中国近海污染防治中的环境非政府组织参与.docx

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中国近海污染防治中的环境非政府组织参与

中国近海污染防治中的环境非政府组织参与

摘要：

当前中国近海污染形势十分严峻。

在近海污染防治中，环境非政府组织的参与十分必要。

它不仅能够协助政府监督沿海工业企业的排污，而且还能够以其超越“地方主义”和“gdp主义”的优势监督沿海地方政府切实担负起防治职责。

此外，在提高公众环保意识，动员社会力量参与防治；促成沿海地方政府在防治中的跨区域合作；筹集防治资金；以及利用专业知识协助政府开展防治等方面它都能够发挥重要的作用。

关键词：

近海污染；防治；环境非政府组织；参与20世纪90年代以来，随着中国沿海各地工农业生产的快速发展及涉海生产生活的日益频繁，近海污染问题开始日益凸显。

近海污染不仅危及海洋生态系统的安全，而且也威胁着人们的生命健康，制约海洋经济的和谐发展。

为此，沿海各地政府纷纷采取了防治措施。

在近海污染防治中，政府组织的领导固然不可或缺，然而，非政府组织的参与也十分必要。

一、当前中国近海污染状况仍十分严重所谓海洋污染是指“人类直接或间接地把物质或能量引入海洋环境（包括河口湾），以致造成或可能造成损害生物资源和海洋资源、危害人类健康、妨碍捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损害海水使用质量，和减损环境美观等有害影响”[1]。

近年来，随着海洋污染问题的日益严重，各级政府相继出台了一系列旨在保护和防治海洋污染的全国性、地方性法律法规，并采取一系列措施。

但根据《2011年中国海洋环境状况公报》披露的数据显示，当前中国近海污染的形势仍然十分严峻。

其中，最为突出的有以下几个方面：

1.主要河流污染物入海量居高不下。

2011年，国家海洋局对54条主要入海河流进行了监测，经河流入海的污染物总量分别为：

化学需氧量（codcr）1582万吨，氨氮（以氮计）32万吨，硝酸盐氮（以氮计）164万吨，亚硝酸盐氮（以氮计）7.6万吨，总磷（以磷计）23.6万吨，石油类8.1万吨，重金属2.5万吨（其中铜3485吨、铅1850吨、锌19350吨、镉150吨、汞35吨），砷3137吨[2]。

①其中，化学需氧量、氨氮、总磷、石油类、重金属、砷等污染物在上一年度出现大幅增长的情形下（上一年度分别增长33%、155%、38%、54%、28%、7%）[3]，本年度并没有出现好转，主要河流污染物入海量仍居高不下。

部分河流污染物入海量甚至还出现了大幅上升。

比如，经闽江流入海洋的化学需氧量、氨氮、总磷、重金属分别比上一年度增加了45.77%、25.42%、44.61%、222.34%。

②2.入海排污口超标排污状况普遍，排污口邻近海域污染严重。

2011年，国家海洋局对445个入海排污口进行了监测，3月、5月、8月、10月四次监测结果显示，其中仅有121个入海排污口全年四次监测全部达标，仅占总数的27.19%，而四次监测中有1次以上不达标的却占了72.81%。

尤其严重的是，四次监测中均超标排污有83个，占到总数的18.65%。

2011年5月和8月，国家海洋局分别对全国96个和95个入海排污口邻近海域水质进行了监测，结果显示：

5月份有76个排污口邻近海域水质不能满足所在海洋功能区水质要求，占监测总数的79%；8月份有71个排污口邻近海域水质不能满足所在海洋功能区水质要求，占监测总数的75%；两次监测中，劣于第四类海水水质标准的排污口邻近海域分别占监测总数的71%和65%。

8月，国家海洋局又对全国86个入海排污口邻近海域沉积物质量进行了监测，结果显示：

其中30个排污口邻近海域沉积物质量不能满足所在海洋功能区沉积物质量要求，占总数的34.88%。

在34个排污口邻近海域采集的贝类样品中，有16个排污口邻近海域贝类生物质量不能满足所在海洋功能区生物质量要求，占到总数的47.06%。

可见，由于入海排污口超标排污情况比较普遍，致使入海排污口邻近海域的污染情况十分严重。

3.近岸海域水质污染严重，富营养化程度居高不下，赤潮频发。

其实，不仅仅是入海排污口附近海域污染严重，事实上中国整个近岸海域的海水污染都非常严重。

根据《2011年中国海洋环境状况公报》显示，中国近岸海域劣四类水质的严重污染海域面积达到4.38万平方公里，并且不少海域劣四类水质海域面积还在大幅增加。

根据《2011年中国海洋环境状况公报》，2011年渤海、黄海、东海、南海劣四类水质海域面积分别为4210平方公里、9540平方公里、27270平方公里和2780平方公里。

