公路法的八个为难问题.docx
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公路法的八个为难问题
公路法的八个为难问题
为难之一：
什么是公路？
《公路法》是涉及公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理的法律，但是，其本身竟然没有一处条文给“公路”下一个概念。
那么，究竟什么是“公路”呢？
能够起法律效力的解释出自《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称《公路管理条例》）第三十九条：
“公路”是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。
按照此规定，拟建公路和在建公路没有经过“验收认定”，不是法律意义上的“公路”，也就不能对其实施路政治理。
现在很多地方，公路刚开始规划时，一些群众就在线路两侧蜂拥建房，而交通主管部门不能对此实施管理，只能眼睁睁的看着新修的公路变成街道。
笔者所在市就曾经发生过群众在新建公路两侧建房，路政员前去制止，结果当事人拿着《公路法》指出交通主管部门无权过问的案例。
这是一个尴尬的局面。
当事人给执法人员上了一堂法制课，而且条理清楚，有理有据。
当事人说，如果交通主管部门再要管理的话，他们准备以其违法行政为由提起行政诉讼。
事情最后，交通主管部门自然无能为力，而只能请求政府出面，协调国土、规划等部门进行整治。
但往往都是事后补救，缺乏应有的权威和力度。
即使拟在建线路两侧建筑能够拆除，群众也会遭受损失，法律依据也不明确、直接、充分。
引用的条文繁琐，程序复杂，而且交通主管部门无权参与实施，只能协助，颇有“曲线救国”的味道。
这样做的后果，损害了交通主管部门的权威，“依法治路”也大打折扣。
《公路法》，究竟是管理公路的利刃，还是自缚手脚的绳索？
这一切，只因为《公路法》没有给“公路”下一个概念。
在这方面，《公路法》做的还不如一部地方性法规：
《黑龙江省公路条例》。
《黑龙江省公路条例》第三十条：
对已立项即将开工和正在建设的公路，公路管理机构应依法实施路政管理。
仅此一条，黑龙江省公路管理机构就取得了对拟、在建公路的路政管理权。
笔者建议，在修改《公路法》时增加一款：
本法所称公路，是指已列入规划的、在建的和已经交通主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间供汽车行驶的公共道路。
这一条款，就包括了拟、在建和正在使用的所有形态的“公路”，乃至包括只存在于计划图上的线路。
有了这一款，“路政提早介入”就有了充分的法律依据，交通主管部门就能够够理直气壮地实施路政治理，包括对非法建筑的强制拆除。
这一条款，同《公路管理条例》原定义相比，还有一点不同。
在原定义中，公路是“能行驶汽车的公共道路”，建议条款，公路是“供汽车行驶的公共道路”。
笔者以为，如此规定很有必要。
“供汽车行驶”，指明公路的要紧功能，不是供行人通行，也不是供非机动车通行，也不是供摩托车通行。
如此一来，从法律角度来讲，上述行人和车辆在公路上属于“借道通行”，公路治理机构没有保障他们安全通行的义务，安全保障职责由其自身承担。
他们必需在“确保安全”的情形下通行。
关于在公路上发生的损害，公路治理机构应承担的责任是超级有限的。
这与目前存在的交通事故中，公路治理机构的责任无穷扩大化的趋势是全然不同的。
后者事实上没有把公路治理机构作为平等民事主体来对待，而是看做“唐僧肉”，是错误的。
“供汽车行驶”，这也和现行公路工程设计的起点和落足点相吻合。
需要注意的是，“供汽车行驶”，并非等于“仅供汽车行驶”，后者事实上是汽车专用路了。
“供汽车行驶（但不限于）”只是表明一种偏向。
顺便提一句，《公路法》第十一条第二款：
“专用公路是指由企业或其他单位建设、养护、治理，专为或要紧为本企业或本单位提供运输服务的道路。
”那个概念也不是很确切。
据此概念，大型企业厂区内部的道路是不是“专用公路”？
显然是的。
那个很不合理。
