利用国际油价大跌之机加速建设我国石油战略储蓄.docx

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利用国际油价大跌之机加速建设我国石油战略储蓄

利用国际油价大跌之机，加速建设我国石油战略储蓄

——美国和德国石油战略储蓄建设经验对我国的启迪与借鉴

李雪静

摘要：

2014年6月以来，国际原油价钱大幅下跌，对国际政治经济形势形成冲击。

在研究报告《国际油价大跌与中国新机缘》中，咱们分析了油价暴跌的直接成因即市场结构性供给多余和美元升值，而政治博弈和金融投机等因素也推波助澜。

截至2015年7月16日，虽然美国页岩油产量增速放缓，但原油库存水平仍处于历史高位，国际油价维持低位震荡态势。

我国是世界最大石油入口国，石油对外依存度接近60%。

稳固的石油供给对我国经济进展相当重要。

在低油价时期，我国应借鉴国际经验，加速建设石油战略储蓄和完善石油战略储蓄制度，以保障我国能源安全和经济利益。

一、美国石油战略储蓄建设的主要经验

（一）美国石油战略储蓄旨在服务国家能源安全

1975年～1977年，美国立法先行，慢慢成立石油战略储蓄，以稳固石油供给和保障能源安全。

1973年10月第四次中东战争暴发后，阿拉伯国家以石油为武器对西方国家实施禁运，致使油价上涨，使美国经济陷入衰退。

1975年美国出台《能源政策和储蓄法》，授权美国能源部建设和管理石油战略储蓄,旨在石油供给中断时保障美国能源安全。

1977年，能源部计划石油战略储蓄建设分三期完成，即在1978年、1980年和1983年别离实现亿、5亿和亿的储蓄量。

1981年～1983年，石油战略储蓄建设加速，为石油市场化改革保驾护航。

1980年里根政府推动石油体制改革：

一方面，全面放开对石油价钱的管制，以市场化定价鼓励生产，提高石油供给；另一方面，大幅削减能源项目的财政开支，增进市场配置资源。

在石油体制改革的大背景下，里根政府提出加速建设石油战略储蓄：

一方面，降低石油供给中断的风险，为市场化改革创造稳固的环境；另一方面，石油战略储蓄的石油采购为市场化运作，且不涉及生产和消费环节，在各类能源项目中对市场影响最小，符合“小政府大市场”的监管理念。

因此，1981年～1983年石油战略储蓄建设加速，其在能源部财政开支中占比从1978年～1980年的平均9%上升至1981年～1983年的23%。

1983年石油战略储蓄量较1980年增加了三倍（如图1）。

2001年～2008年,石油战略储蓄建设重启，强化其应付突发事变的市场调节功能。

冷战结束后，石油战略储蓄建设曾一度被搁置。

2001年“911事件”后，布什总统宣布重启石油战略储蓄建设，石油储蓄从2001年的亿桶增至2008年的7亿桶。

2001年～2008年，在新兴经济体崛起、伊拉克局势和金融投机力量等因素的推动下，油价从2001年末的20美元涨至2008年7月的147美元。

虽然全世界石油供需平衡偏紧，石油战略储蓄仍坚持储油且不释放储蓄，强调其只在“严峻石油供给中断”时发挥作用，而不具有平抑市场价钱波动的功能。

图1美国石油战略储蓄总量的转变

数据来源：

美国能源信息署（EIA）

（二）美国石油战略储蓄坚持政府主导、市场化运作的管理模式

美国石油战略储蓄管理依照政府主导、市场化运作的原则，采取决策层、管理层和操作层的三级管理体系：

最顶层是由能源部长助理领导的石油战略储蓄办公室，负责整体计划和决策。

具体工作包括：

一是制定石油战略储蓄建设的主导思想及出台相关政策；二是编制中长期计划、年度计划及预算；三是指导和监督石油战略储蓄的运作，确保其实现政府的战略目标。

第二层是设于新奥尔良的石油战略储蓄项目管理办公室，负责组织各类专业机构具体建设和管理石油战略储蓄。

其资金流主要由政府负责，但为市场化运作，与企业管理相同。

其具体工作包括管理石油战略储蓄基金和签定服务外包合同样。

第三层是专业的服务外包机构，对石油采购和储蓄基地的后勤、保护、石油进出库等进行具体操作。

石油采购方面，石油战略储蓄项目管理办公室肯定采购数量和品级后，委托国防部燃料供给中心在公开市场操作；后勤管理方面，石油战略储蓄项目管理办公室与DynMcDermott等储运公司签定五年一期的委托合同，每一年约支付1亿美元的服务费用。

