国内外工程建设管理模式的分析.docx

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国内外工程建设管理模式的分析

国内外工程建设管理模式的分析

（4）设计—采购—施工／交钥匙总承包（EngineeringProcurementConstruction／Turnkey，即EPC／Turnkey）

EPC／Turnkey方式是指业主通过托付专业咨询公司研究拟建项目的差不多要求，初步确定了作为合同基础的工程总价，而后通过招标等方式选定一个设计建筑总承包商对整个项目的成本负责，由总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各时期工作合理交叉与紧密配合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。

1.1.2工程项目治理

它是指工程项目治理企业受业主托付，按合同约定，代表业主对工程项目的实施进行全过程或若干时期的治理与服务。

（1）项目治理服务（PM）

PM是工程项目公司按合同约定，在项目的决策、实施时期为业主编制有关文件，提供招标代理、设计、采购、施工、试运行的治理和服务。

英国建筑师协会将项目治理（PM）的定义为“从项目的开始到项目的完成，通过项目策划（PP）和项目操纵（PC）以达到项目的费用目标（投资目标、成本目标）、质量目标和进度目标”。

即PM=PP+PC。

项目治理（PM）分为业主方的PM、设计方的PM、承包方的PM和供货方的PM四种类型。

其中业主方的PM起主导作用，本文所指为业主方的PM。

项目策划（PP）从内容上来讲要紧包括目标论证、目标分解、组织结构策划、工作流程策划、合同结构策划、风险治理策划等。

项目策划以时刻划分包括决策期的策划、实施期的策划（又分为进度策划、投资策划、质量策划）及经营策划。

策划的目的是为了操纵，项目操纵（PC）的要紧措施包括：

组织措施、合同措施、经济措施、技术措施。

具体来讲，项目治理服务（PM）是指工程咨询公司按照合同约定，在工程项目决策时期，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施时期，为业主提供招标代理、设计治理、采购治理、施工治理和试运行（竣工验收）等服务，代表业主对工程项目质量、安全、进度、费用、合同、信息等治理和操纵，并按照合同约定收取一定的酬劳和承担一定治理责任的服务方式。

（2）项目治理承包（PMC）

项目治理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目治理，包括进行工程的总体规划、项目定义、工程招标，选择设计、采购、施工承包商，并对设计、采购、施工进行全面治理。

PMC是受业主托付对项目进行全面的治理的项目治理承包商，PMC治理模式分成两个时期来进行，第一时期为定义时期，第二时期为执行时期。

在定义时期，PMC要负责组织设计单位完成初步设计和技术设计，提出一定的合理化建议；按照有关标准、类似项目的成本资料与体会做出投资预算作为工程造价操纵的参考；在此基础上，编制出工程设计、采购和建筑的招标书，确定工程中各个项目的总承包商，视不同的项目总承包商能够是EPC或设计—建筑。

在执行时期，由中标的总承包商负责执行详细设计、采购和建筑工作，PMC在业主的托付治理合同授权下，进行全部项目的治理和谐工作，直到项目完成。

在PMC介入的各时期，PMC要及时向业主报告工作，业主则派出少量人员对PMC的工作进行监督和检查。

PMC的报价组成多数为工时费用部分、利润部分和风险金部分之和。

项目的最终决算要同在定义时期终止时批准的预算相比较，若节约了则按PMC约定的分成方法就节约部分初步运算，再按项目的可用性、性能、工期三个方面的指标考核而得最终奖励额；若超支了，则要按协议约定承担罚款，直至罚没PMC的全部担保金。

与PM模式相比，PMC服务方式除完成项目治理服务（PM）的全部工作内容外，还按照合同约定承担相应的治理风险和经济责任，是一项高风险、高回报的服务。

总之，PM／PMC是指咨询公司代业主对工程项目进行治理，咨询公司与业主之间具有紧密的关系，能够更充分地反映和贯彻业主的意图，同时使业主接收到合理的建议和决策信息，有利于业主做出合理和正确的决策。

