关于完善我国治安处罚执行制度的思考.docx

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关于完善我国治安处罚执行制度的思考

关于完善我国治安处罚执行制度的思考

引言

《治安管理处罚法》自2006年施行以来已经走过了10个年头。

可以说，这部法律的出台在我国法治的进程中是具有里程碑式的意义的，它标志着我们国家对依法治国的认识的深入，对通过制度规范权力尤其是警察执法权力的重大进步。

世界各国的法治进程表明，国家的法治状态要看它的行政法治制度的完备与否，而行政法治文明实现的程度则要看其警察执法法治化的程度。

从这个意义上来说，《治安管理处罚法》对规范警察权力，保护公民合法权益，维护社会治安秩序起到了不可替代的重要作用。

但是，随着社会的发展，新的情况、新的问题层出不穷，我们也从新的高度提出要从推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标出发，提高警察的执法能力和执法水平，因此，现有的《治安管理处罚法》在很多方面已经很难适应这样一种形势发展的趋势，需要从实际出发，总结以往的经验，结合现实和考察世界警察法治发展的规律，对现行的《治安管理处罚法》进行修订、补充甚至是创新。

本文从治安管理处罚的执行制度进行考察，分析我国目前治安处罚在执行方面存在的问题，并提出相应的完善建议。

一我国治安处罚执行制度的构成

治安处罚执行制度是保障公民合法权益、维护社会正义、履行治安管理职责的重要保证，如果处罚的决定不能得到执行或是执行得不及时，都会严重地影响公民的权利及对法律的信仰，法治的权威必将遭到极大的损害。

因此，执行制度从某种程度上而言，是实现正义、创造社会和谐良好秩序的最重要的环节。

从现行的《治安管理处罚法》来看，我国治安处罚执行制度相对而言比较完备，它体现出了执行过程中的公正公开的原则，加强了对公民基本人权的保护，体现出人本主义的关怀精神。

具体而言，治安处罚执行制度主要由即时执行制度、罚缴分离制度、暂缓执行制度以及缓拘担保制度构成。

（一）即时执行制度

即时，在现代语言中有立刻、马上的意思。

即时执行，即立刻、马上执行。

即时执行制度体现了行政法中的效率原则，尤其是在治安管理的过程中，如果执行制度一味强调公平原则而无视效率原则的话，从某种程度上反而会背离法治的本意，成为实质正义实现的障碍。

因此对于处罚的执行尤其是治安管理中的处罚情形，只有对治安管理处罚决定即时予以执行，才有利于更快、更有效地处罚和教育违法者、保护和安慰受害人，实现法律的维护社会正义的价值追求，同时因为违反治安管理行为的情节和危害性比较轻微，其社会不良影响的时间相对较短，处罚决定如果拖延时间迟迟不予执行，会降低甚至失去对违法者的教育与处罚效果，从而发挥不出治安管理处罚的应有作用，并在客观上给受害人带来物质损失和精神创伤，降低法律在人们心目中的权威和公信。

《治安管理处罚法》第103条规定，“对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行”，第104条则规定，一般情形下，受到罚款处罚的人应当自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。

但是，有下列情形之一的，“人民警察可以当场收缴罚款：

（一）被处五十元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的；

（二）在边远、水上、交通不便地区，公安机关及其人民警察依照本法的规定作出罚款决定后，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的；（三）被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的。

”对警告的执行，虽法律并没有规定即时执行，但是根据相关规定的精神，本着警告处罚的原意，警告的执行应当即时执行，即在警告处罚决定作出后，只有马上执行，才有利于教育被处罚人转变为守法公民，因此即时执行是产生教育作用的重要条件。

（二）罚缴分离制度

我国《治安管理处罚法》第104条明确规定了，除法定可以当场收缴罚款的情形，“受到罚款处罚的人自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款”。