石油战略储蓄的运作涉及国会、总统办公室、财政部、能源部石油战略储蓄办公室、石油战略储蓄项目管理办公室和服务外包机构。

具体运作流程如图2所示。

石油战略储蓄建设的决策程序是由能源部石油战略储蓄办公室向总统提出实施方案和申请预算；总统同意后，再向国会提出建议；国会批准后，财政部拨款至石油战略储蓄基金账户，由石油战略储蓄项目管理办公室负责管理，并委托服务外包机构具体操作。

图2石油战略储蓄的运作流程

（三）美国石油战略储蓄设有专项基金，资金来源以财政拨款为主

美国石油战略储蓄建设的资金主要来自财政拨款。

财政部设有石油战略储蓄专项基金，其中石油战略储蓄建设账户占25%,用于储蓄基地的建设、运行和保护；石油战略储蓄石油帐户占75%,用于原油采购、管道储运中转和入口关税等。

每一年财政部按照国会批准的预算，拨款至石油战略储蓄专项基金（如图3）。

1976年～2014年，财政部拨款共计240亿美元。

因为财政赤字问题，美国政府曾经研究引入社会资本建设石油战略储蓄。

第二次石油危机后，里根政府实施减税计划，以刺激消费和投资。

美国的财政赤字占GDP比重从1978年的%上升至1983年的6%。

为减轻财政负担，能源部提出其他融资方式，主要包括：

一、征收石油战略储蓄税费，即要求炼油厂商和石油入口商向政府缴纳成品油和入口石油价值的1%；二、开展储蓄设施租赁服务，即将空余的油库租赁给企业成为商业库存，获取租金收益；三、发行石油债券。

十年期的石油债券可在二级市场交易，且收益与油价挂钩。

而债券到期后，投资者可选择续购或兑现。

图3美国石油储蓄基金账户的年度预算

数据来源：

能源部年度预算申请，石油战略储蓄年度报表

虽然民间融资方式受到政府和行业的普遍关注，可是1985年美国国会通过《预算平衡和赤字控制法案》，强调财政支出需为国家战略目标服务，并明确将石油战略储蓄建设纳入财政支出范围。

而能源部直到1995年石油战略储蓄能力多余后，才通过向石油公司出租2000万桶存储空间，换取部份储蓄原油和获取租金收入。

（四）美国石油战略储蓄采用渠道多元化、价钱市场化的储油机制

1977年～1980年，现货市场招标采购。

石油战略储蓄建设初期，石油采购采取现货市场招标机制，原则是既要保证预期的储油进度，又要最有效地利用联邦储蓄资金。

选择采购机会则注重石油市场数据分析，包括现货和期货市场价钱转变、商业库存、全世界供需预期和船运指数等；具体操作是由国防部燃料供给中心提前向社会公开其购买计划（包括数量、品种、交货地址、交货时刻等）和竞标时刻，拟参加竞标的公司须向中心出具银行信用证等资质证明，经审核同意后方可参加竞标。

石油战略储蓄的招标采购只限于入口油，而且来源多元化，表现了美国政府的石油安全战略：

一是充分保留本土的石油储量，鼓励入口石油；二是以石油入口作为谈判筹码，破坏欧佩克产油国的联盟，提升美国作为石油消费大国的定价话语权。

1977年～1980年，采购量57%来自英国北海和墨西哥，43%来源于沙特、伊朗和利比亚等欧佩克产油国。

1981年～1990年，长期供给合同和现货市场招标采购并重。

两次石油危机后，多余的供给推动油价下行。

一方面，以英国和墨西哥为代表的非欧佩克国家加速石油的勘探和开采，其市场份额于1981年超过欧佩克国家；另一方面，石油危机的高油价致使需求骤降，1981年非社会主义国家石油需求总量较1979年下滑9%。

