力、水环境承载能力相协调，实现经济社会的可持续发展。

为了践行科学发展，4月中旬至下旬，市水利局党委组织调研组赴各县市区对水资源管理工作现状、存在的问题及以后发展思路进行了调研。

一、我市水资源管理工作现状

在解放后直至十一届三中全会之前30年主要是水利工程建设为主，基本没有提水资源管理工作。

十一届三中全会以后至今30年我市水资源工作大致分为三个阶段：

第一阶段1979-1987年，为探索阶段。

开展水资源的一些基础工作，重点是地表水、地下水资源的评价，水资源管理内容还较少。

第二阶段1988-1997年，起步阶段。

1988年第一部《水法》颁布具有划时代的意义，水资源管理有了法律依据。

1993年国务院又出台了113号令《取水许可管理实施办法》，是水资源管理的具体手段。

第三阶段1998年至今，发展阶段。

社会经济可持续发展对水资源开发、利用、配置、治理、节约、保护提出了新的要求，水利部门才真正开始把水当作重要的自然资源和环境要素引入管理的范畴，对水资源管理给予了应有的关注，水资源管理工作才有了长足的发展，真正开启了水资源的全面、系统和规范管理。

这个时期，水资源管理工作新思维、新理念、新方法不断出现，服务城乡经济发展、服务社会公众的功能更加突出。

从节水型社会建设的提出，到水资源的优化配置；从水资源的保护到水生态系统的保护与修复；从水资源管理体制机制的改革到涉水事务统一管理，水资源的管理理念不断更新，工作领域不断拓展。

我市水资源管理工作主要取得了如下成绩：

（一）取水许可制度全面实施。

1991年襄樊市政府根据原《水法》制定了《襄樊市水资源管理暂行办法》，开始全省取水许可试点工作。

1993年国务出台《取水许可制度实施办法》，水利部相继颁布了《取水许可审批程序规定》、《取水许可监督管理办法》，1994年全市统一发放取水许可证，并且对农业取水也发放了取水许可证。

最高年份发放取水许可证2200多套。

目前全市共发放取水许可证1627套，其中工业418套、生活467套、农业678套、水力发电68套；许可水量1020029万m3，其中工业112626万m3、生活27713万m3、农业185802万m3、水力发电693888万m3。

（二）取水计量工作逐步规范。

从1994年开始在全市取水户中推行计量设施安装，实行计量管理和计量收费，先后组织市县两级水行政主管部门对取水户计量设施安装情况进行了普查，对设施运行情况进行不定期抽查，要求工业、生活用水必须安装计量设施。

针对不同行业、不同取水方式、不同取水规模，认真做好计量设施的选型，多方考察取水计量设施生产企业，指导取水单位安装合适的计量设施。

对取水单位同样要求做好取水记录，加强设备管理。

全市共安装取水计量设施857处，安装率达82%，其中生活取水240处，工业取水617处，计量设施统计取水量9.7亿m3，占工业、生活总取水量的95%以上。

正在建设的水资源实时监控与管理系统，对重点取水单位实行在线监测已开始投入运行。

（三）全面开征了水资源费。

实施水资源有偿使用制度是《水法》赋予水行政主管部门的权利，是国家调控水资源、优化配置水资源、促进节约用水和有效保护水资源的需求。

1991年襄樊市政府制定并发布了襄樊市水资源费收费试行标准，开始试点征收水资源费工作。

1997年《湖北省水资源费征收管理办法》由省政府颁布，水行政主管部门全面开征水资源。

2006年国务院460号令《取水许可和水资源费征收管理条例》颁布实施，为水资源费征收提供了更加强有力的法律支撑。

湖北省政府根据新《水法》重新制订了《湖北省水资源费征收管理办法》，提高了水资源费征收标准，扩大了征收范围，水行政主管部门也提高了对无理拒缴、拖缴、欠缴水资源费违法行为的查处力度，全市征收水资源费有了大幅提高。

全市累计征收水资源费已达8000多万元，为水资源管理、节约、保护做出了重要贡献。

（四）水资源保护得到加强。

一是划定了襄樊市水功能区划，是全市水资源保护与管理的重要依据。

二是完成了入河排污口普查登记。

全市共登记入河排污口76个，主要集中在汉江及其支流蛮河、唐白河、滚河、南河、小清河两岸，每年对退水水质进行监测。

三是制定了水资源保护规划，提出了水资源保护目标和防治措施以及各排污口污染物削减方案，为全面开展水资源保护打下了基础。

四是实施了集中供水水源地水质监测。

从2001年开始，对汉江襄樊市城区段7个供水水源地开展水质监测旬报，并在《襄樊日报》等媒体上发布监测结果。

五是加强了水源地和江河源头水源保护区保护。

编制了襄樊市城市饮用水水源地安全保障规划，划定保护区范围，并在保护区内设立警示标志，建立保护区巡查制度，定期对保护区进行巡查，查处制止污染破坏水源的行为。

五是开展水库水质保护行动，对大中型水库实施水质监测。

一些水库片面追求经济效益，大量投放化肥进行养鱼，水库水体呈现富营养化，部分水库水质降到Ⅴ类、劣Ⅴ类，针对这一情况，出台水库水质管理办法，采取一系列措施保障水库水质安全。