其中，渤海和黄海劣四类水质海域面积在上年度有较大增长的情况下（分别为17.95%和203.72%），本年度又有大幅增长，分别比上年增长了30.75%和46.09%；东海在上年度大幅增长的情况下（增长59.93%），本年度虽有小幅下降，但仍保持在高位；只有南海的劣四类水质海域面积有大幅下降。

2009—2010年中国各主要海区劣四类水质海域面积（单位：

平方公里）资料来源：

根据《2011年中国海洋环境状况公报》相关数据统计而成。

由于近岸海域污染严重，导致近岸海域的富营养化程度几年来一直居高不下。

2011年中国呈富营养化状态的海域面积约7.4万平方公里，其中重度、中度和轻度富营养化海域面积分别为21860平方公里、20640平方公里和31800平方公里。

①重度富营养化海域主要集中在大连旅顺近岸、辽东湾、渤海湾、江苏沿岸、长江口、杭州湾和珠江口等区域。

其中，杭州湾和锦州湾的情况最为严重。

据2010年的数据显示，杭州湾的富营养化指数已高达173，锦州湾的氮磷比高达332∶1[3]。

②受海水水质污染的影响，2011年中国管辖海域共发生赤潮55次，虽然相比2010年的69次有所下降，但仍属频发之列。

4.近岸海域生态系统多数处于亚健康状态，部分生态系统健康状况堪忧。

河口、海湾、滩涂、珊瑚礁、红树林、海草床等是中国近岸海域主要海洋生态系统类型。

《2011中国海洋环境状况公报》虽然未直接公布各类型生态系统的总体健康状况，但《2010年中国海洋环境状况公报》显示，在2010年国家海洋局所监测的18个海洋生态系统区中，处于健康状态的海洋生态区仅占14%，而处于亚健康和不健康状态的比例却高达76%和10%[3]。

其中，杭州湾和锦州湾处于十分不健康的状态。

总体而言，中国近岸海域生态系统状况令人担忧。

以上所论及的仅仅只是当前中国近海污染较为突出的几个方面的表现。

实际上，除了如上所论的方面之外，海洋大气污染物沉降通量的不断增大，以塑料制品和聚苯乙烯泡沫碎片为主的大量海洋垃圾，以及时有发生的重大溢油事件都使中国近海污染形势愈加严峻。

可以说，防治中国近海污染问题已经成为摆在有关各方面前的一个重大挑战。

有效回应这一挑战，它需要政府、沿海工农业企业以及社会公众的通力合作，同时也离不开环境非政府组织的参与。

二、近海污染防治中环境非政府组织参与的必要性近海污染的形成主要有两大来源：

一是陆源污染，二是海洋开发利用带来的污染。

其中陆源污染是主要根源，海洋污染物总量的85%以上来自陆源污染物[4]。

不论是陆源污染，还是海洋开发利用带来的污染，污染的主要制造者都是沿海工农业企业。

因此，近海污染防治离不开沿海工农业企业的参与。

而规范和监管工农业企业生产过程中的排污是政府的职责，同时，作为公共事务的主要管理主体，防治近海污染也是其本职工作之一。

因此，在近海污染防治中，政府扮演着领导核心的角色。

然而，不论是工农业企业，还是政府组织，它们在近海污染防治中都存在一定的局限，这些局限凸显出了环境非政府组织参与近海污染防治的必要性。

1.协助政府监督沿海企业的排污，弥补政府监管力量不足。

近海污染的主要制造者是沿海工业企业，因此，近海污染防治需要工农业企业切实有效地处理其生产过程中产生的废气、废水和废物。

然而，企业是最典型的“经济人”组织，企业的经济人理性决定了其行为的本质是追求以最小的成本获得自身利益的最大化。

而包括海洋在内的环境是最典型的公共物品。

因此，企业实际上是缺乏主动保护环境、切实有效地处理“三废”的内在动力的。

因为，处理“三废”增加的只是自身的生产成本，而环境方面的收益却是不能为其带来明显的收益，至少这种收益不能由自己独享。

由于企业缺乏主动处理“三废”的内在动力，因此企业对“三废”的处理只能依赖政府来监管。

要确保企业严格遵守排污标准和要求，政府监管需要十分到位，这意味着高昂的监管成本不可避免。

姑且不论政府（主要沿海地方政府）是否切实完全地履行监管职责，仅就政府监管执法队伍与工农业企业数量上的不成比例而言，完全监管到位实际上是很难做到的，这使得企业与政府监管之间的博弈在所难免。