在供给多余的格局下，产油国增强与消费国的合作，为石油战略储蓄取得低价、稳固的石油来源创造了良好条件。

石油危机时期，墨西哥作为产油国，实施多元化的石油输出战略，对美国的石油销售限制在50万桶/日。

而原油多余时期，墨西哥为保市场份额，踊跃寻求长期固定客户，以低油价换取稳固的销售渠道。

1981年起，在墨西哥政府和美国能源部的推动下，墨西哥石油公司（PEMEX）与国防部燃料供给中心持续四次签定石油战略储蓄长期供给合同（如表1）。

按市场化原则，合同定量不定价，成交价以每季度的权威市场价钱为基准。

与PEMEX的合作推动石油战略储蓄建设进入快车道。

一方面，石油战略储蓄于1982年初完成了延迟已久的一期工程，达到亿桶的储蓄量；另一方面，虽然二期工程仍在建设中，但长期合约为未来的储油提供5～15万桶/日的保障。

到1990年，PEMEX为石油战略储蓄注油亿桶，占期间总采购量的60%。

表1石油战略储蓄长期供给合同

签订时间

合约时间段

总采购量（单位：

亿桶）

1981年

1981年—1986年

1982年

1982年—1984年

1984年

1984年—1987年

1987年

1987年—1990年

2001年～2009年，制定资源特许利用费计划（RIK）。

1999年，为减轻财政负担，能源部推出资源特许利用费计划（RIK）增加石油战略储蓄石油储蓄。

美国墨西哥湾海上石油开采租金归属联邦政府，开发国有石油资源的生产商则需缴纳12%～17%的资源特许利用费。

在RIK计划下，生产商可选择将同样比例的原油交付石油战略储蓄。

2001年911事件以后，布什政府命令以RIK为主要方式，提高石油战略储蓄储蓄至7亿桶。

2001年～2009年，RIK为石油战略储蓄注油亿桶，占期间储蓄增量的90%。

二、德国石油战略储蓄建设的主要经验

（一）德国石油战略储蓄建设旨在降低高依存度的风险

德国石油消费量庞大，约97%依赖入口。

庞大的石油消费和入口需求使德国长期以来高度重视石油储蓄。

1965年德国公布《石油制品最低储量法》，按照市场调节为主、政府干与为辅的原则，规定所有从事石油及石油制品入口和生产的企业，必需拥有“应对石油供给短时刻中断”的储蓄。

第一次石油危机后，1976年德国加入国际能源署（IEA）,肯定联邦经济部为能源供给的主管部门，并按照IEA的规定，以90天石油净入口的储蓄量为目标，开始建设石油战略储蓄基地。

第二次石油危机后，1978年德国公布《石油及石油制品储蓄法》，并成立石油储蓄联盟（EBV）作为联邦直接管理的储油组织，负责具体管理和建设石油战略储蓄。

《石油及石油制品储蓄法》规定德国所有炼油厂、石油入口公司及石油销售公司均必需成为EBV的会员。

到2014年，EBV共有会员140个，管理亿桶的石油战略储蓄。

（二）德国石油战略储蓄采用企业会员制的管理制度

德国石油战略储蓄的管理运作也分决策、管理和操作三个层次：

德国联邦经济部是石油储蓄的决策机构，负责储蓄的宏观调控和监管，主管储蓄的投放；EBV是石油储蓄的管理机构，负责具体管理工作；操作层是EBV自身的储蓄基地部，负责储蓄基地的后勤、保护、石油进出库等具体操作。