（五）地下水管理逐步规范。

在全市划分地下水超采区和禁采区。

对超采区内不再审批新的取用地下水，并逐步压缩取用地下水量，有条件改为城市自来水的做好工作，改为自来水。

编制了襄樊市地下水资源开发利用规划。

通过几年的治理，襄樊市地下水开采秩序明显好转，部分超采区的水环境得到改善、水位恢复。

宜城、谷城、老河口逐渐关停了城区地下水源。

（六）建设项目水资源论证经常化、制度化。

建设项目水资源论证工作是水资源管理的一项新的工作，也是一项基础工作，是取水许可审批的依据，是全市水资源合理开发利用、可持续利用的重要环节。

近年，我市小水电项目增多，对水电开发项目重点审查河流脱水段的保护，保证最小生态流量，维护河流生态平衡。

全市共开展建设项目水资源论证20个，其中自来水厂项目1个、热电类3个、水泥类1个、水电类8个、地温空调类7个。

（七）节水和节水型社会建设工作有了突破发展。

建设节水型社会是缓解我市因南水北调中线工程实施后出现的水资源短缺等一系列问题的根本出路，是提高水资源承载能力最现实的途径。

2005年2月，襄樊市被水利部列为南水北调中东线受水区节水型社会建设试点，组织专家编制了《襄樊市节水型社会建设试点规划》，成立节水型社会建设领导小组，协调政府各组成部门共同建设节水型社会。

一是抓制度建设，开展用水总量控制和定额管理制度研究，推动水价改革。

二是抓农业节水改造，灌区水利用系数有了提高。

据本次调研，引丹工程管理局的渠系水利用系数由前几上的0.35已经提高到0.42，三道河灌区达到0.45，一些中小型灌区可以达到0.5以上，全市渠系水利用系数已由过去的0.4达到0.47。

三是指导企业节水改造。

市水行政主管部门定期召开全市用水大户会议，相互之间交流节水管理经验，推广节水改造、节水新工艺、节水新产品，并把各企业节水的经验、节水政策、节水知识，印成小册子分发到各企业。

再就是每年申请市政府从水资源费中拿出一部分资金，采取以奖代补的方式，促进企业节水。

2005年指导湖北化纤开发有限公司进行节水技术改造，对长丝一厂酸站酸浴蒸发水集中回用，经冷却后再用于酸浴蒸发，循环利用，仅此一项每年节约用水180万m3；化纤浆厂对抄浆、漂白、蒸煮工序进行优化和技术技术改造，产品吨耗水量由原来同行业的较低水平，跨入同行业先进水平；所属热电厂通过对冲灰冲渣水系统的改造，基本实现零排放。

现在该公司的年用水量由原来的2920万m3降至2000万m3，提高了公司效益。

四是实施示范引导，推广节水新工艺，建设节水示范企业、节水示范学校、节水示范医院、节水示范社区，同时结合新农村建设，在老河口白鹤岗村建设节示范村，为新农村节水型社会建设积累经验。

2008年全市节约用水量1.3亿m3。

（八）城市水务不断进展。

2001年3月，宜城市成立水务局，是我省第一家水务局，2002年南漳、保康两县也成立了水务局。

二、当前水资源管理面临的问题与困难

水资源管理工作是水行政主管部门的主要职能和职责，是水利工作的核心与基础，其他一切水利工作，都要服从服务于水资源管理这个主题，紧紧围绕水资源的合理开发利用与节约保护开展相关工作。

这些年来，一些地方或部门，对水资源管理工作重视程度不够，重建设轻管理、重开发轻保护、重利用轻节约的现象依然十分突出；一些地区，热衷于上工程上项目，过度开发水资源；在水量与水质、供水与退水、节水与保护等关键环节，水资源管理职能交叉、关系不顺；政策法规、制度和技术标准还不够完善；水务体制改革进程与目标还有较大差距。

（一）水资源短缺，不能满足经济社会发展的要求。

上世纪80年代以来，国际社会担心出现世界性的水危机，我国尤其是华北地区严重缺水。

改革开发以来，我国以占世界11%的土地、6%的淡水资源，养活了22%的人口，以1%的水资源利用增长速度支撑了10%的经济高速增长。

（二）水污染严重，水环境恶化。

江河断流，水源枯竭，水质恶化，水土流失，由于不合理开发，江河不能保持生态流量，动物栖息地遭到破坏，物种多样性退化，可以说水污染比水资源短缺更为严重。

（三）水管理体制不太理顺。

南方水资源相对丰富的地区没有实行水务一体化管理。

（四）水突发事件频发。

当前水利部门职能增加，水利工程的功能发生变化，如水库原来只有灌溉功能，现在还作为农村安全饮水的水源地，社会民生关注度也提高了，所以现在水利部门责任更大、任务更重、风险更大。