这一规定即确立了执行制度中的罚缴分离制度。

它体现了现代行政法制发展的趋势和要求，有利于避免公安机关罚款的随意性，促进公安机关依法行政，同时也有利于消除被处罚人的抵触情绪，从而更有利于执行的顺利完成。

（三）暂缓执行制度

《治安管理处罚法》第107条和第110条的规定确立了暂缓执行制度。

被处罚人不服行政拘留处罚的决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。

从内容上来看，这一制度适用的条件是有严格限定的，首先，其只适用于被作出行政拘留处罚决定、不服行政拘留处罚决定且提起行政复议或提起行政诉讼的当事人；其次，由公安机关进行评估，确定当事人在暂缓执行拘留期间不会发生社会危险；最后，对于逃避行政拘留处罚执行的要予以法律上的处罚。

暂缓执行制度从其立法本意上体现了保障人权的原则，即通过一定的程序上的设置保护被处罚人的人身自由免受不应有的侵害。

（四）缓拘担保制度

《治安管理处罚法》第107条、第108条、第109条和第110条对于适用暂缓执行行政拘留的被处罚人规定了担保制度。

首先，对于担保制度的形式，法律规定可以提供金钱担保，即由被处罚人或其近亲属按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金；也可以提供人保，即由被处罚人或其近亲属提出符合法定要求的担保人。

其次，对于担保人的资格、法律义务以及不履行法定义务的处罚作出了详细的规定。

这一制度的确立为适用暂缓执行制度提供了有力的保障。

二我国治安处罚法执行制度存在的问题

（一）“重罚”价值理念突出

应该说，我国《治安管理处罚法》从其法律价值的选择上，还是强调了秩序优先于自由的价值排序。

因此，秩序优位的选择意味着我们对于社会的管理会更加关乎社会秩序的稳定。

体现在《治安管理处罚法》中就必然表现出通过加大处罚的力度，来达到维护社会秩序稳定的目的。

有学者对新中国成立以后三部治安管理的法规性文件进行了梳理和分析，发现处罚幅度变化集中在罚款的数额和拘留期限上。

处罚幅度整体呈罚款数额增加、拘留期限延长的趋势。

[1]以拘留期限为例，1957年条例拘留幅度是半日以上、十日以下、加重不得超过十五日，1987年条例中规定，拘留为一日以上、十五日以下，2005年《治安管理处罚法》规定，拘留幅度有三个档次，五日以下、五日以上十日以下、十日以上十五日以下，合并不超过二十日。

这一结论表明，我们在治安管理中，是不断通过强化重罚的手段来加强对社会的治理。

此外，从第三章“违反治安管理的行为和处罚”的法条分析来看，该章共计54条，除3个条文未设行政拘留外，行政拘留占全部条文的94%，罚款才占到了83%，将违反治安管理行为及其处罚设定的具体条、款、项拆开，可直接适用行政拘留的有84项，占处罚总项（127项）的66%，而可直接适用罚款的为32项，仅占处罚总项的25%。

[2]并且第三章的部分条文把“拘留”前置，难免让人觉得立法者有强调“重罚”之意，文字所传递的这种信息显然与社会发展的趋势不相符，也难免会导致被处罚人的抵触情绪。

[3]

（二）自由裁量权规制失范

行政机关“可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。

也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内”[4]。

尤其是在警察权力行使的领域，自由裁量权的范围涉及管理社会的广泛性和某些因素导致事件的突发性，从而使得其权力范围具有扩张性。

“任何有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。

”[5]这就导致执法机关或部分个人，受到主观因素或非法律规制因素的影响，在行使自由裁量权，尤其是法律规定可以进行选择适用时，渗入过多人为的干预，最终造成处罚权力的使用不当、滥权甚至是违法现象产生。

