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其启示美国法上的行政协议及
美国法上的行政协议及其启示
高秦伟
【摘要】行政协议是现代行政领域解决跨部门与跨地区行政合作问题而出现的新形式，为世界各国所采用;但其法律性质是什么，各国理论界与实务界的观点并不太一致。
美国对行政协议的关注旨在探究行政协议的本质及其制定如何能够合法，而中国则侧重于强调其契约性，并未对行政协议的内容进行程序性规制。
那种认为行政协议就是行政契约的观点值得商榷，该观点并未全面揭示行政协议的本质，这对于从法律上规制行政协议，使其充分发挥功效是不利的。
由于行政事务的复杂性以及交叉关联的现象逐渐增多，美国联邦行政机关如今较多地使用了“行政协议”（administrativeagreement）的方式以增强行政机关之间互相合作，进而使政府运转正常{1}。
这些协议主要以备忘录（LettersofUnder-standingorMemorandaofUnderstanding）的形式确定两个以上的行政机关共同工作或者关联工作的界分，共同承担责任;有时甚至还会成立一定的组织（inter-agency）来共同执行法律、完成相关的行政任务。
不过，在制定行政协议的时候，行政机关并没有遵循联邦《行政程序法》（theAdministrativeProceduresAct，APA）的相关规定，如告知、评论、公布等程序性的要求。
如此可能难以形成有效的公众参与，特别是行政协议有时会成为立法性规则，会产生新的规范、权利或义务之时{2}。
而在现实中，行政相对人认为那些行政协议是行政机关内部的组织规则，因此很少有诉讼案件对之进行挑战，这又可能存在行政机关侵犯相对人权益的情况。
如何将行政协议纳人到《行政程序法》的适用范围且又充分发挥这一行政作用的积极功能，成为美国学界关注的课题。
反观中国，由于行政规制事务越来越广泛与复杂，跨部门、跨地区之间通过协定、协议方式实现行政任务的现象也越来越多，行政法学界对这一现象研究也逐渐升温。
近日阅读了何渊博士的论文《论行政协议》（以下简称《何文》）。
该文将行政协议定义为“两个或者两个以上的行政主体或行政机关，为了提高行使国家权力的效率，也为了实现行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行为，它本质是一种对等性行政契约。
”{3}这一定义并未能全面揭示行政协议的本质问题，由此可能会造成实务影响甚至侵害人民权益的情况发生，对此，本文持不同意见。
二、美国联邦行政机关之间签订行政协议的实例
美国联邦行政机关之间的权力关联现象较多，为了解决这一问题，加强行政机关的合作，各行政机关之间通过签订行政协议的方式来实现互相配合，切实保障公民权益的行政目标，以下的例子说明了行政协议的作用[1]。
（一）食品安全监管中的行政协议
近年来，美国食品安全事故层出不穷，根据美国联邦疾病控制中心的估计，每年约有9000人死亡，3300万人次因此而引发疾病{4}。
在审视这些事件之后，政府官员与专家们认为，美国国家食品安全监管体系的“诸侯割据”式结构，系监管不力的主要原因。
在美国，大约有15个联邦机构在30多部法律之下各自展开工作[2]。
许多官员与评论者纷纷建议将这些联邦机构整合成一个单一的食品安全监管机构。
这些建议自食品与药品管理局（theFoodandDrugAdministration,FDA）和美国农业部（theUnitedStatesDepartmentofAgriculture，USDA）分立时就已经存在并延续至今{5}。
特别是进入到21世纪以来，尤其是在世界其他国家开始统一整合食品安全监管机构的背景之下，许多学者认为联邦政府更应该采取行动，将分散的机构予以合并{6}。
“当食品安全出现危机时，公众从来没有像现在这样急需对安全进行确认。
准确地说，当前的规制结构阻碍了有效的行动。
因为很少有一个独立的机关拥有完全的管辖权从而应对食品安全领域出现的重大问题……公众经常面对的是冗长的延误，重叠的官僚体系，如此这般将协作回应的企图一一击破。
”{7}但尽管如此，美国联邦并没有较易地采取所谓的“大部制”来解决食品安全监管权力分散的问题{8}，而是通过加强行政合作，特别是行政协议的方式来消除弊端。
如USDA、FDA、环境保护署（EPA）、国家海产渔业局（theNationalMarineFish-eriesService,NMFS）这4个行政机关就食品安全监管达成了71份跨部门的合作协议{9}。
其中1/3（24份）的协议主要的目的在于减少职能的重叠，提高效能与有效利用资源。
（二）交通行政领域中的行政协议
