安徽农村土地流转的特征效益与影响因素研究.docx

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安徽农村土地流转的特征效益与影响因素研究

安徽农村土地流转的特征、效益与影响因素研究

摘要：

本研究从安徽农村土地流转的现状入手，采取问卷调查、实地调研等方式，梳理当前安徽农村土地流转的现状和特征，分析农村土地流转的经济社会效益，探索阻碍农村土地有序流转的若干因素，最后提出政策建议。

本文的研究结论认为，推进农村土地流转和适度规模经营，根子不在采用何种产权制度本身，而在农民数量的实质性减少。

明晰的土地产权，只是土地流转的条件。

没有农民群体的分化和职业农民群体生成，土地流转就会面临很多困扰。

引导农村土地经营权有序流转，关键在于保持农业新型经营主体（家庭农场等）的土地需求，与农民退出土地所生产的土地供给之间的基本同步。

当前，应重点从加快农民工市民化进程，加强农村公共服务体系建设，创新土地流转的体制机制，培育新型职业农民和农业经营主体等方面推进改革。

土地是人类赖以生存的基础，是最基本的生产资料，其对农业生产经营活动的重要性不言而喻。

作为农业大省的安徽，人地矛盾较为突出，农户土地经营规模较小的基本现状，决定着土地制度改革在安徽农村改革中的核心地位。

随着工业化、城镇化的推进和农村人口的转移，安徽农村土地承包经营权逐步流转，土地向规模经营集中的趋势日益明显，以所有权、承包权、经营权三权分置为主要内容的改革正深入推进，对安徽新一轮农村改革产生了积极的推动作用。

为掌握农村土地（指农户承包耕地）经营权流转的基本特征，分析土地流转的经济和社会效益，2014年7月～9月，国家统计局安徽调查总队课题组分别联合安徽大学农村改革与经济社会发展研究院、国家统计局临泉等10个县级调查队，通过对农户开展问卷调查和实地调研等方式，取得大量调查数据资料，对当前安徽农村土地流转的有关情况进行了研究梳理，以期为进一步推进农村土地制度改革提供详实的情况和有针对性的建议。

一、安徽农村土地流转的基本特征

安徽是全国农村改革的策源地，以家庭联产承包责任制为核心的农村改革，曾激发出农村改革的巨大动力。

但随着改革的不断深入和农业生产率的不断提升，土地分配平均化、细碎化的矛盾开始凸显，户均土地经营规模已难以适应农业生产力发展的要求。

在此背景下，土地流转应运而生，引起了理论界和决策部门的高度关注。

为了顺应这一新趋势，近年来我国在法律、政策等制度层面加快改革创新，初步形成了农村土地流转的制度体系。

安徽是较早开展农村土地流转制度改革试点的省份之一；与农民自发开展土地流转的阶段比较，当前安徽农村土地流转在规模、形式、主体、组织模式、农民认同等诸多方面正呈现出新的特点。

（一）土地流转进程明显加快。

从流转总量看，截至今年10月底，全省土地流转面积3161.8万亩，其中耕地2314.4万亩，约占全省耕地总面积的37.6%，比上年底提高5.5个百分点。

从发展趋势看，过去5年，全省耕地流转率年均增幅达到37.6%，其中2013年底比2012年底净增737万亩，增幅达57.8%。

从转入方流转规模看，零散流转向集中规模流转的趋势也很明显。

在庐江县开展的调研结果显示，该县50亩以下、50～500亩、500～1000亩、1000亩以上的规模土地流转，分别占土地流转总面积的18%、46%、23.2%和12.8%。

