和谐社会建构中的民政事业功能与经费保障分析.docx
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和谐社会建构中的民政事业功能与经费保障分析
和谐社会建构中的民政事业：
功能与经费保障分析
——一项基于上海市民政经费状况的经验研究
范斌/熊明玲/刘敏/周俊毅/钟晓巍
2012-8-238:
50:
13 来源：
《华东理工大学学报：
社科版》（沪）2007年4期第20～25页
【作者简介】范斌，女，华东理工大学社会福利与社会政策研究所所长，社会学系教授，博士生导师，上海200237；熊明玲，华东理工大学社会学专业硕士研究生，上海200237；刘敏，华东理工大学社会学专业硕士研究生，上海200237；周俊毅，华东理工大学社会学专业硕士研究生，上海200237；钟晓巍，华东理工大学社会学专业硕士研究生，上海200237
【内容提要】本文基于民政事业的重要性，从经验研究的角度，通过对民政事业经费投入和使用的现状分析，找出民政事业发展的问题所在，讨论加大民政事业经费保障机制的建设问题。
BasedontheImportanceofcivilaffairs'developmentandbytheviewoftheexperientialresearch,thisdissertationfirstanalyzedthestatusquooftheincomeandlayoutofcivilaffairs,andthenfiguredoutthedeficiencyofthetotalincomeandtheproblemsofitsstructure,andproposedthatweshouldworkhardtryingtoestablishascientific,reasonableandeffectivefinancialassurancemechanismofcivilaffairsattheend.
【关键词】民政事业/经费保障/功能civilaffairs/financialassurance/function
[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1008-7672（2007）04-0020-06
构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人和自然和谐相处的社会主义和谐社会，是全面建设小康社会、发展中国特色社会主义事业的重大战略任务。
“十一五”是我国开始全面建设小康社会的重要阶段，围绕经济建设这个中心，注重经济与社会的协调发展，加快政府职能的转变，加大公共财政的投入，提高社会管理与公共服务的效能，努力实现社会的公平与正义，是当前各级政府面临的重要课题。
显然，在这个背景下，一直以社会救助、社会福利、社会管理为工作重心，以社会公平、社会进步、社会稳定为工作目标的民政事业，在和谐社会建构中起着非常重要的作用。
鉴于此，本文基于民政事业的重要性，从经验研究的角度，通过对民政事业经费投入和使用的现状分析，找出民政事业发展的不足，讨论加大民政事业经费保障机制的建设问题。
一、民政事业的内容以及在和谐社会建构中的重要作用
1.民政事业的内容
根据民政部网站，民政事业主要包括十八项内容，其中比较重要的有：
负责全国性社团、跨省（自治区、直辖市）社团、在内地的香港特别行政区及澳门、台湾同胞社团、外国人在华社团、国际性社团在华机构的登记和年度检查，指导、监督地方社团的登记管理工作；负责中央单位所属和挂靠的民办非企业单位的登记和年度检查，指导、监督地方民办非企业单位登记管理工作；组织、指导拥军优属活动，研究提出各类优抚对象优待、抚恤、补助标准和国家机关工作人员伤亡抚恤标准，拟定革命烈士、因公伤亡人员褒扬办法，审核报批全国重点烈士纪念建筑物保护单位，承担全国拥军优属拥政爱民工作领导小组的日常工作；拟定退伍义务兵、转业志愿兵、复员干部、移交地方安置的军队离退休干部和军队无军籍退休退职职工安置计划及实施方案，研究提出有关生活待遇标准，拟定军队离退休干部修养所管理办法和军供站设置规划，指导军地两用人才保护单位；组织、协调救灾工作，组织核查灾情，统一发布灾情，管理、分配中央救灾款物并监督使用、组织、指导救灾捐赠，拟定并组织实施减灾规划，开展国际减灾合作；建立和实施城乡居民最低生活保障制度，组织和指导扶贫济困等社会互助活动，审批全国性社会福利募捐义演，指导地方社会救济工作；承担老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体权益保护的行政管理工作，指导残疾人的权益保障工作，拟定社会福利事业发展规划和各类福利设施标准，研究提出社会福利企业认定标准和扶持保护政策；拟定儿童收养管理的方针、政策，指导国内及涉外收养工作；拟定和监督实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的方针、政策，指导全国救助管理站的工作；研究提出加强和改进基层政权建设的意见和建议，指导村民委员会民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推动村务公开和基层民主政治建设，指导城市居民委员会建设，制定社区工作及社区服务管理办法和促进发展的政策措施，推动社区建设等等。