1998年，美国国会颁布了面向21世纪的《交通平等法》（theTransportationEquityAct）。
该法创建了“铁路复兴与改善资助项目”（theRailroadReha-bilitationandImprovementFinancingProgram，RRIF），允许交通部（DOT）为铁路项目提供贷款35亿美元{10}。
该法主要是为了帮助规模较小的铁路公司及其进一步的发展（如基础设施的升级、设备的现代化）。
交通部、管理和预算办公室（OMB）于2000年6月23日达成了行政协议（简称RRIF协议）。
协议内容涉及到大量行政相对人的权益，但两个行政机关并没有给公众提供评论的机会，也没有正式公布。
事实上，交通部、管理和预算办公室的原意就是要让此项行政协议处于保密状态。
[3]
总体而言，对于实践中产生的行政协议实例，学者们基于美国法的框架，对行政协议及其运作产生了如下的一些疑问：
此前提到的RRIF行政协议是否是行政机关制定的规则或者是其他行为?
如果是两个行政机关在共同颁布一项规则，那么这项规则是实体性的还是解释性的呢?
如果规则是实体性的规则，那么其是否适用《行政程序法》的“告知、评论与公布”要求的豁免情况呢?
如果不存在豁免情况，那么前述行政协议是否就是无效的?
[4]
三、美国法关于行政协议法律性质的认识
（一）行政协议是一项规则
美国联邦《行政程序法》对“规则”的定义是：
“行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部;包括批准或规定未来的收费标准、工资、法律体制或财政体制及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内;也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式，以及与上述事项有关的活动在内。
”[5]这样的定义几乎包括了行政机关作出的所有声明（statement）{11}。
由于RRIF协议旨在执行《交通平等法》，为贷款项目设定程序、设定利率、规定贷款期限以及担保等问题，所以学者们认为其应该是一项规则{12}。
美国联邦《行政程序法》对规则制定程序进行了规定，基本的要求包括告知、评论与公布。
首先，行政机关必须在《联邦公报》上告知公众拟议中的规则及其内容;其次，行政机关必须为利害关系人提供参与规则制定的机会，公众参与的方式可以是提交书面信息或者口头陈述;再次，根据告知与评论制定的规则必须在《联邦公报》上公布{13}。
同时，《行政程序法》还规定了一些适用的豁免情况，如制定解释性规则、一般性的政策声明、组织性的规则、程序性的规则等或者行政机关认为告知没有必要适用以及适用将损害公共利益的情形{14}。
另外，规则制定的程序要求也不适用行使美国军事与外交职能的情形{15}，以及有关内部管理、人事、公共财产、贷款、资助、福利与合同等事务{16}。
（二）行政协议是立法性规则
从前述规定及分析来看，因为《行政程序法》的告知、评论与公布要求仅适用于立法性规则，所以有必要来探讨行政协议是否为立法性规则{17}。
美国行政法理论认为，立法性规则指的是那些“创建新的规范、权利或义务，效力与国会立法相同”的规则;而相反的解释性规则（也称为非立法性规则）是澄清或说明法律或其他规则的规则，是行政机关对法律的解释，不具备实体性规则同样的法律效果。
制定解释性规则，不需要遵守联邦行政程序法的规定。
不过，在实务中对于如何区分两者难度较大，在AmericanMiningCongressv.MineSafetyandHealthAdministration案中，法院认为一项规则符合下面4个标准中的任何之一就是立法性规则{18}。
这4个标准是：
（1）当规则作为课以利益或履行义务行为的基础时，具有“法律效力”，是立法性规则;
（2）公布于《联邦法规汇编》之上的就是立法性规则，而没有在《联邦法规汇编》上公布的行政文件就是解释性规则;（3）如果行政机关在规则中明确说明它是在行使立法性职权时，那么该规则是立法性规则;（4）修正立法性规则的规则一定是立法性规则。
（三）行政协议并不适用APA的豁免
对APA适用“告知、评论与公布”程序的豁免情况前面已经进行了分析，但RRIF协议显然不是解释性规则、政策声明;它也不涉及国家安全或者其他一些问题。
这里需要对涉及“公共财产、贷款、资助、福利与合同等事务”进行分析{19}。
美国联邦法院的态度是当行政机关为贷款、资助、福利或者合同设定期限事实上是填补法律框架，此时应适用APA的程序性要求{20}。
法院对豁免的解释是极为狭窄的，所以RRIF协议并不适用于APA的豁免，因为它为贷款项目设置了期限与其他的条件。
（四）行政协议可能取代APA吗?