PM／PMC与设计、施工、监理比较，处于治理者和和谐者的地位。

1.2国内工程建设治理模式和存在咨询题

1.2.1国内工程建设治理的要紧模式

使得我国工程建设的水平和投资效益长期得不到提升，投资、进度、质量目标失控的现象在许多工国内工程建设治理模式的进展是与我国经济体制改革，建筑业市场化、投融资主体改革紧密有关的。

从新中国成立到上个世纪八十年代改革开放，国内的建设治理模式大致经历了三个进展时期：

第一时期，解放初期的军事化生产和治理模式。

这种模式习惯于当时的中国经济、国际环境等形式，为国家基础设施的建设产生了重大深远的阻碍。

第二时期，基于产品、打算经济的自营制建设治理模式。

在改革开放前，我国的建设产品不作为商品，对建设项目的治理一直采纳产品经济治理体制。

在这种治理体制下，设计单位、施工单位、运行治理单位均隶属于行政主管部门，它们与主管部门是上下级行政治理关系。

这种治理体制下没有一个职责明确的单位对项目建设全过程负责，显现了花钞票的不管还钞票、建设的不管运行，项目投资效益无人咨询津的局面。

在高度集中的打算经济体制和项目建设自营制的历史条件下，一样在大中型项目的建设中设置工程现场指挥部，行使项目建设指挥权力。

由于这种传统的工程项目治理体制不符合项目建设的经济规律，程中存在，随着我国社会主义市场经济体制的进展和深入，新的建设治理体制取代原先不合理的旧的体制，是历史的必定规律。

第三时期，基于社会主义市场经济的建设治理体制。

在实施了改革开放的差不多国策后，我国在工程建设领域推出了一系列的改革新举措，通过推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等制度改革，形成了以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目治理体制差不多格局。

显现了以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系，以建设监理单位为主体的中介服务体系等市场三元主体。

从工程的组织和项目投资主体上分析，改革开放前后显现的建设治理模式要紧有以下特点。

（1）以专门的事业单位为建设单位

1980年代往常，政府投资项目要紧由有关的对口主管政府部门（如市政设施局）下属的建设机构（性质为事业单位）承担建设任务。

按照政府的要求，由建设机构编制并提出项目的打算任务书、可行性报告，并负责项目的前期动拆迁和建设治理，建成后移交对口主管政府部门下属的使用和治理机构（性质为事业单位）。

（2）以政府直属的公司为建设单位

1980年代以后，随着建设工程领域市场竞争机制的引入，许多政府部门都成立了直属的建设工程治理公司，这些公司或者直截了当以建设单位名义，或者以代建设单位（即代甲方）的名义、工程总承包的名义实施政府投资工程的治理。

（3）以政府委、办、局内部的基建处为建设单位

专业工程领域（即其他各委、办、局系统）的工程建设，也差不多上由各自的基建处（性质为政府内设处室）或直属的建设单位直截了当实施。

（4）以专门的工程指挥部为建设单位

对投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目，例如都市高架道路、跨江大桥、轨道交通工程等，这些项目一样跨过多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，加之工程进度要求高，专门多地点差不多上由具有一定行政级别的领导挂帅成立工程指挥部。

与之类似的机构还有项目建设领导小组，领导小组通常为纯和谐机构，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。

如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。

（5）成立的项目法人为建设单位

项目法人方式是指应国家发改委1996年通知要求，由按照规定成立的项目法人在经营性基础设施项目中实施建设工程的治理。

一样是，在项目批准立项之后，由有关部门组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营治理、债务偿还和资产保值责任。

