公共行政概述.docx

资源描述

公共行政概述.docx

《公共行政概述.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共行政概述.docx（58页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

公共行政概述.docx

公共行政概述

公共行政

第一章公共行政概述

（一）公共行政

1、公共行政概念

公共行政是指，国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动。

魏洛比：

小政府；尼格罗：

大政府

（美国）古德诺：

政治是政策的制定，行政是政策的执行（二分法）

古立克：

计划、组织、用人、指挥、协调、报告、预算（POSDCORD七功能说）

2、公共行政主体=国家行政机关+依法成立、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织（银监会、保监会、证监会）。

行政主体=公共行政主体+授权组织（eg.高等院校具有颁发学位证书的授权）

国家行政管理的主体：

a政府b政府行政机关c行政首长d政府普通公务员

3、行政客体以范围划分：

国家事务、共同事务、地方事务、公民事务。

4、公共行政的功能

提供公共产品

受益上的非排他性

消费上/价格上的非竞争性

（最主要依据）

纯公共产品

混合公共产品

纯私人产品

实现社会公平

公平标准：

1）贡献标准；2）需求标准；3）机会均等标准

实施管制

A社会管制

B经济管制

9方面，其中：

（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制，表现为：

建设创新型国家

a原始创新b集成创新（eg.三网合一）c二次创新（改良创新、消化吸收再创新）

最容易实现的是二次创新。

（9）保护环境等方面的管制，表现为：

生态文明建设（十七大提出）

宏观调控

9方面，其中：

（1）充分就业。

是指非自愿失业者都能够就业。

（2）稳定物价。

CPI

（3）经济持续均衡增长

（8）实现区域经济协调发展，表现为

a东部率先b西部开发c东北振兴d中部崛起

（9）控制外部性。

外部性是市场交易的负效果。

包括正外部性和负外部性。

纠正外部性的途径：

a提供公共产品，b一体化，c实施社会制裁。

5、公共行政原则：

法治、服务、效率、责任

6、公共行政管理是一种以全社会为对象的管理类型，这是它区别于其他任何管理的最显著的特点之一。

7、行政管理学的产生和发展

产生

1）产生于19世纪末20世纪初

2）威尔逊《行政研究》的文章标志着行政学的诞生

发展

古典学派

20世纪40年代

20世纪80年代以来

1）程序学派（法约尔）

法约尔跳板-平行沟通

《工业管理与一般管理》

2）官僚制、科层制（韦伯）

3）科学管理（泰勒）《摩登时代》

把人看成机器，只求效率

1）行为科学学派（梅奥）

社会人取代理性人

2）决策理论学派（西蒙）

管理就是决策

3）系统理论学派（巴纳德）

1）新公共管理理论

2）政府治理理论

3）后现代公共行政理论

8、公共服务提供的方式：

1）政府；2）非政府组织NGO、NPO；3）市场方式

（二）政府职能（行政职能）

1、政府职能含义：

是指国家行政机关依法对国家事务和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所发挥的功能作用。

它反映着国家行政管理的基本内容和活动方向，是行政管理的本质体现。

2、政府职能的重要地位；

1）体现了公共行政的本质要求

2）是政府机构设置的根本依据

3）是行政管理体制和机构改革的关键

4）政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准

3、行政职能的特性：

执行性、多样性、动态性（原则性与灵活性相结合）

4、政府职能的发展

弱势政府时期

（自由资本主义时期）

强势政府时期

（垄断资本主义时期）

有限政府时期

形成与发展

·守夜人

·三管国家：

军官、警官、税官

·亚当斯密《国富论》

·认为政府是一种恶。

·凯恩斯主义

·罗斯福新政

·从摇篮到坟墓

·形成于20世纪70年代

新自由主义经济理论

代表人物：

哈耶克、布坎南

特点

A统治职能的极端强化；

B经济管理和社会管理职能的相对弱化。

A范围大大拓展

1）加强宏观调控

2）兴办国有企业

3）加强企业管制

4）政府社会职能加强

B方式更加复杂多样

A通过非国有化，减少政府企业的微观管理

B政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用

C推进公共服务职能的社会化、市场化

（新公共管理趋势）eg.萨切尔夫人、里根

5、政府职能体系

（1）基本职能（静态职能）

1）政治职能（军事保卫、外交、治安、民主政治建设）

2）经济职能（政策指导eg.税收政策、宏观调控、公共服务、市场监督）

3）文化职能（教、科、文、卫）

4）社会职能（社会福利、社会救济、社会保险、环境保护、社会服务）

（2）政府的管理运行职能（动态职能）

1）计划职能（首要职能）：

政府为完成某一时期内的任务或某一项任务，制定战略目标，确定实施步骤的管理过程。

eg.十二五规划

2）组织职能：

政府机构和工作人员把制定的计划方案付诸实践的活动过程。

a根据任务的性质和规模需要设置专门的新机构，配备新人员。

b合理组织原有的机构和人员，承担起计划所涉及的任务。

3）领导职能：

政府部门担任领导职务的人员，为有效完成组织目标，对下属人员所采取的各种影响和激励过程。

a指导下属b激励下属（最重要的要素）c协调下属d加强组织内的信息沟通

4）控制职能：

政府为使组织目标按计划完成而对执行过程进行检查、督促和纠偏的管理活动。

a明确控制标准b确定控制幅度c疏通反馈渠道d运用调节手段e有效进行检查、督促

（3）政府的层级职能（中央、地方、中央和地方共享）

突出难点：

事权和财权不匹配。

6、政府角色定位的集中体现是政府职能。

（三）政府职能转变

1、行政职能关系转变表现为：

理顺5种关系（中央-地方；政府-企业；政府-市场；政府-社会；政府内部）

2、行政职能转变的必要性：

1）建立社会主义市场经济的要求

2）应对全球化

3）宏观经济社会全面发展

4）深化政治体制改革

5）机构改革的动因和基础

3、行政职能转变的必然性：

1）社会内部政治、经济变化时政府职能转变的外部动因；

2）行政管理科学化是政府职能转变的内在动力。

3）技术手段现代化是政府职能转变的“催生婆”。

4、影响与制约政府职能转变的因素：

1）社会环境的变迁（外因）

2）公共行政的科学化（内在动力）

3）技术手段的创新（根本保障）——信息手段

4）传统行政文化的影响（制约因素）

5、政府职能转变的内容：

1）外部转移：

政府与非政府之间

2）系统转移（内部转移）：

政府内部重新划定职能（我国最多运用）

3）行政管理方式的转变：

包括工作方式、工作作风、运行程序等。

5、政府职能转变的关键：

政企分开。

“政府不能既当运动员又当裁判员”

6、政府职能转变的目标：

小政府大社会。

第二章行政组织与行政体制

（一）公共组织

1、公共组织的类型

划分标准

具体内容

财务-会计

政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会

公共权力的强制性大小

强制性公共组织（政府）、半强制性公共组织（仲裁委员会、协会）、

非强制性公共组织（研究所、院校、医疗机构、咨询机构、文化团体，体现服务性）

权威与等级结构

古典模型（古立克，倡导效率）、官僚模型（韦伯，功绩制），第三部门行政模型

2、公共组织是指，以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，包括政府组织，也包括第三部门组织。