制定时没有公众参与的规则是否具有正当性是本问题的另一个焦点所在。
类似的协议在美国联邦还有许多，如何将APA中确立的程序要求体现于行政协议之中，成为美国学界与实务界关注的课题。
他们的担心是长此以往，APA将无法发挥作用，依程序而为的行政法治理念可能成为空想。
美国联邦《行政程序法》的立法目的在于使规则制定程序透明化，允许公众参与到行政过程之中来。
但是，联邦行政机关之间签订的行政协议却不适用APA的相关规定，导致一些行政协议变成了政府官僚体制运转的工具。
因此，学者们的建议是对于一些创建新的规范、权利或义务的行政协议，应该适用APA，对此国会再次修法时应予以考量。
同时，法院应对APA的豁免条件进行严格的解释。
四、在我国法治实践中对行政协议法律性质的认识
目前，我国行政实践中最为多见的形式是以联席会议的方式达成行政协议，用以协调不同职能部门之间、不同区域之间的行政合作{21}。
如中国人民银行牵头的银监会、证监会与保监会参加的联席会议，并签署了备忘录。
长三角地区、珠三角地区、东北地区、环渤海地区等区域为了加强合作也达成了大量的行政协议。
行政协议名称也呈现多样化趋势，有协议、协定、纲要、备忘录、倡议书、议定书、意向书、宣言和共识等。
在实定法上明确规定行政协议制度的是《湖南省行政程序规定》第15-16条。
结合实践，我国学者对此问题进行了探讨，但从具体的研讨内容来看，与美国思路并不相同。
多数学者基本将行政协议的法律性质定位于“行政契约”，最为典型正是前述《何文》，强调行政机关的能动性，对于合法性似乎较少关注。
（一）对学界观点的列举及其分析
目前中国学界对于“行政协议”的法律性质与如何运行存在分歧，主要的观点有4种：
1.行政契约说该说主张行政协议是一种对等性的行政契约，认为行政契约与行政合同并不是同一层次上的概念。
行政契约可分为对等性行政契约和不对等性行政契约，不对等性行政契约指的是行政合同，对等性行政契约就是行政协议。
[6]
2.双方行政行为说该说认为行政协定（协议）是指行政主体之间为有效地行使国家行政权力，实现国家行政管理职能，明确各自的职责权限而相互意思表示一致达成的双方行政行为{22}。
3.抽象行政行为说该说主张行政协议的效力可以分为对行政主体的约束力与对第三人的约束力，行政主体间签订行政协议的行为是一种抽象行政行为，行政协议具有行政规范行为的性质{23}。
4.内部行政行为说该说主张行政行为可分为内部行政行为与外部行政行为。
行政协议的协议方均是行政主体，行政协议的内容均是行政主体内部自己的行政事务;并且行政协议产生的法律关系仅仅是行政主体之间的法律关系，属于行政系统内部的法律关系，由此可见，行政协议是内部行政行为{24}。
关于第一种观点的不足详见后文分析。
第二种观点之中，“双方行政行为”的提法是存在疑点的。
传统行政法学认为，行政行为都是单方面的（公权力性），而以双方的合意为前提的行政合同本身就不可能是行政行为。
行政合同就是合同，它不是一种行政行为，这是德国、日本等大陆法系国家的通说。
第三种观点之中关于“抽象行政行为”的提法是否科学本文不作表述，但该说认为行政协议是制定行政法规范的行为，与美国学者的思路颇有相似之处。
当然，其与中国的国情以及现实行政运作是否契合，仍待深入探讨。
因为有一些行政协议也并非制定行政法规范，而是就具体任务而达成的协议化的“行政协助”。
第四种观点中，“内部行政行为”的提法也是值得怀疑的{25}。
行政机关的各种内部行为，包括为作出某种行政行为而在内部进行的咨询、讨论、通知、同意、答复等行为，由于不包含对外的意思表示，无从发生法律效果，故而不可能是行政行为。