工程完工后，项目建设治理班子一样即转化为项目经营治理班子。

1.2.2国内工程建设治理存在的咨询题

按照对收集资料和文献的分析，我们把当前我国政府投资项目治理中所存在的咨询题归纳为以下几个方面。

（1）造价超支严峻

由于政府项目的法人机制没有真正建立起来。

造成治理者的各项责任难以真正落实。

更难以主动主动地操纵投资。

我国政府投资工程项目真正按打算投资完成的极少。

多数都超过预算的20～30％，超过1-2倍的也屡见不鲜。

产生这一弊端的根源在于所有者（政府）与使用者（有关建设单位）的责任与利益相分离。

在这种关系中，政府投资并承担风险。

使用者只受益无风险。

而且有时甚至超过的投资越多效益竟越高。

而由于建设单位也是最终使用单位,花的差不多上国有资金,提升规模、提升标准几乎成为各建设单位的一种通病。

据有关部门统计,仅贵州省2000年由政府投资的非经营性项目,超出概率几乎是100%,有的项目甚至超出批准概算的200%。

（2）专业化程度低

目前，大量政府投资项目是由建设单位临时组建项目治理班子．这种治理班子通常是“大而全、小而全”。

由此产生的“一次性项目业主”对政府投资项目进行治理．事实上质是小生产方式在建设活动中的反映，使得政府投资工程的治理出现出临时性和自营性的特点，造成社会资源的重复配置，同时白费了大量的人力、物力和财力，并引发了大量的质量和安全咨询题。

（3）政府监控不力

目前，我国政府对政府投资项目的监管只有一些条例和规定．还没有一部系统性的在实践中具有可操作性法律。

一方面由于法制不健全、治理不严格。

无法可依、有法不依现象依旧存在。

因此虽一再强调工程投资不准“三超”，但没有处罚的法规，对超规模、超标准工程往往只给予追补资金。

另一方面政府职能部门之间相互交叉，但又有治理脱节，缺乏强有力的监督机构。

此外，监管力量的缺乏也导致了大量招投标不规范的行为和暗箱操作，为腐败的滋生造成了漏洞。

（4）项目决策机制缺乏科学性

由于政府投资的无偿性．即对资金治理者没有还本付息的压力，反而这种项目的实施能体现“政绩”、甚至有谋取个人经济利益的好处．因此专门容易诱发申请项目建设的单位对有限的项目投资资金的争夺。

负责资金分配的部门（如计委、财政等），在面临方方面面的要求和压力下．一样是采取平稳策略来分配资金以求照管到各方面的利益。

在这种背景下往往专门难按照项目的轻重缓急分配资金。

因此项目实施的决策缺乏科学性。

（5）项目法人实体缺位

我国政府工程的实施与使用。

至今仍沿袭着打算经济时期高度集中、高度垄断的“四位一体”（投资、建设、治理、使用）投资体制。

政府有关部门负责人在建设项目整个过程中，既是行政长官。

又是企业领导；既是建设者。

又是治理者；政企不分。

官商合一。

往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多的咨询题．如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占建设资金，使得项目的资金难以得到有效操纵。

2国内水利工程建设治理的特点

2.1水利工程建设治理模式的现状分析

从20世纪90年代中期开始推行项目法人责任制，在取得成效后，项目法人责任制的推行扩大到了包括公益性项目在内的几乎所有差不多建设领域。

目前，全国所有新开工水利建设项目均组建了工程项目法人单位，形成了实行了项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目治理体制差不多格局。

　　从理论上讲，项目法人责任制在水利工程建设中推行，解决了工程建设中责任缺位的咨询题，是建设治理体制改革中的一大成果。

然而，项目法人及其机构要切实履行相应职责，承担起相应责任对项目法人提出了专门高的综合要求。

关于公益性项目，项目法人应对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金治理负总责；项目法人必须具备与项目规模和技术复杂程度相习惯的政治、业务素养和组织治理能力；内设机构和人员结构素养应能满足项目治理和技术治理的要求，同时具备良好的品德。

从这些要求能够看出，水利工程建设作为专业面广、技术性强、风险性高的专门行业，要履行好项目法人建管职责，必须会经营、善治理、懂专业，必须有能胜任打算财务治理、质量进度治理、合同执行治理、专业技术治理和外部和谐的建管班子，工作人员应具有相应的工程体会、专业水平和治理和谐能力，应有正直的品德和良好的抗腐蚀能力。

