成都改革启示.docx

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成都改革启示

成都改革启示：

改善民生推动基层民主发展

  2011年08月04日12:

50  半月谈

　　编者按：

在1000多万人口的成都，一场统筹城乡发展的巨大变革正在不断推进。

早在2003年，龙泉驿区、都江堰、双流、郫县、大邑县开展的试点拉开了成都城乡一体化探索的序幕；2007年，成都被国务院批准设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，变革在更深的层面上推进。

　　8年来，成都坚持以人为本的科学发展观，通过均衡配置城乡公共服务资源、建立基层治理新机制，以及向最核心的农村产权制度“开刀”等一系列探索与试验，努力打破“二元结构”，让广大农民享有和城市居民一样的权利和生存发展环境。

这场颇具首创意义的变革涉及复杂敏感的各方利益调整，特别是“动房子动地”攸关五六百万农民的“身家性命”。

但从整体来看，这场变革基本实现平稳进行，没有出现大的群体性事件或社会动荡。

在静水流深的航线上，变革取得了重大成果。

　　统筹城乡改革8年间，无疑是成都民生改善幅度最大、人民群众得实惠最多的历史时期。

城乡居民尤其是农民的命运被静悄悄改变，农民人均纯收入从2003年的3655元，增长到2010年的8020元；城乡居民收入差距由原来的2.66:

1下降到2.54:

1。

　　回眸成都试验8年间，究竟积累了哪些宝贵的经验，给其他地方带来了哪些有益的启示？

最近，半月谈记者对此进行了深入调查。

　　一千多万人的利益调整何以波澜不惊

　　——成都试验：

统筹城乡变革启示录之一

　　管理民主化，“不搞运动”“不刮风”

　　是否迁入新型社区集中居住——农民自愿；土地是否参加流转——农民自愿；村级公共服务资金使用——村民自主。

成都统筹城乡综合改革“不搞运动”“不刮风”，改革推进不靠政府强制命令，而是动员千千万万群众广泛参与。

全市农民自愿流转耕地200多万亩，流转农村产权6.6万宗，这靠行政命令是无法实现的。

　　民主化一方面尊重了群众权利，使改革能因地制宜，不搞一刀切；另一方面调动了群众积极性，使农民成为改革的参与者、推动者、监督者和受益者，保障了改革不走样，不损害群众利益。

邛崃市一名村支书买了个85元的公文包，回到村里却报不了账，因为村民选出来5名“理财监督员”，把财务章锯成了5瓣，一人一块，村上的每笔账目全无异议，盖上5瓣公章才能支出。

　　同时，这不再是“政治精英的改革”，而是从群众中来、到群众中去，汇聚民智的改革。

“田间地头难分割，房前屋后界不清”，农村产权改革中矛盾非常复杂。

但在都江堰市鹤鸣村村支书刘文祥眼里，这些矛盾都在基层顺利解决了。

　　社会公平化，为改革做好“兜底”准备

　　成都不断探索建立城乡一体的就业、户籍等制度和覆盖城乡的文化、教育、医疗卫生等公共服务体系。

农民不以牺牲农村的财产权益为进城条件，不需要放弃农村宅基地换取住房保障，不需要放弃土地承包权换社保。

　　城乡基本公共服务均等化、消除城乡居民公共福利和社会权利的差别，这既是改善民生最急迫的领域，也是整体改革顺利推进不可或缺的“配套工程”。

　　城乡居民特别是农村地区“学有所教、病有所医、老有所养、住有所居、劳有所得”，解决了农民进城和土地流转的后顾之忧，保持了改革的平稳，同时推动了改革进程。

锦江区红砂村“大胆”地将90%的耕地流转给种植大户，在政府的规划引导下，发展观光农业，人均年收入逾万元。

　　成都不断提高城乡社会保障水平，尤其针对农民、失地农民、农民工等各类涉农群体，建立健全社会保障体系，为改革做好“兜底”准备。

　　资源配置市场化，让城乡资源互惠共享

　　著名社会学家陆学艺说，成都用城乡一体化的市场机制，让城市资本和农村土地资源互惠共享，提高了农村和农民在土地城市化增值中的分配份额，使城市发展“地从哪里来”、农村发展“钱从哪里来”两大难题迎刃而解。