3、第一部门：

政府；第二部门：

企业；第三部门：

非政府组织。

（二）行政组织

1、行政组织的四大要素：

物质、精神、环境、目的（灵魂）。

组织成员和职位构成行政组织两大最基本的元素，它们是行政组织的基本单位。

2、行政组织的目标确立的基本原则：

明确、统一、有层次性、范围适中、以社会责任为基础、区别对待、全员参与。

3、行政组织的设置原则：

命令统一、分工协作、权责一致；精简高效、幅度适中、权变、法制（法治）。

行政组织的设置要因事（公共管理事务）而设，这是行政组织设置的根本前提。

4、行政组织的管理原则：

职能需要与精简高效相结合；完整统一与分权管理相结合；

管理幅度与管理层次相结合；职责权利相一致；稳定性与适应性相结合。

5、机构编制管理：

（1）领导机制：

统一领导、分级管理

（2）主要任务：

（三定：

定职能、定机构、定人员编制）

a职能管理b机构管理c人员编制管理

6、行政组织的类型

依行政组织工作性质和作用划分

中枢机关（首脑机关）

职能机关

辅助机关：

综合性、专业性、政务性、事务性

幕僚机关（咨询机关、参谋机关）

派出机关：

行政公署（专员）管委会

公共权力的强制性

强制性公共组织（政府）、半强制性公共组织（仲裁委员会、协会）、

非强制性公共组织（研究所、院校、医疗机构、咨询机构、文化团体，体现服务性）这类组织特点是非强制性和服务性。

纵向

中央行政机构、地方行政机构

横向

决策指挥机构、执行运转机构、参谋咨询机构、监督反馈机构

7、行政组织的纵向结构的基本问题是确定各层次之间的隶属关系，处理好行政层次与行政幅度的关系。

现代行政组织偏向扩大宽度，减少层级（扁平化）

8、与行政幅度（行政控制幅度）宽窄有关的5个因素：

（管理幅度是指管理数额）

1）行政层次（反比）

2）管理实务的难易程度（反比）

3）组织内权责划分程度（正比）

4）组织成员的素质（正比）

5）组织机构的合理化程度以及物质设备和技术传送的先进程度（正比）

6）组织效率（反比）

9、组织结构形式改革新特征：

扁平化、团队化

10、扁平化：

优点

缺点

1）层次减少，组织成员的积极性提高

2）信息通畅

3）管理成本降低、效率提高

1）造成权力分散

2）管理控制减弱

11、团队化的特点：

目标明确、界限不明、角色分工、规模适中

12、行政组织体制

划分依据

具体类型

优点

缺点

其他

行政决策和承担行政责任的人数

首长制

独任制

一长制

1）权力集中、责任明确、

2）指挥有力、迅速

3）避免推诿、减少冲突

4）易于保密

1）精力有限、难易胜任

2）造成滥用职权、贻误决策或独断专行等

执行性

决策性

技术性

速决性

委员会制

合议制

1）民主

2）集思广益

3）防止和克服舞弊

职务不清、争功诿过、决策迟缓、行动不力

立法性

咨询性

协调性

行政组织上下级职权的大小

集权制

1）有利于政令统一、标准一致

2）有利于维护组织整体利益

3）便于命令的贯彻和执行

1）不能因地制宜，缺乏应变能力

2）滋生官僚主义，挫伤下级积极性

3）工作效率低

总体而言，分权效率低，但集权事事请示的话效率低。

分权制

1）因地制宜，应变能力强

2）克服权力集中，发挥下级积极性

1）权力分散、政令不统一、指挥失灵

2）各自为政，形成本位主义

同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同

完整制

集约制

一元统属

1）权力集中、权责明确、指挥统一、步调一致

2）统筹全局、全面规划

3）易于沟通

1）缺乏监督制约机制