单凭水利主管部门或工程业主的自有人员不可能全部满足工程对治理人员的要求，必须借助社会力量才能。

因此我们又提出了工程建设监理制，在工程建设中采纳了小业主、大监理的概念。

建设监理制强调对工程的目标治理，期望通过对工程实施目标治理，专门是工程的造价、进度和质量目标的治理（最近又强调加上了工程的安全治理等），加上合同治理、信息治理和综合和谐，实现对工程项目建设过程的全面治理。

从某种意义上讲，工程监理制应该属于我国建设治理模式向国际化、现代化模式改革的一个中间过程，它的治理原则和方法属于工程项目治理的范畴，只是项目治理的范畴更宽而已。

建设监理要紧是解决了工程建设施工期的专业治理，但工程建设的前期工作仍需要业主承担大量的具体工作，专门是工程的可行性研究和工程设计，需要相对较高的技术治理水平，对业主人员的要求相对较高。

而前期规划审批、移民安置、招投标治理等也牵制了业主大量的人力物力，也不符合水利系统提出的目建、管、养分离的改革模式。

同时，与实施工程建设监理制的初衷相悖，目前工程建设监理制的实施遇到了空前的“信任危机”。

由于近年来我国的经济飞速进展，拟建和在建设工程的数量急剧增加，超过了我国建设监理的承担能力，加上建设监管的缘故，大量不符合执业资格要求的监理人员涌入监理行业，引发了行业的信任度降低，直截了当导致本来能够实现“工程建设监理制”向“工程项目治理制”平稳过度的差不多条件缺失。

因此，在现有条件下查找提升建设治理水平和实施建设治理体制改革的结合点成为决定“工程建设监理制”和“工程项目治理制”今后进展方向的重要工作之一。

2.2水利工程建设项目法人责任制需要完善

　　项目法人责任制推行以来，对规范建设治理、明确责任主体、提升工程质量和保证资金安全等发挥了专门好的作用，专门是经营性项目，由于责权益明确，投入与产出挂钩，项目投资方出于对投资安全及效益的关注，对项目法人的组建高度重视，从项目法人的选择到现场机构的组建，都进行了认确实筹划，由此确定的项目法人及其治理机构都差不多能够做到对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值全过程的负责。

例如水电、供水项目的法人及其机构，差不多上都能履行其职责。

项目法人责任制之因此在经营性项目中得到成功运用，是因为市场经济环境为其提供了宽敞的空间，市场运作解除了旧体制对产权、人事、分配等的约束，为投资者猎取合理的回报打开了绿灯。

投资者为了取得预期的甚至更多的效益，必须加大治理，包括建设期间的治理。

项目法人责任制为投资者提供了一个合适的治理模式。

然而，作为以社会公共利益为要紧目标、资金以政府投入为主的非经营性水利工程，专门是大量的中小型工程，其建设目的要紧是为社会服务、为公众服务，反映的效益要紧是社会效益、生态效益，只有少量的经济效益，经济杠杆的驱动力在这类工程中不起决定性作用，因此还不可能完全融人市场，不能完全按市场规律运作。

从十几年的水利工程建设治理项目法人责任制实践情形中能够发觉，以公益性为主的项目在推行项目法人责任制的过程中，显现了项目法人责权空化、责任虚位，法人较大范畴权益失控的现象，即项目法人不能有效履行应有的责权，不能有效承担起相应的责任。

造成这种状况的要紧缘故应该有以下几个：

（1）难以组建胜任职责的项目法人及其机构。

这在中小型水利工程建设中尤为明显。

组建一个能履行职责的项目法人及其机构，涉及人事、分配、人才资源、项目效益等层面的咨询题，公益性为主的项目，在目前的分配体制下，大部分水管单位职工能猎取的酬劳远低于社会平均水平，缺乏对人才的吸引力；工程建成后的治理单位一样都属事业性质，人员的进出受到编制、人事、劳动等用工制度的约束；如前所述，工程建设中要能履行好项目法人的责任，对项目法人及其机构的人员素养、专业水平要求颇高，而水利工程，专门是中小型工程建设治理的人才资源又相对缺乏，这就形成了一个突出的矛盾：