　　城乡一体的市场机制扩大了资源的有效利用和高效配置，激发了资本进入农村的动力、农村生产要素的活力，为新型城镇化提供支撑。

一些地方被诟病的农民“被上楼”现象，警示改革要尊重群众意愿，且不能背离经济规律。

　　都江堰市天马镇在灾后重建中“拆小院、并大院，依托林地重建”，节约集体建设用地指标1781亩。

通过城乡建设用地“增减挂钩”，用地指标被城区使用，天马镇也获得了2.67亿元“级差地租”重建农房。

　　推进资源配置市场化，重点是剥离附加在农村劳动力上的不平等待遇，剥离附加在农村土地和房屋上的社会保障功能以及与市场经济要求不适应的管制，构建生产要素在城乡之间自由流动的体制机制。

　　四川省委常委、成都市委书记李春城认为，成都改革实践的本质就是坚持以人为本的科学发展观，城乡群众共创共享改革发展成果。

（记者肖林丛峰）

　　改善民生，让改革“软着陆”

　　——成都试验：

统筹城乡变革启示录之二

　　公平，是成都市探索实施城乡统筹发展的一个关键词。

在被称为“最彻底”的户籍改革方案中，一个核心理念就是破除城乡居民身份差异，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利。

成都市委副书记、市长葛红林表示，成都近年来在统筹城乡思路的引领下，从民生最为迫切的教育、就业、医疗和社会保障几大领域“破冰”，推进城乡公平化，防范和化解了改革中可能出现的风险。

　　抹平卫生服务差距，农民看病有保障

　　新津县新平镇公立卫生院是成都一所普通的乡镇卫生院。

当地农民在这里看病，医生在电脑里输入患者名字后，屏幕上会迅速检索出患者的健康档案，包括疾病史、免疫接种史、慢性病管理等信息。

　　近年来，新津县对全县30多万城乡居民进行了全民健康体检，建立起健康档案。

五津镇南江社区居民周碧华说：

“我的健康状况已经记录下来并存档，到全县任何一家医院看病，医生都能通过电脑调阅我的资料，避免不必要的重复检查，少花钱。

”

　　这套信息化系统还可以帮助乡镇卫生院提升服务能力。

　　新平镇党委副书记吕光灿向半月谈记者介绍，利用这个平台，基层卫生院可以把自己无法进行的检验业务外包给专业检测机构，让这些机构负责样品的收集和检测，最后出具检测报告，通过网络将检测结果反馈给卫生院。

　　新津县卫生局局长蓝海鹰说：

“这样，乡镇群众不必跑远路就可以享受到县城乃至省城大型医疗卫生机构的高水平服务。

”

　　成都着力探索统筹城乡医保制度改革，目前已实现基本医保体系城乡全覆盖、参保人数接近全覆盖，“因病致贫”和“因病返贫”问题得以较好解决。

目前，成都各项制度被整合为“城镇职工基本医保”和“城乡居民基本医保”。

有用人单位的职工参加前者；无用人单位的居民，不分城镇和农村均参加后者。

　　成都市人力资源和社会保障局局长张济环说，2010年，成都市在提高医保统筹基金最高支付限额的同时，又实施了城乡大病医疗互助补充保险，将城镇职工和城乡居民全部纳入覆盖范围。

　　就业服务一体化，“农民”是职业而不再是身份

　　成都农村人口基数巨大，要实现统筹城乡协调发展，如何保障农民就业和农村劳动力转移就业，是成都在民生领域必须面对的问题。

　　目前，成都已建立了城乡统一的就业失业登记管理服务和相应的就业配套制度体系，成都城乡劳动者享受完全相同的就业失业登记和就业援助。

成都市人社局副局长张小江对半月谈记者说，今后在成都，“农民”这个称谓不再是身份的象征，而仅是一种职业，相应地，“农民工”的概念也将不存在。

　　据张小江介绍，过去，只有进城务工的农村劳动者才能进行失业登记，且前提是在常住地稳定就业半年以上；进城农民工没有享受到岗位补贴、社保补贴，农村“40、50”零就业家庭没有作为就业援助对象。

现在，流转了土地未就业的农民，即使不进城务工，也可进行失业登记，享受相关就业援助政策。

　　温江区万春镇天乡路社区是成都典型的涉农社区。

温江区社保局副局长余江介绍，自2009年7月成都在该社区试点启动城乡劳动就业和社会保障公共服务体系以来，过去要到城里办理就业、社保、医保、劳动关系等70种服务项目，如今农民足不出社区，就能在家门口的服务站办理了。