这便是部分企业私排、偷排屡禁不止的原因所在。

如果环境非政府组织参与到近海污染防治中，它可以成为这场博弈的第三方力量，以自己乃至通过发挥自身的网络化优势发动社会公众等方式协助政府监管企业排污。

因此，从弥补企业缺乏处理“三废”的内在动力，政府监管力量不足以致难以监管到位的角度看，近海污染防治中环境非政府组织的参与十分必要。

2.扮演压力性团体角色，督促政府落实防治职责。

作为公共事务的主要承担者，政府在近海污染防治中起着领导核心的作用。

根据《海洋环境保护法》第5条规定，中国海洋环境管理涉及国家环境保护总局、国家海洋局、中国海事局、农业部渔业局、军事环境保护部门等机构，海上执法单位涉及中国海事、中国海监、渔政渔港监督、环保总局和公安边防等五个部门[5]。

也就是说，中国海洋环境的管理与保护是一种多头管理体制。

在近海污染防治中，多头管理意味着很可能出现相互推诿的情形。

要确保有关部门切实落实自己的相关职责，需要有其他监督性力量的介入。

从国际环境治理的实践看，环境非政府组织完全可以很好地充当这种力量。

环境非政府组织不仅能够以第三方力量的形式监督专事海洋环境管理的政府部门落实其职责。

更为重要的是，它还能敦促沿海地方政府切实担负起自己在近海污染防治中的职责。

前文曾提及，近海污染的最主要来源是沿海工农业企业在生产过程中形成的陆源污染，而对其排污的监管更主要的是需要依赖沿海地方政府，因此，在近海污染防治中沿海各地方政府肩负着更为重大的监管与防治职责。

可是，它们往往并不切实地完全落实自己的职责。

因为，海洋具有流动的天然特点，这使得海洋环境和海洋生态具有整体性、统一性和系统性的特征。

而中国1.8万公里的海岸线一侧却分布着11个省、自治区、直辖市。

这就形成了海洋环境的整体性与行政区划的独立性之间的矛盾。

这一矛盾导致了各地方政府在近海污染防治中相互博弈。

首先，实施环境治理投入甚多，却往往收效甚微，环境治理相对经济发展，不是地方政府政绩可以彰显的，所以各地方政府易于缺乏治理资金投入上的积极性[6]。

其次，由于海洋环境的整体性，即使毗邻省市之间a省积极投入近海污染防治，严格规范本省企业的排污，而此时b省若没有采取同样的措施，不仅防治收效甚微，而且a省会因为防治资金的大量投入和严格规范本省企业的排污而使本省经济发展受到影响。

在“gdp主义”思维的影响下，最终的结局往往是大家相互观望，谁也不会完全落实自己的防治职责。

此时，如若环境非政府组织参与到近海污染防治中，其公益性和非行政性特点决定了它能够很好地超越”地方主义”，进而扮演起监督沿海各地方政府落实防治职责的角色。

国际环境治理的实践证实，环境非政府组织扮演压力性团体的作用是非常有效的。

可见，不论是从协助政府监督工农业企业排污，还是从其能够很好地超越“地方主义”和“gdp主义”，充当压力性团体监督沿海地方政府落实自己防治职责的角度看，在近海污染防治中，环境非政府组织的参与都显得十分必要。

当然，环境非政府组织在近海污染防治中的作用还远不限于此。

三、近海污染防治中环境非政府组织的功能发挥非政府组织是以增进公共利益为组织目标，以社会公共事务为管理对象，以非权力手段为组织运作基础的公共组织[7]。

一般而言，非政府组织具有公益性、自愿性、民间性、非营利性等特征，既不是政府的一部分，也不被公共机构所控制。

环境非政府组织是众多类型的非官方组织中的一类，是以致力于环境保护为目的的非政府组织。

20世纪90年代以来，它开始出现并活跃于中国环境保护领域，取得了诸多令人瞩目的成绩