一方面要求高素养的人才进行建管，一方面又难以吸引符合要求的人才；有体会有能力的人才找不到或不愿来，不想要、可不能干的人又滥竿充数、设法往里钻，在这种情形下组建的项目班子，必定良莠不齐，难以胜任工作，必定会显现只有一次教训、没有二次体会的现象。

（2）项目法人对工程的投资目标责任不明确。

由于水利工程是公益性建设，投资的效益难于用市场效益进行评判，这就造成了业主对投资成效的责任心无法到位，单纯从进度、质量方面的责任来考虑建设的成效，投资的操纵仅仅是满足概算操纵的要求，手段也仅仅是采纳招投标等市场调剂手段，没有动力使其在科学治理、技术进步等方面投入更大的精力以达到提升投资效率的目标。

（3）繁多的业主单位增加了财政的负担。

按照项目法人责任制的要求，每个项目都要成立项目法人单位，每个项目法人单位都要有相对健全的组织体系和专业人员构成，这就需要相当大的一批人员进入法人单位。

而我国目前的体制专门难在项目终止后迅速遣散有关人员，也就在一定时期内扩大了水利事业单位的人员。

而水利工程作为公益性事业，投入都要靠财政投入来支撑，这无形中增加了财政的负担，与水利行业实施的建、管、养分离的改革措施有着较大的矛盾。

（4）产权治理主体模糊，监管制度陈旧，责任意识淡化。

这是公益性国有资产治理体制方面的一个深层次的咨询题，要随着政治、经济体制改革的深人才能逐步得到解决。

反映在表层的咨询题是，按照有关规定，各级人民政府有关主管部门是有关的公益性国有资产的主管部门，负有对国有资产的监管职责，而在实际运作中，具体由如何样的专门机构来代表国家履行治理职能，权力与责任如何界定，由哪些部门来实施监管。

有哪些措施手段保证监管到位，这些都不专门明晰，没有习惯现实变化的完整的制度和配套措施加以规范。

目前主管部门的治理和监督专门宏观，多数是局限于统计、审计层面，方式单一，力度不够。

由于公益性国有资产治理体制的不健全，产生的不利阻碍涉及项目的建设以及今后的运行。

（5）临时多变的法人单位无法提升工程建设的治理水平。

由于法人单位是为特定项目的建设而成立，项目一旦完成就将人员分散到其他项目或其他机构，在建设过程中形成的体会无法得到全面的总结，从而使治理水平得到系统的提升。

（6）临时行为专门多，易产生职务犯罪。

责权不一致，使项目法人应该履行的职责专门少但可支配的权力专门大。

工程的建设周期长、涉及范畴广，工程领域的猛烈竞争将市场经济的糟粕带入到工程沟通之中，一遇到不坚决成员就发挥庞大作用，结果形成职务犯罪。

在我国经济最发达、洪涝灾难严峻地区的流域治理机构和水利行业主管部门，如何转变政府职能，如何以宏观的方式对工程建设进行监督、治理和服务，使工作人员从具体的项目建设事务中解脱出来，把要紧精力放在制定政策、法规和监督治理上；如何达到提升工程建设治理专业化水平，以利于工程建设整体优化和全过程操纵，保证工程整体质量和投资效益的目标。