《石油及石油制品储蓄法》规定EBV需成立“90天净入口量”的石油储蓄。

购买石油由联邦经济部肯定采购品种和数量，EBV在市场上竞价购入。

动用石油储蓄的条件必需是德能源供给受到直接要挟，或出现能源供给欠缺，或需履行欧盟或国际能源署的供给平衡义务，并由联邦经济部发布储蓄紧急投入令，规定投放品种及投放量。

EBV向会员投放储蓄，投放量按各会员交纳的会费比例决定，且投放价钱采用市场价，不采用竞价销售的方式。

如投放时刻超过半年，须经联邦参议院批准。

EBV下设监事会、理事会，其最高权利机构为会员大会。

会员大会的任务是：

制定和修改EBV章程；选举监事会中的业界代表；肯定理事会人选；拟定和修改会费建议等。

EBV监事会由9个代表组成，任期3年，别离来自联邦经济部、金融部、上议院与6家石油企业。

政府代表由联邦政府指派，企业代表通过会员大会竞选产生。

监事会的职责为监督理事会的工作、录用和解除理事会成员。

EBV理事会负责处置EBV的日常工作，包括制定预算、采购石油、保护储蓄基地、完成会员企业月度统计报表和年度储蓄报表。

理事会任期5年，下设储蓄基地部、质量与技术部、财务部、法规与会费部、监察部和经营部。

（三）德国石油战略储蓄的资金来源以联盟会费、债务性融资为主

EBV管理的资金来源主如果联盟会费、银行贷款和债券发行。

EBV的会费收入主要用于管理储蓄基地、支付银行利息和租赁储蓄设施。

会费标准的制定和修改由EBV会员大会决定后经联邦经济部和财政部批准。

EBV会员每一个月必需向EBV理事会报告本月入口和生产的数量和品种，并缴纳相应的会费。

超期交费需支付比欧洲央行借贷利率高3%的罚金。

2014年会费标准为欧元/吨，会费收入共计3亿欧元。

德国法律允许EBV会员将其交纳的会费纳入石油商品售价，只需在发票上注明“此价钱含法定储蓄费用”，并列出具体数量，各销售环节均按此开具发票。

因此，EBV的会员费用实际上由消费者负担。

银行贷款和债券融资主要用于购买石油和建造储蓄设施。

因为EBV储蓄运营低风险，而且由联邦政府担保债务，被标准普尔评为AAA信用品级。

EBV成立时所需资金全数来自于银行贷款，贷款总额从1978年的25亿欧元增加到2014年的48亿欧元。

2014年EBV债务为27亿欧元，占总资产的64%。

五、美德石油战略储蓄建设经验对我国的启迪与借鉴

虽然美、德两国的石油战略储蓄制度存在不同，但均采用了“政府决策、市场化运作”的运作机制，对我国提供了重要启迪与借鉴。

为充分利用本轮油价大跌带来的有利机会，加速建设石油战略储蓄和完善石油战略储蓄制度，咱们提出以下几点建议：

（一）健全计划预算制度，成立石油储蓄基金

目前，我国石油战略储蓄的资金来源以财政贴息的政策性贷款为主。

但是，每一年资金的不肯定性致使储蓄建设缺乏中长期计划。

我国应健全石油战略储蓄的计划预算制度，制定以战略、计划为指导的年度预算，并成立国家石油储蓄专项基金，定向用于国家石油储蓄设施建设和收储。

专项基金的资金筹集应以财政为主，社会资本为辅。

财政资金支持包括：

一、从石油入口增值税、成品油消费税、石油特别收益金等税收中拨出专项资金。

目前我国每一年成品油消费税约为3000亿，若是提取5%，依照每桶60美元的油价，每一年约入口4000万桶，4～5年可达到二期工程2300万吨（约亿桶）的注油量；二、征收石油储蓄特别消费税。