莫非企业在厂区内部两个车间之间修条路也要通过交通主管部门审核（依据《公路法》第十五条）吗？
建议改为：
专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位与外部联系或者内部长距离运输提供服务的道路。
尴尬之二：
公路由谁来命名？
提到这个问题，不能不提到一个城市：
上海。
上海和南京之间有一条高速公路，原先上海方面叫“沪宁高速”，江苏方面叫“宁沪高速”，一条路有两个名字，弄的司机也很糊涂。
两地为命名权久争不下，后来某领导人发话了，叫“沪宁高速”吧，如此才算定了名。
而江苏方面为了更改指路牌花费了几百万元；
还是上海。
为了树立国际大都市形象，上海把境内的高速公路按照“国际通行方式”从头命了名。
比如“沪宁高速”就改成了A11公路。
这就令人很是费解。
因为这条高速公路是“五纵七横”国道骨干线的一部份，在交通部是有命名的，叫“沪蓉线”，编号是G055，而不是A11。
一个地方政府，有权为国道主干线命名吗？
对于公路命名，在《公路法》中已经有了明文规定：
国道的命名和编号，由国务院交通主管部门确定；省道、县道、乡道的命名和编号，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门按照国务院交通主管部门的有关规定确定（第十七条）。
由此看来，上海市提出的“国际”命名方式是不合法的。
可是，没有任何部门责令其更正，因为《公路法》对擅自为公路命名行为没有任何罚则！
笔者所在市有一条省道，编号S364，交通主管部门命名为“龙源大道”，市地名办反对，把这条路命名为“龙海大道”，这就起了争议。
此刻争议仍没有解决，各叫各的。
联想到近期多起路桥命名之争，不禁更加担心：
公路命名，难道真的没有规矩了吗？
建议：
修改《公路法》的时候进一步明确交通主管部门在公路命名中的职责，把公路命名纳入法制轨道，加大对擅自命名行为的处罚力度。
尴尬之三：
公路管理机构是做啥的？
公路管理机构的职责和地位，直接关系到公路管理效果的好坏。
那么，在《公路法》中，公路管理机构是一个什么性质的机构呢？
《公路法》第八条第四款：
“县级以上地址人民政府交通主管部门能够决定由公路治理机构依照本法规定行使公路行政治理职责。
”这表明公路治理机构能够行使“行政法职责”；
《公路法》第三十五条：
“公路治理机构应当依照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路常常处于良好的技术状态。
”这表明“对公路进行养护”是公路治理机构的法概念务。
既有行政职能，又要从事养护生产，这就是通常所说的“管养一体”。
管养一体，造成政、事、企不分，治理混乱，工作效率低下。
而“管养分离”，正是交通部提出的公路养护体制改革的目标。
管养分离，符合市场经济条件下公路体制改革的发展要求，可以把公路管理机构同公路养护组织分离开来，各司其职，各负其责，协调配合，共同保障公路的安全畅通。
体制理顺了是件好事，但“管养分离”又同现行《公路法》相矛盾，显现了法律上的瓶颈。
不冲破那个瓶颈，改革就可不能持久；缺乏法律的保障，一切改革功效都不能巩固。
此刻的改革往往遮遮掩掩，打法律的擦边球，不能深切开展，缘故就在于此。
要从法律上解决这个问题，其实很简单，只需加上两个字：
组织。
把公路管理机构“对公路进行养护”变成“组织对公路进行养护”，公路治理机构由生产者变成组织者，养护工作由公路养护组织实施，养护同治理分离，公路治理机构地位的改变必将带来体制改革的进展。
由此，建议《公路法》第三十五条修改为：
公路管理机构负责组织对公路进行养护。
公路养护可以采取招、投标方式进行。
公路养护组织应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。
同样，《公路法》第四十条建议修改为：
因严重自然灾害致使国道、省道交通中断，公路管理机构应当及时组织修复（原为“应当及时修复”）；公路难和时修复时（原为“公路治理机构难和时修复时”），县级以上地址人民政府应当……
为难之四：
盗伐路树不能惩罚？
《公路法》第四十二条第二款：