松花江污染事件、太湖蓝藻爆发等是近年发生的重大水污染事件。

（五）水法制观念、水危机意识淡薄。

社会公民、法人开发利用水资源不依法办事，包括水利部门对水危机意识、水资源保护缺乏紧迫感，甚至认识有盲区。

（六）水资源管理的基础薄弱。

一是控制手段弱，防洪减灾工程多，水资源管理工程少。

二是信息化程度低，计量统计监控能力差，尤其有些县市还处于信息盲点，监管处于人控状态。

三是队伍结构不合理。

水资源管理队伍人员少，素质不高，缺乏现代管理意识和人才，全市县市没有水资源管理专业人才。

（七）法制制度不完善。

既有法律法规、规范性文件配套方面，也有法律规范盲点方面。

全国水制度体系尚未完全形成，已有的需要修改充实，不少规范缺乏可操作性；省级配套更差，立法和制度规范与实际执法难以衔接。

三、以科学发展观为指导，切实加强水资源管理

没有科学的水资源管理，就没有现代水利，没有严格的水资源管理，就没有可持续发展水利。

我们只有切实转变管理理念，改进管理方法，提高管理能力，高度重视、努力做好水资源管理工作，才真正抓住了水利工作的“牛鼻子”，才能有效解决严峻的水资源问题，充分发挥水利对经济社会发展的支撑作用。

（一）要充分认识实现水资源的合理开发和节约保护工作的重大意义。

2004年3月10日在中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记说“要按照科学发展观的要求，进一步做好人口资源环境工作”，“要坚持发挥政策杠杆作用，加强对重要资源供求的客观调整”，“把节水作为一项必须长期坚持的战略方针，把节水工作贯穿于社会经济发展和群众生产的全过程，促进水资源的高效利用和优化配置”。

国家十一五国民经济和社会发展纲要提出将节约资源和保护环境作为一项国策，强调进一步加强资源节约型和环境友好型社会建设，并首次将水资源开发利用效率指标作为各级政府的约束性考核指标。

科学发展观对指导水利建设科学发展、水资源可持续利用的作用非常大，社会可持续协调发展是以资源可持续利用为前提的。

（二）要准确把握科学发展观对水资源管理的新要求。

全面协调可持续发展观要求水资源工作协调好开发与保护，统筹好城市与农村，平衡好供给与需求。

要求坚持以人为本，人水和谐，建设生态文明，协调好生活、生产、生态用水的关系。

要求把节水型社会建设作为水资源工作的重要载体，加强节水型社会建设。

要求统筹兼顾，尤其是把节约和保护放在核心位置。

要求把体制创新和能力建设作为水资源工作的动力源泉。

（三）要实行最严格的水资源管理制度，明确三条红线。

实施最严格的水资源管理制度，必须坚持以水资源的配置、节约和保护为工作重心，加强水资源统一管理。

一是要以总量控制为核心，优化水资源配置。

要以水资源可持续利用为目标，以需水管理为核心，抓好水资源综合规划和节约、保护等专业规划的编制与执行工作。

要建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标体系，对流域内用水全面实行总量控制。

要严格取水许可审批，加强取水计量监管，实行行政区域年度用水总量控制。

要加快推进水权转让制度建设，充分发挥市场作用，优化水资源配置。

要大力推进国民经济和社会发展规划、城市总体规划和重大建设项目布局的水资源论证工作，从源头上把好水资源开发利用关。

要严格水资源费征收、使用和管理，充分发挥水资源费在水资源配置中的经济调节作用。

要强化水资源统一调度，切实保障城乡生活、生产和生态用水需求。

二是要以提高用水效率和效益为中心，大力开展节水防污型社会建设。

大力推进节水防污型社会建设试点工作，深入探索不同水资源条件、不同发展水平地区建设节水型社会的模式与途径。

要制定用水定额标准，明确用水定额红线，强化节水考核管理。

要强化节水“三同时”管理，建立健全节水产品市场准入制度。

要加大节水技术研发推广力度。

要积极引导和动员社会各界积极参与节水防污型社会建设，发展节水文化，逐步形成节约用水的行为规范和社会风尚。

三是要以水功能区管理为载体，进一步加强水资源保护。

要加快重要饮用水水源地综合治理，推进农村饮水水源保护，进一步建立和完善水污染事件快速反应机制。

要进一步完善水功能区管理的各项制度，科学核定水域纳污能力。

要严格入河排污口的监督管理，加强省界和重要控制断面的水质监测，强化入河排污总量的监控。

要加强水生态系统保护与修复工作，加快流域水环境治理。

要加强水利水电工程生态影响评估论证工作，有效维持水库和地下水的合理水位，防止水源枯竭和水体污染。

要加快地下水超采区划定工作，逐步削减开采量，遏制地下水过度开发和超采。

四是要以水资源统一管理为方向，大力推进水务管理体制改革。

要加强行政区域内涉水行政事务的综合管理，建立“一龙管水、合力治水”的管理体制，统筹城乡水资源评价、规划、配置、调度、节约、保护等工作，实现对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理。

二〇〇九年五月六日