（二）土地流转形式不断创新。

农村土地流转的形式主要有转包、出租、互换、转让、托管及入股（股份合作）等形式。

调研显示，目前安徽农村土地流转以出租和转包为主。

各地调研中发现，以出租和转包形式进行土地流转的面积约占总面积的80%。

但在传统流转方式的基础上，股份合作、托管等流转形式正方兴未艾。

歙县以入股形式流转的土地已有1287亩。

埇桥区灰古镇碾盘村依托种植专业合作社，以股份制流转村民承包地，开展规模经营。

即使是采取较为传统的出租和转包方式，土地流转的市场化程度也不断提升。

土地流转合同的签订率逐步提高。

以庐江县为例，2011年前该县土地流转中签订书面流转合同的占50%，且合同存在很多不规范的地方；2011年以来，全县土地流转合同签订率达90%以上。

目前，全省有13个市和80%的县（市、区）相继出台了针对土地流转的具体扶持政策。

90%以上的乡镇和村建立服务站和服务点，大多数县（市、区）建立了仲裁委员会。

（三）集体经济组织在土地流转中作用突出。

在现有农村土地制度框架下，土地的所有权、承包权、经营权都应依法予以保护。

但理论上对农户承包权的关注度明显高于集体所有权和转入方经营权。

但调研中发现，在土地流转中集体所有权和转入方经营权的权利保护与实现，也非常值得关注。

对长丰、肥西、埇桥、萧县等流转市场发育较好地区的1053份农户调查问卷数据显示，当问及“在土地流转合同谈判时最愿和谁谈”的问题时，827户农户选择了村干部，占了78.5%。

这表明，尽管理论界普遍认同存在农村土地产权虚置与代理人弱化问题，但不可否认的是，农村集体经济组织及其代表（村组干部）对农户土地流转行为仍具有很大的影响。

（四）农民群体分化对土地流转的影响凸显。

改革开放以来，农民群体不断分化，其身份职业、收入来源和活动空间等方面发生了不同程度的分离。

伴随着农村劳动力的转移，越来越多的农民沿着产业活动由农业向非农产业，收入来源由农业经营收入向工资性收入，经济活动空间由农村到城镇，身份由农民向市民的路径转换。

由此带来的农民群体分化，已经成为农村社会经济结构演进的根本动力。

但由于“半城市化”的影响和城乡二元体制等制度障碍，农民身份上的群体分化较为缓慢，明显慢于农民职业、收入和空间上的分化，造成市民化的农民群体较小、兼业农民群体庞大，不利于职业农民群体的形成。

这一问题对农村土地流转，乃至农村经济社会加快转型都产生了较大影响。

对1053户农户的问卷调查显示，45岁以上年龄组农户，对承包地采取部分流转行为的倾向性更为明显，对推进土地流转的认同度也更高。

这表明由于劳动能力下降，老龄化农民在高度认同土地流转的同时会理性地留下部分土地继续经营，以实现土地的养老等保障功能。

农民群体分化对土地流转行为的影响，在实地调研中表现的也很明显。

表1不同年龄组农户的土地流转情况及对土地流转态度

年龄

土地流转情况%

对土地流转的态度%

全部流转

部分流转

未流转

赞同

无所谓

反对

45岁以下

61.1

34.0

4.9

57.4

28.3

14.3

45岁以上

54.7

41.4

3.8

65.7

20.3

14.0

总的来看，安徽农村土地流转仍将向纵深发展，但今后在完善土地流转相关的制度、政策时，应当深入研究农民群体分化、市场机制深入、集体所有权实现过程中，土地流转各利益主体的行为选择特征和变化，以便在提高农村土地资源配置效率，促进土地适度规模经营的同时，协调好各方利益，实现互利共赢。

二、农村土地流转的效益分析

农民与土地有着天然的联系。

农村土地承包经营权的流转，与其说是地的问题，不如说是人的问题；土地资源的配置，既有经济的功能性因素，又有社会的伦理性因素；体现了我国在农村改革发展中对公平和效率的双重追求。

如果说土地的转入是更多地基于对土地经济价值的考量，那么土地的转出则往往是农户基于土地经济和社会双重标准做出的理性判断。

因此，分析土地流转效益必须从经济与社会两个维度、宏观与微观两个层面展开。

（一）农村土地流转的效益更多地体现在长期效益上。

首先，农村土地产权的双重属性将长期存在。

新制度经济学的产权理论认为，产权制度是经济运行的基础，不同的产权制度有着不同的组织、技术和效率。

明晰产权可以产生产权激励，而产权约束有助于提高产权运行的效率。

因此，产权的一个重要功能就是在收益大于成本的前提下，尽量将外部性问题内在化，通过合理的产权安排使资源得以优化配置。

作为现代经济学的重要分析工具，产权理论对分析研究我国农村土地流转制度问题提供了崭新的视角，理论界运用这一理论开展了大量研究。

关于我国农村土地制度，一个基本的判断是产权不明晰是我国农村土地配置效率不高的一个重要原因。

但正如巴泽尔在《产权的经济分析》一书中所说，产权不是绝对的。

调查中发现，由于产权的复杂性，农民对土地产权的理解和认识具有明显的层次性特征。

相对来说，土地流转的空间越往外部扩展，产权的界定难度就越大；在村民组内部进行土地流转，很少产生产权界定难题，因土地问题产生的纠纷也就越少。

紧密的社会联系和血缘关系成为降低土地流转交易成本的重要因素。

事实上，目前安徽农村的土地流转活动，仍有相当部分是在亲戚、朋友或村集体内部展开的，这对于促进土地适度集中、减少农村土地纠纷和降低交易成本都具有重要的积极意义。

其次，从长期看，经济价值型的土地流转将成为主流。

对农户的调查问卷显示，如果流转给亲戚，农户平均预期租金为每亩437元；如果流转给村里其他人，农户平均预期租金为每亩579元；如果流转给村外的人，则农户的预期租金可能更高。