公路用地上的树木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意后，依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。
但是，《公路法》中并没有对盗伐路树的行为进行处罚的条款，那么援引《中华人民共和国森林法》呢？
《中华人民共和国森林法》第三十四条：
盗伐森林或者其他林木，情节轻微的，由林业主管部门责令赔偿损失，补种盗伐株数十倍的树木，并处以违法所得三至十倍的罚款。
……
盗伐、滥伐丛林或其他林木，情节严峻的，依照《刑法》第一百二十八条规定追究刑事责任。
盗伐林木据为己有，数额巨大的，依照《刑法》第一百五十二条的规定追究刑事责任。
按照此规定，交通主管部门对盗伐路树的行为应向林业主管部门或公安机关报案，由林业主管部门或公安机关进行查处。
在实践中，走这个途径的案例很少，大部分都是由交通主管部门自行处理的。
而交通主管部门对此类案件的处理，通常是把盗伐路树作为“破坏公路设施”进行惩罚的。
此规定出自《公路治理条例》第三十九条对“公路设施”的说明。
路树是植物，把它称为“设施”，这在道理上是说不通的。
可是，路树又确实是公路路产，如何增强爱惜是一个现实存在、迫切需要解决的问题。
尴尬之五：
边沟外一米：
如何管理？
先看《公路法》的两个条款：
《公路法》第四十五条：
……在公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施的，应当事前经有关交通主管部门同意，……
《公路法》第五十六条：
除公路防护、养护需要的之外，禁止在公路双侧的建筑操纵区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑操纵区内埋设管线、电缆等设施的，应当事前经县级以上地址人民政府交通主管部门批准。
对于违反第四十五条的，依据第七十六条，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款；
关于违背第五十六条的，依据第八十一条，由交通主管部门责令限期拆除，并能够处五万元以下的罚款。
超期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。
这是一个很奇怪的规定。
在公路建筑控制区内埋设管线，交通主管部门有权拆除，而在公路用地内埋设管线，交通主管部门反而无权拆除了，这样如何保护公路路产？
还有更矛盾的地址。
看看公路用地和公路建筑控制区的界定：
公路用地：
县级以上地址人民政府应当确信公路双侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起很多于一米的公路用地（《公路法》第三十四条）。
公路建筑控制区：
建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定（《公路法》第五十六条）。
援引国务院的规定：
在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：
国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米（《公路管理条例》第三十一条）。
根据上述规定，假设某国道的公路用地范围就是两侧边沟外缘1米，那么在这之内的土地肯定是公路用地；又因为这是一条国道，所以它的建筑控制区范围是边沟外缘起20米，那么边沟外缘起1米的土地肯定在公路建筑控制区内。
也就是说，边沟外缘1米，既在公路用地内又在公路建筑控制区内。
在这种情况下，当事人擅自在边沟外缘起1米的范围内埋设管线，如何处理？
因为埋设地址在公路用地内，因此适用《公路法》第七十六条；又因为埋设地址在公路建筑操纵区内，因此适用《公路法》第八十一条。
而这两条的规定是完全不同的，交通主管部门该如何办？
同一个违法行为在同一部法律中显现两种不同的结果，这也暴露出《公路法》立法上的不严谨。
建议在修改《公路法》时对“公路用地”和“公路建筑操纵区”的概念从头慎重考虑。
尴尬之六：
