全国法院行政审判业务培训李广宇法官讲座案例汇总.docx

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全国法院行政审判业务培训李广宇法官讲座案例汇总

全国法院行政审判业务培训李广宇法官讲座案例汇总

4月踏春赏花2018年4月3日，最高人民法院组织全国法院行政审判业务培训，第四巡回法庭副庭长李广宇法官专题讲授《受案范围的排除与当事人》，授课中涉及到以下几个案例，特作此整理。

（以下内容仅作学习之用）

1、新法用“行政行为”取代“具体行政行为”，但并不意味着具体行政行为的寿终正寝。

再审申请人金实、张玉生诉北京市海淀区人民政府履行法定职责一案（2016）最高法行申2856号最高法院认为：

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）将原来的”具体行政行为”概念统一替换为”行政行为”，并在第二条第一款将行政诉讼受案范围的总括性规定调整为：

”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

”作出这一修改的目的，是为了使行政不作为、行政事实行为、双方行政行为等能够纳入受案范围，而原来所使用的”具体行政行为”的概念显然因为欠缺包容性和开放性而给受理这些案件制造了障碍。

但不能认为，”具体行政行为”的概念就从此寿终正寝。

事实上，除去涉及行政不作为、行政事实行为、双方行政行为的场合，在撤销之诉中，”行政行为”的概念仍然应当理解为原来意义上的”具体行政行为”。

其确切的含义应当是指：

行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的、处理行为。

那些决定作出之前的准备行为和阶段行为、那些不具有外部效果的纯内部行为、那些不是针对具体事件的普遍的调整行为，仍然属于不可诉的行为。

抽象行政行为也是如此，尽管一般认为，修改前的行政诉讼法将具体行政行为规定为提起行政诉讼的起诉权标准，立法本意是为了排除与之对应的抽象行政行为，但废除”具体行政行为”的概念，也不意味着抽象行政行为就此纳入了行政诉讼的受案范围。

按照行政诉讼法第十三条第二项的规定，直接针对”行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定、命令”等抽象行政行为的起诉，仍然被排除在受案范围之外。

又按照行政诉讼法第五十三条的规定，如果公民、法人或者其他组织认为（具体）行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，只能在对（具体）行政行为提起诉讼时，才可以一并请求对该规范性文件进行审查。

本案中，再审申请人的诉讼请求是责令再审被申请人依法履行其请求的”依法撤销海政办发[2010]90号文”的法定职责，虽然不属直接针对一个规范性文件而提起的撤销之诉，但对于这种履行职责之诉而言，原告也只能是请求法院判令被告作出一个具体的、特定的行政行为，而不能请求法院判令被告作出一个抽象的、一般的行政行为。

要求法院判令被告撤销一个规范性文件，与要求法院自己撤销一个规范性文件，在性质上和效果上并无二致。

因为即使只是判令被告自己撤销规范性文件，也无可避免地要求法院对该被要求撤销的规范性文件的合法性直接进行审查。

这显然违背行政诉讼法第五十三条关于规范性文件的审查只能附带进行的规定。

再审申请人还以行政诉讼法第四十七条为依据，主张人民法院应当依法受理本案。

但该条规定的只是可以提起履行职责之诉的适当期间，并非关于履行职责之诉起诉条件的规定。

通常认为，提起一个履行职责之诉，需要具备如下前提：

存在一项权利；该权利属于原告；行政机关对于履行职责申请的拒绝导致权利侵害的可能性。

本案中，再审申请人请求撤销的规范性文件并不直接对其权利义务产生影响，相应地，行政机关对于其撤销请求的拒绝也并无导致权利侵害的可能性。

假如某一行政机关依据该规范性文件作出对再审申请人不利的行政行为，再审申请人完全有权利和机会针对该不利的行政行为提起诉讼，并还可以一并请求对该规范性文件进行审查。

因此，在有更便捷的途径达到目的的情况下，再审申请人提起本案诉讼亦缺乏法律保护必要。

基于以上考虑，原一、二审法院分别裁定驳回再审申请人的起诉和上诉，并无不当。

金实、张玉生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人金实、张玉生的再审申请。

2、看守所羁押行为产生的行政赔偿与刑事赔偿的判断再审申请人张玲因诉三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定一案（2017）最高法行申1468号最高法院认为：