　　新津县新平镇太平场社区是一个农民集中居住小区，有居民5000多人。

社区设立了就业培训班，面向群众免费开展缝纫、烹调、美容等项目培训。

社区还从市里引进一家服装加工企业，让群众就近就业。

　　太平场社区党支部书记钟义说：

“村民只要有就业愿望，我们就和县里的劳动就业部门联系，通过企业招募、培训就业、灵活就业、公益岗位、就业援助等方式，让群众都能实现就业。

”

　　高举素质教育大旗，推进城乡教育均衡化

　　蒲江县寿安中学是一所普通的农村高中，然而，学校艺体类本科双上线人数，近两年名列成都市前三名，超过许多城市学校。

该县教育局局长雷雨介绍，近年来当地全面落实体育课程计划，保证每天一小时锻炼，强化中小学生体质监测，全县中小学生身体素质和竞技水平取得了长足进步。

　　蒲江县教育局政教科科长曾华英说，各学校还弘扬民族传统体育项目，丰富学生课余生活。

如今，蒲江中学、北街小学的龙灯，鹤山初中的狮子灯，驭虹小学的腰鼓已成为当地各类节庆、文化下乡活动的特色节目。

　　成都对农村教育的巨大投入，是蒲江县农村学校能够走出特色办学之路的基础。

成都市委统筹委副主任秦代红介绍，为了补齐城乡教育差，成都3年投入9个亿，建了410所标准化学校。

同时，从软件投入上提高农村教师待遇，实行名校集团化，带动近远郊区（市）县的学校共同发展。

　　温江区委常委、宣传部长方正行告诉半月谈记者，2007年，温江区率先在西部实施了义务教育“零收费”政策。

过去5年，全区教育经费总投入增长16.8%，教育财政拨款年增长比例均高于同期财政经常性收入增长比例；生均教育费用从2006年的2748元提升到2010年的7422元，增长了170%。

　　按照“因地制宜，适度超前，着眼未来”的思路，温江区高起点规划学校布局，结合农村中小学标准化建设工程、灾后重建工程、中小学校安工程，完成了温中高中部等17所中小学幼儿园的建设。

方正行说，全区校点由2006年40个减少到目前的27个，城乡差距、校际差距大幅缩小。

　　社会学家陆学艺评价道，城乡二元体制就是两套体制、两种身份，城市学校是一种，农村学校是一种，医院也是这样，社保也是这样。

成都的统筹城乡配套改革，使城乡差距缩小了，城乡间的鸿沟填平了不少。

　　无缝对接，实现城乡住房保障全覆盖

　　在统筹城乡改革过程中，成都始终把住房保障工作列为全市民生工作重点。

针对不同情况的住房困难群体，一方面构建梯度分布的保障体系，使不同收入水平的保障对象能对号入座；另一方面，在各项制度间设立“重叠边界”，使保障对象根据自身需求“能上能下”，实现城乡居民全覆盖。

　　目前，成都住房保障共有4项制度：

　　一是廉租房制度，适用于年收入2.2万元以下、人均住房建筑面积不足16平方米的困难家庭，实行“应保尽保”；

　　二是经济适用房制度，适用于年收入5万元以下、人均住房建筑面积不足16平方米的困难家庭，实行“保证供应”；

　　三是限价商品房制度，适用于年收入7万元以下、人均住房建筑面积16平方米以下，却又无力购买普通商品房的“夹心层”家庭，实行动态调节；

　　四是公共租赁住房制度，适用于年收入10万元以下的无房家庭和5万元以下的单身无房职工，包括刚毕业大学生、外来务工人员等阶段性住房群体，力争实现按需建设，“应保尽保”。

　　成都市城乡房产管理局副局长宋学明说，各项保障制度内部的灵活转换措施保障了政策的“无缝”对接。

比如，成都的经适房对保障对象“可租可售”，保障对象可以先租住，2年后如果经济条件允许，可自愿申请购买。

　　44岁的无房户玉建英离异后带着女儿一起生活，家庭年收入3万多元，属于经适房保障对象。

考虑到女儿正在读大学，经济压力大，她申请了租赁型经适房。

现在，她每个月只需支付300多元，就能住在一套近70平方米的保障房里。

“我们在这儿住习惯了，等女儿毕业后，打算把房子买下来。

”玉建英说。

　　据了解，今年，成都将建设6.7万套保障房。

上半年保障房开工率达到90%。

根据工作