2）上级产生官僚主义，下级失去积极性

分离制

独立制

多元统属

防止专断，发挥下级积极性

政出多门，相互推诿

美国

行政组织内部各机构功能与性质

层级制

分级制

直线制

科层制

1）结构简单

2）权力集中、责任明确、政令统一

3）联系简洁、决策迅速

1）主管事务繁多，难以胜任

2）下级接受命令多，疲于应付

3）层次太多造成信息失真

以层级制为基础的直线职能制

职能制

分职制

分部制

1）业务专一、责任明确

2）形成有效的工作秩序，提高效率

多头领导，各自为政

矩阵（项目、专案）组织体制

以完成某项任务为目的

政府内临时办公机构

立体多维组织

跨国公司和巨型公司

12、行政组织冲突

类型

产生冲突的原因或表现

解决冲突的方式

个人冲突

1）个人价值观不同

2）个人之间信息沟通不畅

3）个人认识上的偏差

4）个人本位主义思想

5）个人的心理行为习惯差异

6）工作竞争

1）面对问题或解决问题

2）润滑双方分歧

3）强迫执行

个人与团体之间的冲突

个人目标与组织目标之间的冲突

团体之间的冲突

1）参与决策的需要

2）目标差异

3）团体间认识上的差异

4）团体间权责不明、划分不清引发冲突

5）不健康的思想意识和不良的团体作风引发冲突

13、利益冲突、角色冲突、权力冲突、责任冲突。

第三章行政领导

（一）行政领导

1、行政领导

要素

特点

活动内容

作用

构成

A领导者，被领导者，环境。

B权力，对人的认识与理解，与组织和群体成员的联系，领导风格。

统一性、

权威性、

服务性、

综合性

或者

法定性

权威性

政治性

协同性

法约尔提出：

计划

组织

指挥

控制监督

协调调整

导向

（行政领导的首要作用是决定方向、目标）

指挥

督导

协同

说法一：

权力、责任、服务。

说法二：

职务、责任、职权

说法三：

职位、职权、职责

职权是领导者履行责任的保证。

责任履行的好坏是衡量领导者的主要标志。

服务是现代领导者的基本精神。

2、行政领导在行政管理中的作用

1）是行政管理活动协调统一的保证。

2）贯穿于行政管理的全过程。

（决策、用人时领导者的根本职责。

）

3）是行政成败的关键。

3、领导者影响他人的方式

职务权力

个人权力

合法的权力

奖励和报酬

强迫

决策

信息的控制

专家权

个人魅力

良好的人际关系

高尚的品格

创新的精神

4、职务+责任=职位

职位+职权=领导者

职务+责任+职权=领导者

5、领导者的职位

要素

特点

权威基础

职务

职责

1）以事为中心

2）设置有数量规定

3）本身具有相对稳定性

领导职位是职权和职责的统一

1）韦伯的克里斯玛型权威（魅力型权威）：

个人崇拜

2）传统型权威：

皇帝

3）法理型权威：

依法行政、按章办事

6、行政领导者职权的内容：

A法定权力、奖励权力、专家权力（自然领导权）、示范权力（归属权）

B事务决策权、人事权、物权、财权、组织权

7、职权和职位的关系：

1）职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质，职权和职位均与个人因素无关

2）职权和职位有对称关系，职权的大小与职位的高低相适应

3）职权是法律认可与确认的权力

4）行政职权是有限度的权力“有所为有所不为”

8、行政领导者的职责：

政治责任（领导责任）、工作责任、法律责任、道德责任

（联系行政问责制）

9、行政领导和管理理论

伟人（特质）论阶段：

领导者是天生的

行为论阶段：

既关系工作又关心下属

权变论阶段：

把环境因素考虑在内