根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

根据不同的标准，国家赔偿有不同的分类。

《国家赔偿法》所规定的行政赔偿、刑事赔偿以及民事、行政诉讼中的司法赔偿，就是以国家赔偿的原因为标准进行的分类。

国家赔偿的种类不同，赔偿义务机关和赔偿程序就有所不同。

本案所涉及的公民在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿，就应当按照《国家赔偿法》规定的刑事赔偿程序处理。

受害人对此主张行政赔偿并申请行政复议，行政复议机关以不属于行政复议范围为由不予受理，并无不当。

具体理由如下：

一、看守所对在押的犯罪嫌疑人的监管属于刑事司法行为而不是行政行为。

根据《国家赔偿法》第三条和第十七条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权情形的，属于行政赔偿范围；行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有侵犯人身权情形的，属于刑事赔偿范围。

公安机关具有行政管理和刑事司法双重职能。

公安机关在行使行政管理职权过程中违法侵害他人合法权益的，产生的是行政赔偿责任；在依照《刑事诉讼法》的明确授权行使刑事司法职能过程中违法侵害他人合法权益的，产生的是刑事赔偿责任。

由公安机关管辖的看守所，是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的机关，看守所对犯罪嫌疑人实施羁押监管，其职权的立法依据来源于《刑事诉讼法》。

因此，看守所对在押的犯罪嫌疑人的监管属于刑事司法行为而不是行政行为，由此引起的国家赔偿，不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议范围。

二、《国家赔偿法》以及相关司法解释对此已有明确规定。

再审申请人主张，“根据2005年5月8日最高人民法院研究室《关于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿应如何处理问题的答复》（法研〔2005〕67号）的内容，本案应当按照行政赔偿程序处理。

”本院注意到，在《国家赔偿法》修改之前，对于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿应如何处理，的确存在不同意见，但是修改后的《国家赔偿法》第十七条规定:

“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

……（四）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的。

”《最高人民法院办公厅关于国家赔偿法实施中若干问题的座谈会纪要》第十四条第一款规定：

“依照国家赔偿法第十七条第（四）项的规定，行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员，有放纵他人虐待、违法不履行或怠于履行法定职责等不作为情形，且与公民在羁押期间死亡或者受到伤害存在因果关系的，受害人有取得赔偿的权利。

”《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条规定：

“看守所及其工作人员在行使职权时侵犯公民合法权益造成损害的，看守所的主管机关为赔偿义务机关。

”据此，在《国家赔偿法》以及相关司法解释已有明确规定的情况下，应当适用《国家赔偿法》的相关规定。

再审申请人的再审理由本院不予支持。

综上，再审申请人张玲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人张玲的再审申请。

3、重复处理行为：

行政程序重开的审查再审申请人王建设因诉兰考县人民政府不履行法定职责一案（2017）最高法行申6100号最高法院认为：

行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。

虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。

对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。

行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。

这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的；从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。

但通说认为，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。

行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。

当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。

不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。

如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

本案中，涉案颁证行为作出于1993年，再审申请人迟至2015年1月13日，才向人民法院提起撤销之诉，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，期限明显已经届满。

造成这一结果的根本原因，在于再审申请人未能正确、及时地行使诉权。

再审申请人在自愿撤回起诉后，先后于2015年3月11日和18日，分别向行政机关提出变更和注销登记申请，但这两次申请都非基于新的事实和法律状态，也没有提出新的证据。

在此情况下，行政机关不予答复本身也属不可诉的重复处理行为。

虽然表面看来，当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责，而非直接要求人民法院撤销行政行为，但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，人民法院对此不予立案或者驳回起诉，并无不妥。

此外，再审申请人还援引《土地登记办法》第五十九条规定，主张行政机关具有纠正自身错误的职责，但该条规定的内容是：

“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。

利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。

”而再审申请人并非土地权利人，也没有持有土地权利人书面同意更正的证明文件，不符合适用该条规定的情形。

综上，再审申请人王建设的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王建设的再审申请。

4、不对外发生法律效力的行为：

可诉的行政行为必须具有法效性。

and多阶段行政行为再审申请人颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛因诉颍上县人民政府行政决定及行政强制一案（2017）最高法行申295号最高法院认为：