这与费孝通提出的差序格局理论是吻合的。

但调查中也发现一个明显的趋势，随着市场化程度的提升，农村土地流转的空间不断扩展，经济价值型的土地流转正逐步取代社会关系型的土地流转，但这是一个较为缓慢的过程。

因此，促进农村土地的集约经营，释放土地流转的制度效益将是一个逐步的过程。

（二）土地流转的微观效益逐步显现。

随着农村土地流转的加速，农村经济出现诸多积极变化。

主要表现在兼业农民逐步减少，土地适度规模经营的效率得到提升，农民收入结构得到优化等几个方面。

对农户的问卷调查结果显示，1053户农户中仍以农业收入为主的有384户，以工资性收入和非农经营收入为主的有786户，已经占到全部农户的74.6%。

从土地流转前后的经济状况来看，1010户土地流转农户中，有545户认为土地流转后经济状况得到改善；当问及改善原因时，有372户认为是土地流转后可专心外出打工获得更多收入。

土地流转后，606户农户家庭收入来源出现了变化，变化主要朝非农领域扩展。

这表明，土地流转不仅有助于优化土地资源配置，也有利于增加农民收入。

（三）在土地流转进程中，宏观效益既可能有正向的，也可能有负向的。

目前，土地流转已经成为最重要的农村经济结构变化，土地的适度集中对于优化农村产业结构、优化社会分工、推动城镇化和市场化进程，均具有积极意义。

但在农村土地流转过程中产生的农村社会稳定、耕地“非农化”和规模经营中的风险等诸多问题，也需要密切关注。

对农户问卷调查结果显示，土地流转前，农户主要以粮食生产为主；流转后粮食生产所占比重下降较多。

从流转前后的土地产出和效益来看，187户农民认为流转后土地亩均产量高于流转前，223户农民认为流转后亩均收益高于流转前。

应该说，土地规模经营的效益仍有待提升。

尽管转入方可以通过扩大规模，实现微观收益的提升；但从宏观角度来看，也应该避免出现“规模不经济”和规模经营后土地产出率反而出现下降的现象。

三、影响农村土地经营权有序流转的因素

推进农村土地流转和适度规模经营，根子不在采用何种产权制度本身，而在农民数量的实质性减少。

明晰的土地产权，只是土地流转的条件。

没有农民群体的分化和职业农民群体生成，土地流转就会面临很多困扰。

引导农村土地经营权有序流转，关键在于保持农业新型经营主体（家庭农场等）的土地需求，与农民退出土地所生产的土地供给之间的基本同步。

但从现实情况看，当前安徽乃至全国的土地流转仍面临一些阻碍因素。

（一）农民工市民化进展缓慢，农村人口迁移受阻。

新生代农民工群体的形成，为促进我国农村人口结构加快转型、实质性减少农民带来了重要机遇。

新生代农民工情感上对土地的情结不深，经济上对土地的依赖较少，文化上与农村的距离不近。

这些特点决定着新生代农民工由生存型迁移向发展型迁移，由个体型迁移向家庭型迁移，由城乡双向流动的“候鸟型”迁移向乡-城单向流动的“留鸟型”迁移的特征十分明显。

但由于城乡二元体制的障碍，农民工永久性迁移到城市面临着就业、住房、社会保障、随迁子女教育等诸多政策障碍和难题；即使在城市居留也面临着较高的生产生活成本。

农民工在作出市民化决策时，既要综合考虑生活、子女教育抚养、住房、各种政策性缴费等显性和直接的成本－收益变化，又要权衡社会认同、失业风险、退出农村的机会成本等隐形和间接成本－收益状况。