而许多行政协议本身涉及到相对人的权益，所以在这一观点之中，无论是概念用语还是指涉内容均有无法解决的逻辑错误。
（二）对《何文》观点的质疑
随着现代社会发展，部门之间、地区之间的合作越来越广泛，对此，各部门之间、各地区之间签订了大量的行政协议，如何认识这种新形式，成为我们有效控制与利用行政协议的关键。
《何文》（也正是第一种观点）对其的定义或者本质认识是“对等性行政契约”。
这样的判断是基于对“行政契约”这一概念的理解而作出。
对此论点，《何文》的具体分析是：
行政契约可以分为对等性行政契约与不对等性行政契约，不对等性行政契约指的是行政合同，而对等性行政契约就是行政协议。
也就是说作为上位概念的行政契约，下位概念包括了行政协议与行政合同两种形式。
我认为《何文》对于“行政契约”这一概念理解上有失偏颇。
这种并不全面的认识，可能会导致行政机关在制定行政协议的过程中滥用行政权力，对行政相对人的合法权益造成不利影响。
具体分析如下：
第一，对于“行政契约说”，应该讲《何文》界分为对等性行政契约与不对等性行政契约是有积极意义的，对于我们厘清行政契约、行政合同等相关概念及其形态是有益的。
但是仅仅强调“行政协议实质上是双方合意行为”{26}，以缔结契约的方式来约束行政协议的制定、认识行政协议的法律性质可能有失偏颇，因为行政协议对外也产生法律效力;行政契约与行政协议的重要区别就在于行政契约仅对订立方发生效力，而行政协议不仅对协议订立方发生效力同时也对于第三方发生效果{27}，如何关注第三方、其他行政相对人的利益均是疑点。
第二，依据参与制定行政协议的主体或者参与签订行政契约的主体地位而将行政契约区分为对等性行政契约与不对等性行政契约，似乎过于简单与形式化。
行政契约是否对等，应该结合合同的具体规定而不是先验地从主体的名目来判断，这种方法也是解决行政合同产生问题时具体适用的基本准则，而《何文》并没有注意到这一点。
第三，将“行政契约”与“行政合同”划分为两种不同的概念与形式，无助于我们进一步探讨中国行政合同的理论及其进行制度建构。
在法律概念上，“契约”、“合同”是两个名称不一，但内容完全相同的术语{28}，如果到了行政法领域，将两者截然分开并相互对立，一方面无法自圆其说，另一方面也无法使行政法学与民法学等学科展开正常的对话。
而从其他发达国家的情况来看，行政契约本身就是包括了行政主体相互间及行政主体和公民相互间，为了达成一定的行政目的而缔结的契约{29}。
当然，中国学者中也有人将行政合同仅视作行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议{30}。
但如据此有人否认政府间通过行政契约的方式就跨区域事务处理进行合作的可能，其认为政府之间的行政协议不是一种行政契约，行政契约中必须有一方当事人是行政相对人{31}，这种想法也是不正确的。
第四，从契约或者合同的标的来说，应该涉及的是合同双方的权利与义务，“一般说来，行政主体的行政职权和相对人的行政权利义务，都是由行政法律规范及有关行政政策规定的。
这种法定的权利与义务，具有抽象和概括的特点。
行政契约就是将这些具有法定性、抽象性、概括性的权利和义务具体化、明确化的重要手段，它将契约当事人所固有的行政法上的权利与义务，具体落实到相对人身上，并督促相对人切实履行。
”{32}而从《何文》所举的例子以及目前中国行政协议实践来看，所涉内容涵盖了行政管理的所有领域，且多为抽象性的规范，这与合同所指涉的标的要具体化、特定化的要求完全相反。