本案的核心争议是，再审被申请人作出的《方案》是否具有可诉性。

一审法院认为，“《方案》是对不符合法律规定的企业提出的总体治理要求，未对特定企业作出具体的处理决定。

且颖上县环保局及颖上县国土资源局也相继依据《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出了相关行政处罚决定和告知函。

因此，《方案》未对恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的合法权益产生直接影响，不具有可诉性”。

这一见解符合行政行为的认定标准。

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”，目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为，使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。

但除此之外，通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。

单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。

所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。

所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

从本案被诉《方案》来看，尽管其中包括“对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂……依法取缔、关闭、吊销相关证照”等涉及权利义务的内容，从而具备单方性、个别性的某些特征，但《方案》同时还强调，“政府将组织有关部门，按照部门职权”进行，并明确了镇政府、供电公司、县国土部门、县市场监管部门、县环保部门、县信访局、县公安局等机关应当履行的具体职责。

因而，《方案》并不具备直接、对外发生法律效果的特点，在性质上属于颍上县政府向各乡镇政府、县直有关单位下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。

根据原审查明的事实，《方案》作出前，颍上县环境保护局已针对再审申请人分别作出责令立即停止生产并处罚款的行政处罚决定。

《方案》作出后，颍上县国土资源局也已发出告知函，要求包括再审申请人在内的相关企业、个体工商户拆除地面永久性建筑物、构筑物；颍上县古城镇人民政府、颍上县市场监督管理局亦作出了依法取缔、不予赔偿、限期办理企业注销登记等决定。

因此，对当事人权利义务直接产生影响的应当是相关职能部门作出的行政行为，被诉《方案》对再审申请人的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性，原审法院据此裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。

再审申请人主张，“二审不得以与取缔关闭相关的行为可诉，否定《方案》的可诉性”，“即使将《方案》之‘如未按期自行清理，政府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销营业执照’认定为政府将作出取缔关闭决定的行政承诺，这种行为也属于行政诉讼的受案范围”。

对此本院认为，也许孤立地来看，一个行为的可诉性并不成疑，但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。

所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。

各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂直关系。

后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。

在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

本案中，虽然存在颍上县政府的《方案》，但在其法律效果系通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现的情况下，《方案》就属不可诉的行政机关的内部工作安排。

再审申请人还主张，“一审法院有权将不服强拆行为的诉讼合并审理，二审认定当事人必须分开起诉，没有法律依据。

应分开另案起诉也不是不予受理和驳回起诉的法定理由”。

对此本院认为，将当事人一方或双方为复数的诉讼进行合并审理，在诉讼法上称为共同诉讼。

法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动，而且也可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。

按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，共同诉讼分为两种类型：

一是“因同一行政行为发生的行政案件”；二是“因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的”。

其中后一种共同诉讼的具体情形，既包括复数当事人分别起诉，人民法院建议合并审理，也包括复数当事人合并提起共同诉讼，人民法院经审查予以认可。

通常情况下，复数当事人无论是针对同一行政行为提起诉讼，还是针对同类行政行为提起诉讼，只要具备以下程序上的要件，人民法院就应当准许合并审理：

第一，各诉讼的诉讼标的可以适用同一程序；第二，受诉法院对各诉讼标的具有管辖权；第三，没有其他专属管辖的规定，且没有禁止合并审理的规定。

本案中，各再审申请人的第二项诉讼请求是“确认颍上县政府强拆众原告厂房设施的行为违法”，据此，其所针对的是同类行政行为，在符合各项程序要件的情况下，一审法院准许合并审理，符合法律规定，也符合诉讼经济。

二审法院认为，“对涉案14家企业厂房设施的拆除非同一行政行为，上诉人作为共同原告提起诉讼不符合法律规定，故各上诉人对各自厂房设施被强制拆除的行为可分别另案提起诉讼”，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的精神。

经向二审法院了解，二审裁定作出后，包括再审申请人在内的原审原告均已就强拆行为分别另案提起了诉讼，且法院也已受理，目前案件正在审理过程中，因此，就这一问题没有提起再审的必要，但二审法院的上述错误应予指出。

综上，再审申请人恒运矸石厂、凯事公司、金伟洗煤厂、绳海涛再审申请的部分理由虽然成立，但不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的提起再审的情形。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛的再审申请。