这两方面咨询题必须在一种更新的工程项目治理模式下才能得到较好地解决。

3水利工程代建制模式分析

3.1代建制的定义和实施目的

3.1.1代建制的定义

关于“代建制”，目前尚未形成明确统一的定义，也缺乏政府机构公布的严格定义。

全国各地推行的做法和实践方式也都表明了当前关于这一概念认识上的不一致性。

当前对“代建制”最权威的讲明应来源于国家有关部门的研究报告和国务院的正式文件。

2002年，国家有关部门组织了"政府投资工程治理方式"课题研究。

2003年底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要“主动推行‘代建制’试点”。

2004年7月16日，国务院正式出台了国发[2004]20号《关于投资体制改革的决定》，决定指出：

"加大政府投资项目治理，改进建设实施方式。

……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目治理单位负责建设实施，严格操纵项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。

但就“代建制”的定义而言，国发[2004]20号也没有明确项目实施建设的法人实体怎么讲由代建企业承担，或是由其他单位承担。

因此，目前关于“代建制”形成了两种差不多观点。

观点一：

代建企业在“项目建设时期具有法人地位”，它是在对传统政府投资项目治理模式中、建设和使用三者不分的弊端的变革，是一种全新的治理模式。

它强调了代建企业在政府投资项目实施时期所代理投资主体的作用。

典型的如北京市进展和改革委员会2004年3月1日颁布的《北京市政府投资建设项目代建制治理方法（试行）》（京发改〔2004〕298号）对“代建制”的讲明：

“代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目治理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资治理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。

”

观点二：

代建企业在“项目建设时期不具有法人地位”，仅就其所承担的代建功能而言，是代理或协助进行项目建设中的治理，事实上质确实是国际通行的工程项目（托付）治理。

代建单位是得到业主授权的“代甲方”，按照合同约定，履行自己的治理职责，不具备法律意义上的投资主体地位。

从两者的理论基础来分析，前者是属于分权理论，后者则是基于托付－代理理论。

而从我国提出代建制的初衷来看，国家试图通过它解决传统模式中“投资－建设－治理－使用”四位一体的逆境，因此，代建制应当是指前者。

同时，应当注意到，作为市场经济中的代建企业时刻有着破产的威逼，是不具备承担项目实施过程中经济主体的法人地位的。

因此，承担该职责应该是由政府建立的专门负责提供工程服务和治理的机构，如香港的“公务局”或者“工程采购中心”。

3.1.2代建制的实施目的

国家大力倡导在工程建设中实行“代建制”，是寄期望解决以下几个咨询题。

（1）转变政府职能，解决越位咨询题，深化政府机构改革。

在现行治理体制下，许多政府投资工程项目“投资与建设”、“建设与治理”混为一谈，各级政府直截了当组织工程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。

在“越位”的同时存在着“缺位”：

没有一个合理的制度和方式来管好大量的政府投资工程和建筑市场各主体。

实行代建制之后，由于有了专业的建设代理机构，各政府委、办、局就能够精简其基建处，削减其具体的项目建设治理职能，将要紧精力集中到提供公共行政服务和执行有关法律法规，爱护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。

通过这一改革，将解决“投资、建设、治理、使用”四位相互混为一体的弊端，加大政府关于建筑市场的监管能力。

同时，这一改革还将从制度上减少和杜绝贪污腐败的现象。

（2）提升政府投资工程的投资效益和工程质量

　　通过这一改革，将真正改变最终使用治理单位自建自用的、非专业的、高度分散的小农经济式的政府投资工程治理方式，转而推动专业化的市场的形成和进展，提升我国建设治理的市场化程度，从而最终提升政府投资工程的投资效益和工程质量。

（3）促进形成市场竞争机制，建设良性循环建筑市场秩序

引入代建制公司后，投资、建设、治理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设代理任务必须通过竞争，从而有利于鼓舞代建制公司降低代理费用、加大投资操纵。

“代建制”是落实国家“标本兼冶，重在治本”要求的具体措施。

从制度上、治理方式上进行改革，将促进整个建筑行业（包括勘察设计）的规模调控、结构优化。

（4）推动建筑业行业组织方式的改进，促进工程治理和咨询业的进展，提升我国建筑业的核心竞争力。

由于工程总承包模式具有模式的先进性，高水平的代建制公司一样会