我们仔细考察《治安管理处罚法》的执行环节就会发现，治安处罚决定和执行都是由公安机关独立进行，缺乏有效的公民参与和社会监督。

比如该法第107条规定：

“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。

公安机关人为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。

”其中关于被处罚人是否能够暂缓执行行政拘留，完全是由公安机关认定的，什么样的情况会导致“社会危险”的发生，除了公安机关，任何机关和个人都无法做出认定。

因此这就导致公安机关在处罚决定的作出和执行中，就存在滥用权力的可能。

（三）处罚决定缺乏有效执行措施

亚里士多德曾经说过，法治需要具备两个条件，即良善的法律和法律得到遵守。

如果法律不能被遵守，并且也缺乏强有力的手段来迫使违法者遵守，那么法律的尊严将荡然无存，更遑论维护社会的安定和保护公民的合法权益了。

因此，从这个意义上来说，法律的生命力在于它的执行力。

“对法律观念来说，主要是必须附有制裁手段；换言之，不守法要处以刑罚或惩罚。

如果不守法而不受处罚，貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已。

”[6]

从目前处罚执行的实际效果而言，主要是涉及罚款的决定在现实中出现“执行难”的频率最高。

《治安管理处罚法》规定，适用罚款进行处罚的行为共有44条102项，而且存在5条5项只能单独给予罚款或只能先警告后罚款的行为，如出租房屋给无身份证件人居住、制造噪声干扰他人生活等；而能够给予拘留处罚即不涉及罚款处罚的行为仅有12条18项。

所以，罚款处罚的合理合法适用和有效执行就成为执法实践中值得关注的一个问题。

[7]尤其是当前，随着人口流动的进一步增强，治安罚款的执行越来越困难，尤其对于外来打工人员、流浪人员、以乞讨为生群体等不易控制的人群，该类人员大多居无定所甚至无固定收入，难以进行有效控制。

如果不能及时进行处罚和及时执行处罚，那么，一旦异地、异时，则难以再次找到行为人，处罚根本无从执行。

而即使当时执行，如果行为人确实无钱交纳或拒不交纳，决定也无法执行。

而对水上、旅客列车上的违反治安管理行为，如果不能当场收缴，则罚款势必更执行不了。

“规则未被执行这事本身使人想起另外一点，掌权者（他本来可能尊敬的）并不很认真对待这规则。

规则未被执行时，其威胁和合法性都削弱了。

”[8]

（四）权利救济制度规定不足

“无救济无权利”，对权利进行救济，既是保护当事人权益的有效途径，也是弥补制度刚性的有效措施。

从我国《治安管理处罚法》的规定来看，对被处以行政拘留的行为人的救济手段为行政复议或者行政诉讼，但是这一权利救济的手段难以实现。

仍以《治安管理处罚法》第107条规定为例，虽然该条规定将行政复议和行政诉讼并列，供被处罚人自由选择，但从行政复议和行政诉讼的实际效果来看，并不能完整地救济被处罚人的权益。

一方面，行政复议仍属于行政系统内部的复核，其他社会主体无法参与，行政复议的这种单方性与内部性，无法在行政复议中形成抗辩与质证，有违被处罚人或者相关社会主体的参与原则。

另一方面，即使被处罚人直接提起行政诉讼，面对强势的公安机关，被处罚人依旧处在较为弱势的地位，行政诉讼也很难在公权与私权的对抗中完全发挥救济作用。

[9]因此，就造成了在治安处罚实践中，当事人很难有效地通过行政复议或行政诉讼的手段达到权利救济的目的。

二完善我国治安处罚执行制度的建议

从某种意义上而言，治安处罚的执行是一个说理的过程，执法者必须对这一过程进行充分的法律论证，以获得公众的认同。

随着我国法治化进程的推进，公众对于公权力机关在执法方面（特别是涉及公民人身、财产权利方面）的要求越来越高。

这对公安机关的治安管理处罚执行制度提出了双重的要求：

第一，处罚应建立在明确的法律规定的基础上，即执行法定；第二，处罚应在符合逻辑的推理基础上作出，即执行合理且符合比例原则。

因此，根据转型时期社会发展的特点以及在治安管理处罚执行中的经验，我们需要对目前的治安处罚执行制度进行更为精致的规制和完善。

（一）完善执行回避制度

《治安管理处罚法》第81条规定，“人民警察在办理治安案件过程中，遇有下列情形之一的，应当回避；违反治安管理行为人、被侵害人或者其法定代理人