5、规划行为的可诉性再审申请人艾年俊因诉黄石市人民政府规划行政批准一案（2017）最高法行申4731号最高法院认为：

《行政诉讼法》第九十一条第二项规定，“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”，“人民法院应当再审”。

本案中，再审申请人正是以有新的证据为由向本院提出再审申请。

其所提交的新的证据，系湖北省人民政府法制办公室于2017年4月17日作出的《不予受理的决定书》。

该决定书针对再审申请人提请对《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》（黄政办函〔2004〕64号）进行合法性审查的审查建议，认定该批复不属于行政规范性文件，故不予受理。

再审申请人据此认为，一审和二审法院认定该批复系行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，没有事实与法律依据。

本院经审查，认为再审申请人的再审理由不能成立，具体理由如下。

一、规划和规划行为的性质

行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。

行政规划种类繁多，效力各有不同。

某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。

以城乡规划为例，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据《城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉的具体行政行为；给当事人造成损失的，应当依法给予补偿或者赔偿。

城乡规划的修改行为，如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失，亦可以对其提起诉讼，请求补偿。

但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。

本案中，被诉的黄石市政府办公室《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》，就属控制性详细规划的审批行为，再审申请人不能重建受损房屋，并非该审批行为所产生的直接法律效果，而是后续的具体规划措施，即城乡规划主管部门不予颁发建设工程规划许可证的具体行政行为所致（事实上，再审申请人也已针对不予颁发建设工程规划许可证先行另案起诉），因此，原审法院裁定驳回其要求撤销规划批复的起诉，并无不当。

二、抽象行政行为与行政规范性文件

再审申请人之所以申请再审，核心理由是因为一审法院认定：

“黄石市政府办公室印发的黄政办函〔2004〕64号《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》系行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”，而湖北省人民政府法制办公室《不予受理的决定书》又认定该批复“不属于行政规范性文件”。

本院认为，一审法院对于规划批复属于“行政规范性文件”的认定确实有欠斟酌，这也造成与湖北省人民政府法制办公室所作定性的相互矛盾。

与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。

规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。

因此，尽管湖北省人民政府法制办公室认定规划批复“不属于行政规范性文件”，并不必然导致规划批复因而变得可诉。

三、二审裁判与一审裁判的统一性

在论及行政复议决定与原行政行为关系时，有一个统一性原则。

其含义是指，撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”，换句话说，作为撤销之诉审查对象的原行政行为，是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。

如果原行政行为的理由不当，但经过复议决定修正后理由已经合法的，则视为原行政行为也合法。

行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。

我国实行两审终审制，第二审程序承担着对第一审程序的纠错功能，如果一审裁判结果正确但理由不当，二审裁判在对理由进行修正后维持一审裁判的结果，则视为一审裁判的理由已经不复存在，因为发生法律效力的是二审裁判而非一审。

本案中，二审裁判已经将裁判理由修正为：

“该批复是对市规划局区域性旧城改造详细规划的审批意见，性质上属于规划编制的内部管理，其内容并不对艾年俊权利义务产生直接影响”，再审申请人仍然执着于已经不复存在的一审裁判观点，并将其作为申请再审的事由，缺乏事实和法律基础。

再审申请人尽管提出了新的证据，但该新的证据，并不足以推翻原判决、裁定。

综上，再审申请人艾年俊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人艾年俊的再审申请。

6、层级监督行为的迂回与间接再审申请人李清林因诉安阳市人民政府不履行监督职责一案（2017）最高法行申7109号最高法院认为：

《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于行政诉讼受案范围。

这类诉讼在学理上通常称为请求履行法定职责之诉，有时也称为“请求应为行政处分之诉”。

这两个概念本身，就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”，是指请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。

“请求应为行政处分”则是强调，请求行政机关作出的，只能是具有外部效力的调整。

那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

本案中，再审申请人因认为再审被申请人安阳市政府未履行监督、监管、纠正安阳市食药局违法行为的职责而提起诉讼。

虽然安阳市政府具有监督其所属工作部门的职责，但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。

上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务。

从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。

此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，在有更为便捷直接的救济方式的情况下，较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

本院注意到，再审申请人提起本案的具体诉讼请求，并非直接要求人民法院判令安阳市政府履行对安阳市食药局的监督职责，而是请求人民法院确认安阳市政府不履行监督职责的行政不作为违法。

这类“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的，该项规定的具体