“必然距离”是多少？
《公路法》第四十七条：
……在公路双侧必然距离内，不得挖砂、采石、取土、倾倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。
……
——那个“必然距离”是多少？
《公路法》第四十八条：
除农业机械因本地田间作业需要在公路上短距离行驶外，铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具，不得在公路上行驶。
……
——多长距离算“短距离”？
这些，《公路法》都没有明确。
那么，在工作实践中就会显现两种情形：
一是将“必然距离”无穷扩大，理论上能够达到地球的每一个角落；二是将“必然距离”无穷缩小，对前述行为漠不关心。
不管哪一种情形，都是不可取的。
部分公路管理者试图将“必然距离”做出一个合理的界定。
可是，不管那个距离如何合理，都只具有参考价值，在法律上都属于“无权说明”（依照《立法法》规定，有权说明法律的是全国人大常委会），不能作为执法的依据。
不然一旦引发行政诉讼，就极有可能败诉。
因为对“必然距离”没有合法的说明，因此《公路法》第四十七条在实践中很少适用。
交通主管部门常常引用的条款是地址性法规。
比如，《青岛市公路路政治理条例》第十条：
“在公路隧道上方和洞口外一百米及公路双侧五十米范围内，禁止从事爆破作业、采挖砂石、取土、倾倒废弃物、擅自砍木及其他危及公路、公路隧道安全的活动。
”那个就把“必然距离”很清楚地写明为“公路双侧五十米范围内”。
一样的道理，关于农业机械在公路上“短距离”行驶，依据《公路法》交通主管部门也不能实施有效治理。
就笔者的工作实践，一般是批评教育，责令采取爱惜方法，然后通过。
如此当事人往往都能够同意。
建议：
修改《公路法》时对“必然距离”和“短距离”予以明确，增加可操作性。
尴尬之七：
交警队是公路管理机构吗？
那个问题涉及到对肇事车辆驾驶员的处置。
《公路法》第五十三条：
造成公路损坏的，责任者应当及时报告公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查。
第七十八条：
违反本法第五十三条规定，造成公路损坏，未报告的，由交通主管部门处一千元以下的罚款。
第八十五条第二款：
对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。
车辆在公路上发生事故是难免的，其中很多事故会对公路造成损害。
在车辆参加了保险的情况下，绝大多数驾驶人员都能够及时拨打“122”报警，同意交警部门的处置。
那么，交警队是公路管理机构吗？
若是是，那么事故当事人拨打“122”能够被视作“报告公路治理机构”；若是不是，当事人还必需报告公路治理机构，不然确实是违法行为，应受处惩罚。
在现行道路交通管理体制下，公路管理职权被分属公安、交通两家，无论哪一家，其管理权都是不完整的。
公安机关负责公路交通秩序与行车安全，交通主管部门负责公路建设、养护、标志标线设置与路政管理。
按照通常的理解，无论是广义的，或者狭义的“公路治理机构”都不包括交警队。
可是，公路公安派出所却能够视作“公路治理机构”。
也确实是说，只有交通主管部门设置的行使公路治理职能的机构才能被称为“公路治理机构”，广义的，包括公路建设治理、公路养护治理、公路路政治理、公路规费治理机构等；狭义的，特指公路路政治理机构。
很明显，这里的“公路治理机构”是依照主管部门来区分的，而并非依照职责。
如此的体制给当事人造成的直接后果，确实是加大了其履行义务的本钱。
仍以公路交通事故为例。
当事人在拨打“122”报警的情形下，可能因为没有履行《公路法》第五十三条规定的义务而被交通主管部门给予惩罚，这对当事人是很不公平的。
因为，当事人拨打“122”是完全免费的，而且那个电话号码全国统一；而公路治理机构没有统一的报警电话号码，一个远程司机，发生事故后如何向公路治理机构报告？
由此支出的费用由谁承担？
而且当事人在向“122”报警后，有理由相信交警部门会通知公路治理机构的，因为公安、交通有这方面和谐联动的规定。
事实上也正是如此。