若是每升成品油中征收1分钱的特别消费税，以我国约5亿吨的年消费量，一年可产生60亿人民币的收入，相当于一期工程油库建设的初期投入；三、动用外汇储蓄。

我国的外汇储蓄目前已超过4万亿美元。

从多元化投资的角度，中投公司可直接对专项基金注入外汇，用于在国际市场购买石油，将部额外汇储蓄转化为石油储蓄。

社会资金的筹备包括：

一、发行债券。

发行国家石油储蓄债券，以石油行业的税收作为担保，发行对象为中长期投资者；二、成立企业联盟。

鼓励石油企业组建储蓄联盟，并成立会员交费制度。

会员企业依据石油入口和生产量交纳会员费。

（二）增强与产油国的合作，签定长期供给合约

目前，我国国家石油储蓄一期工程已建成投用，二期工程正在建设，三期工程即将启动。

一期工程储蓄原油1243万吨（约9100万桶），约为我国16天的石油入口量，即便加上商业储蓄，仍远低于国际能源署90天的建议标准。

低油价时期，各产油国与我国开展能源合作的意愿增强。

我国可借鉴美国80年代的经验，借助消费大国的影响力，与产油国签定长期供给合约，大规模、慢慢地购买石油储蓄，既为二期、三期工程提供稳固的油源，又避免短时刻内大量采购冲击市场价钱。

同时，可利用原油期货开展套期保值业务，锁定当前的低油价。

（三）建设原油动态库存，利用期货市场收储

石油储蓄基地和仓库的建设周期比较长，需结合短时刻的办法冲破储蓄能力不足的瓶颈。

石油储蓄基金一部份可用于储蓄基地的建设，一部份用于采购原油实物，一部份则能够在国际市场上购买原油期货，通过时货持仓在短时刻内取得原油动态库存。

动态库存的优势在于，一方面，短时刻内锁定远期低价，且不受储蓄基地库容的限制。

2014年我国入口原油3亿吨，金额为2281亿美元。

若是在国际期货市场上将2016年入口量的价钱锁定在2015年7月的价钱水平。

在入口量相同的情形下，2016年比2014年节约入口本钱约900亿美元。

另一方面，相较现货市场价钱的不肯定性，提前定价有利于制定年度预算和长期计划。

假设建设2016年～2018年100万吨的动态库存，以2015年7月中旬布伦特原油期货月均价60美元/桶计算，动态库存的采购本钱约为4亿美元，再加上部份资金用于期货保证金，资金需求量比直接现货采购容易预测。

（四）完善三层管理模式，增强市场化运作

目前，我国已大体搭建了国家石油储蓄办公室、国家石油储蓄中心和国家石油储蓄基地公司三个层面的管理体制。

但是，管理仍存在市场化程度不足的问题。

国家石油储蓄办公室应负责制定计划和预算、筹集专项基金资金、为国务院提供决策支持；国家石油储蓄中心应负责管理专项基金，以合同的方式委托石油公司公开招标、采购石油，并以服务外包的方式委托石油储蓄基地公司进行石油入库的具体操作和日常管理保护；石油储蓄基地公司则应面向全社会招标，并允许民营企业成立储蓄基地公司参与招标。

（五）成立石油统计报告制度，提高决策科学性

美国能源信息署（EIA）要求石油企业按期报告石油生产、销售、进出口、库存统计数据，以增加供需透明度、提升市场效率和增进政府科学决策。

目前，我国的石油统计数据还不完全，不能知足成立国家能源数据库的需要，无益于提高决策的科学性和及时性。

在建设国家石油储蓄的进程中，应成立石油库存等信息报告制度，完善石油统计体系，使政府能够及时跟踪和监测石油供需形势、市场转变，对石油储蓄的规模、建设进度、应急情形下的投放等进行科学决策。

（六）完善相关法律法规，规范石油储蓄建设

美国依据《能源政策与储蓄法》关于石油战略储蓄的规定建设石油战略储蓄。

为规范石油储蓄建设，我国应尽快制定《石油储蓄法》，在法律层面明确国家石油储蓄的管理体制和运行机制，内容包括：

进展目标及规模；资金来源；决策、管理和操作机构，不同层次机构的权利、义务和彼此关系；石油收储的条件和储蓄油动用的程序等，使石油储蓄管理的全进程有法可依，保障国家石油储蓄建设稳步推动。