农村人口迁移受阻，造就的规模庞大的兼业农民队伍，是影响农村土地有序流转的关键影响因素。

（二）农村公共服务事业发展滞后，社会保障体系不健全。

调研中发现，与新生代农民工渴望融入城市不同，第一代农民工和传统农民更愿意留守农村。

当前，农村正加快进入老龄化社会，养老问题成为高龄农民群体面临的首要难题。

这一群体既难以追随子女实现城镇化，又很难成长为职业农民。

由于这一群体的就业能力下降，土地对于他们来说就是第一位的保障。

全国第二次农业普查数据显示，2006年全国农村50岁以上农民总量2.03亿人，安徽作为农业大省，50岁以上农民总量也有1099万人。

解决如此数量的农村老龄化人口的养老问题，无疑是个沉重负担。

在当前广覆盖、低标准农村社会保障体系条件下，仅仅依靠土地流转收入和有限的转移支付，显然是难以解决生存问题的。

在此前提下，除少数能够完全依赖子女养老的农民之外，农村老龄人口和部分从城市回流农村的农民工，大多在土地流转时保留1～2块土壤最为肥沃的土地，以备养老之需。

（三）土地细碎化导致互换并地难题。

调研中发现，由于土地细碎化问题的存在，农民保留的养老田，同时也是“插花田”；这对集中连片开展土地流转带了很大的困扰。

但由于基层组织开展土地互换调整的权利空间模糊，村集体经济组织及其代理人在互换并地中难以作为，即使存在互换并地的成功案例，村集体也多是看人情，从中做个中间人的角色。

集体经济组织在互换并地中的权利和具体实现形式需要进一步明确。

（四）农村农业领域就业空间不足。

除了农村养老、土地调整等方面的困扰，就业渠道狭窄，就业途径偏少的矛盾也比较突出，由此导致的农民在本地的工资性收入偏低，影响农民收入的较快增长。

这也是影响农村土地流转的因素之一。

收入来源越少，增收预期越弱，农民的“恋土情结”就越浓厚。

三、政策建议

推进农村土地健康有序流转，关键在于减少农民、保障农民和制度创新。

当前应主要做好三个方面的工作。

（一）破除城乡二元体制障碍，加快推进农民工市民化

一是逐步将农民工纳入城镇社会保障体系。

通过体制机制创新，解决农民工参保预期不佳、缴费能力不足和政府责任缺失、制度平台不统一等问题，分类、有序推进农民工城镇社会保障体系全覆盖。

减轻农民工市民化的社会保障负担。

二是完善农民工市民化多元化成本分担机制。

农民工市民化需要大量投入，单纯靠那一个主体都难以承受，关键是建立一个政府主导，政府、企业、个人共同承担，充分发挥市场作用的多元分担机制。

中央应建立针对农民工流入地、流出地不同的财政扶持政策，对发达地区给予一定的政策激励，鼓励其加快解决农民工市民化的存量，对中西部省份要加大农民工社会保障转移支付，减轻中西部城镇农民工市民化的财政压力，帮助其提升城镇承载能力，解决农民工市民化的增量。

同时，应加大对企业、农民工社会保障的直接补贴，提升企业吸纳农民工正规就业的动力，改善农民工市民化的预期。

三是重点推进农民工城镇就业体系建设。

要在现有就业市场准入上，基本实现劳动者平等就业的基础上，立足城镇化进程，大力发展中等城市和中小企业，优化城市体系和产业结构，扩大农民工就业空间，不断改善农民工就业环境，加大对农民工的职业教育和技能培训上的投入，提升农民工的整体素质和人力资源水平，逐步缩小城乡劳动力工资差距，从根本上解决农民工市民化问题。

（二）加快农村公共服务体系建设，创新农村养老的体制机制。

在减少农民的同时，托住农村社会保障的底线。

重点解决好农村老龄人口养老问题，解决他们的后顾之忧。

加大社会化养老体系建设，促进政府养老、家庭养老、社会养老协同发展机制。

加强农村医疗等公共服务体系建设力度，大力建设公益性服务机构，一方面为农民提供基础公共服务，另一方面可以创造更多适合农民的就业机会，通过向社会购买公共服务等方式，搞活农村公共服务体系。

（三）完善土地流转体制机制，大力培育职业农民。

坚持从实际出发，创新农村土地资源优化配置的体制机制。

继续做好农村土地承包经营权确权发证工作；用制度规范土地流转工作。

厘清农民集体、农户和土地转入方在土地流转中的权利义务关系，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。

建立分级、高效、规范的农村土地流转市场体系。

同时，要大力培育职业农民，扶持农业新型经营主体发展；用一系列制度安排确保农民集体、农民和土地转入方没有后顾之忧。