比如《河北省公路条例》第三十六条：
发生公路交通事故并给公路造成损失的，公安部门应当及时通知县级以上人民政府交通行政主管部门或高速公路治理机构查验损失。
公路交通事故的处置工作，应当在公路路产损失清偿工作终止后了案。
但是，这个条款因为缺乏制约手段，在实践中不能很好的执行。
交通主管部门因为不能制约公安机关，就把责任转嫁到事故当事人头上。
对于公路交通事故当事人来说，《公路法》的部分条款有“家法”之嫌。
就笔者的工作实践，未向公路管理机构报告的事故当事人，通常都不是出于故意，“我既然报告交警了就全然没想要逃逸，实在是不明白如何找你们。
”而且一样都能够对造成公路损害给予补偿。
这种情形下，再要罚款，当事人抵触情绪相当大，执行也很难。
但是，不罚款又于法不符，很是令人尴尬。
建议，《公路法》的修改最好同道路交通管理体制改革相协调，避免多头管理的情形再出现。
为难之八：
交通主管部门有权查处“公路三乱”吗？
《公路法》第九条：
禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。
《公路法》第七十四条：
违反法律或者国务院有关规定，擅自在公路上设卡、收费的，由交通主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处违法所得三倍以下的罚款，没有违法所得的，可以处二万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
对比这两条，不难发现，对“乱设卡、乱收费、乱罚款”的“公路三乱”行为，国家是明令禁止的。
可是，交通主管部门只能查处其中的“乱设卡”和“乱收费”，那么，对“乱罚款”行为该如何处置呢？
很遗憾，《公路法》对此只字未提。
也确实是说，“乱设卡、乱收费”的，能够给予惩罚，而“乱罚款”却不能惩罚，这不能不说是一个为难。
其实，仔细分析，便会知道答案。
乱设卡、乱收费，可能是行政机关所为，也可能是公民、企事业单位和其他组织所为，而乱罚款，只能是行政机关所为。
因为罚款是行政处罚的一种，只能由行政机关（含法律、法规授权的组织）行使。
其他任何单位和个人都没有这个权力。
其收取“买路钱”的行为，因为其不具有行政惩罚主体资格，因此不能将其定性为“罚款”，而只能定性为“收费”。
尽管收钱者本身可能会宣称这是“罚款”，但这不能作为定性的依据。
既然乱罚款只能是行政机关所为，那么由作为行业管理机关的交通主管部门来处罚显然不太合适，这由行政监察机关查处似乎更妥当一些。
《公路法》在“法律责任”一章回避了那个问题，立法者显然是有所考虑的。
但是，行政监察机关是不能上路执法的，否则就会形成新的“公路三乱”。
因此，此刻治理“公路三乱”，通常都是由纠风办牵头，交通、公安部门参与，对各自系统内部的“三乱”行为进行查处。
至于交通主管部门对“乱设卡、乱收费”行为的查处，从媒体曝光的情形来看，一是交通系统内部的行为，二是村民在乡村道路上的行为，鲜有对其他行政机关查处的报导。
这说明交通主管部门不仅不具有完全的查处“公路三乱”的职能，现有的权利也不能完全落到实处。
有媒体曝光其他部门在公路上乱设卡、乱收费的，最后进行处理的是纪检、监察部门，而非交通主管部门。
对“公路三乱”行为缺乏应有的治理力度，缺乏法律规范的权威，要紧靠内部纪律来约束，如此只能治标而不能治本。
关于治理“公路三乱”的条款，《公路法》应尽快完善。
顺便说一句，《公路法》第七十四条存在重大漏洞。
依照此条，没有违法所得的，最高能够罚款2万；有违法所得的，最高能够罚款违法所得的3倍。
假设违法所得为1000元，那么最高只能罚款3000元，这比没有违法所得的罚款要少的多。
因此，对没有违法所得的，当事人往往也会承认小额违法所得，以逃避高额罚款。
处罚力度和违法行为轻重程度不相适应，甚至相左，这是立法上的不严谨，应该修改。
《公路法》，可以探讨的地方还有很多。
这是一部对公路管理十分重要的法律，希望通过修改完善，可以起到它应起的作用，那才是本文的初衷。
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