第五，由于中国目前行政协议实践相对复杂，完全否认《何文》的观点也可能重蹈《何文》之覆辙，如江阴市与靖江市共同签署《关于建立江阴经济开发区靖江园区的协议》，就是典型的行政合同;因此，我的主张是有必要对行政机关之间签署的行政协议进行细化研究，应该与行政立法{33}、行政计划{34}、行政协助{35}等行为结合起来探讨，而不应强调其仅仅是行政契约。
也可能是何渊博士在认识上有所变化，虽然他仍然坚持他的“行政契约说”，并在以后的文章中主张应在行政程序法的框架内对行政协议制度进行设计{36}。
这种设计融合了行政契约与行政立法的程序要求，应该讲具有可取之处。
五、对我国的启示
美国法关于行政协议法律性质的认识是在其法制框架下展开的，因为美国联邦《行政程序法》作为基本法指导着各级行政机关的运作。
其出发点不仅在于克服行政机关之间权力交叉或者权力空白的现象，而且在于充分利用现行法制保障公民的合法权益。
而在我国，从目前部门之间与不同区域合作的实践来看，主要的价值取向在于组织协调、提高效率与促进行政合作并实现共同发展。
许多时候，由于没有宪法与法律上的依据，为了实现这样的目标而做出的一些所谓的创新{37}。
在此情况下，学者们一方面要维系法制的精神，另一方面又要从理论上解释这种创新，从而产生了前述多种观点。
但《何文》的观点却以偏概全，影响了我们对行政协议本质的认识。
行政机关在实现行政任务时应该考量公民的权益，这是美国法给我们的第一点启示。
第二点启示在于，美国法将行政协议的本质理解为行政规则，从而适用APA，这从制度上为保障公民的合法权益与拘束行政机关提供了法制框架。
由于我国行政立法制度无法涵盖目前制定行政协议的这些主体，导致《何文》仅以行政协议的外在表现来理解行政协议的本质;虽然其后期的文章中有一些程序上的制约，但由于定位的不足，导致目前的实践无法对行政协议的运作进行有效拘束。
第三点启示在于，在中国区域合作的实践中，由于行政协议的法律性质并不明确，因此已缔结的行政协议条文中大都没有提及法律效力的问题。
事实上，行政协议完全有可能会产生外部的效果，将其定性为“行政契约”，仅仅突出了对行政主体能动性的强调，而忽略了对行政相对人的合法权益的保护。
应允许相对人可以通过批评、建议、信访、听证会、意见座谈会等形式参与行政协议的缔结过程，通过告知、听取意见陈述、申辩、提供信息、听证等行政程序参与行政协议的实施。
要制定协议争端解决机制，解决行政协议实施过程中的问题。
第四点启示在于，现代社会中的行政发生了巨大的变化，出现了许多新的方式与制度，但《何文》仍局限于某一种方式来观察行政现象，实难以适应现实的需要。
“在从前的行政法学中，曾经着眼于将各种各样的行为形式切割开来论述其法性质。
即所谓局部性考察。
但是，在现实的行政中，单独使用一种行为形式的情形极少，通常是多个行为形式结合起来使用，或者作为多个行为形式的连续而进行的。
不将这样的宏观过程置于视野，就难以将行政法现象作为整体来把握，并且也不能正确认识个别的行为形式的法效果。
”{38}因此，现代的行政法学要关注整体、复数行为、行政过程。
对待行政协议的问题亦是如此，可能涉及到行政立法、行政契约、行政计划、行政协助等方式，这些方式在实现行政任务中不是相互排斥的，而是相互协调并发挥作用的，行政的最终的关注点在于既要实现行政任务，更要保障公民的合法权益。
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