为分析问题的方便，我们可以按照民政部门的职责将民政事业划分为社会保障类事业、社会管理类事业和社会服务类事业三大块。
2.民政事业在建构和谐社会中的功能
十七大提出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制的改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”，这是建构和谐社会的基本要素。
民政事业是一项与保障和改善民生关系最密切的事业，它以最低生活保障制度为核心的社会救助体系是否完善，直接决定着社会发展进程中的底线是否公平，而底线公平无疑是整个社会公平的第一块基石，没有底线公平不可能有社会公平；以老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利等为主体内容的社会福利制度是否完善，直接决定着国家发展成果能否真正实现让全体国民合理分享的发展目标，而这是衡量社会主义和谐社会核心价值能否得到体现及体现到什么程度的基础性指标；以推动和指导村民自治，推动和指导公民依法结社，推动基层社区建设，来保障和增进公民权利；以发展各项慈善公益、社会服务事业，来推进社会文明进步和谐及提升城乡居民的生活质量。
因此，民政事业的发展不仅事关城乡居民的基本民生，而且直接决定着底线公平与国民能否共享发展成果以及民生问题能否得到全面改善，决定着社会和谐与文明进步的程度以及和谐社会的构建进程。
同时，它还关乎到民权的保障，民意的表达，各阶层对社会的评价，乃至社会团结和社会稳定。
从这一点上可以说，民政事业是和谐社会建构的基石。
但是，现在的民政事业尚未发挥应有的功能，改革开放以来的一个较长时期内，民政部门的职能一直被定位于为经济发展服务，维护社会稳定。
在这种定位下，虽然诸如双拥共建、城市低保、救灾救济、村务公开、基层自治等单项性工作受到各级政府的重视，但其缺陷也是显而易见的。
其突出表现为：
一是民政工作主要还是被当作政府工作的一个配角，尚未看到它是政府进行社会管理与公共服务的重要领域及主要平台之一；二是民政事务作为一个系统，尚缺乏科学有效的整合和功能区分，以致其他部门不宜管或不愿管的事务往往都丢给民政部门，民政部门似乎成为社会行政事务管理的一个“篓子”；三是在社会管理和公共服务体制上，民政部门一方面越位管了许多不该管、管不好或者管不了的事务，一方面一些该管的事务却一直严重缺位。
这些问题都直接或间接地影响了政府民政职能及整体工作效能的发挥，成为民政管理体制改革和公共服务模式创新发展的制约因素。
因此，构建一个科学合理且运作高效的民政管理体制和工作事务系统，以及与此紧密相关的公共财政政策和民政事业可持续发展的经费保障机制已成为当务之急。
二、民政事业经费保障现状与问题（以上海为例）
1.何谓民政经费？
民政事业经费是民政部门和所属事业单位的物质基础和财力保证。
从广义上讲，“民政事业经费”是指民政部门主管的社会福利、社会救助、优抚安置及有关社会行政事务等方面需要的资金和民政事业单位所需的管理经费、供养经费、维修建设等经费。
主要包括：
国家财政预算安排的消费基金部分，基金用于民政事业基本建设投资的部分，民政部门以捐赠、募集等方式向国内外企事业单位、社会团体和个人筹措的资金和其他资金（含事业创收）。
从狭义上讲，民政事业经费是指国家财政预算用于民政事业方面的专项资金，在国民收入再分配中属于消费基金的一部分。
即目前政府预算收支科目中的抚恤和社会福利救济费，包括救灾、抚恤、安置、社会福利、城镇低保、农村及其他救济、地方离退休、其他民政等八项。
目前，我国民政事业经费的来源有：
政府拨款、行政事业性收费、生产经营收入、附属单位缴款、银行利息收入、国家投资和自筹的基建资金、转让国有资产收入、福利彩票公益金等其他收入以及上级补助（中央补助）。
本文在广义的含义上使用民政经费。
2.民政经费的来源和投入现状
从民政事业经费的来源看，首先，财政拨款是民政事业经费的供给主体。
1980年以前，国家预算拨款是民政事业经费的唯一来源。
随着社会经济体制的改革和社会进步，除国家财政预算安排的民政事业投入以外，各类民政事业单位面向社会，拓宽服务领域增加服务项目，生产和经营活动的收入增加，发行社会福利彩票募捐公益金、慈善救灾捐赠等资金大幅度增长，但国家财政预算拨款仍然是民政事业经费的最主要渠道。
如：
从上海历年的统计数据来看，在民政事业经费的总收入中，财政拨款部分始终占了最主要的比重。
即使是财政拨款所占比例最少的2003年也达到了这一年民政事业经费总收入的55.23％，其余各年基本都在60％以上。
自2004年以来，财政拨款更是持续三年占据了民政事业经费收入的70％以上。
在每年民政事业经费总收入稳步增长的情况下，财政拨款的比例增加显示出我国各级政府对于民政事业的重视程度正在不断提高（见图1）。
图1上海民政事业经费总收入中财政拨款的比重图
第二，事业、经营以及其他收入是民政事业经费的重要补充。
自上世纪八十年代起，上海财政对行政事业单位进行了大规模的改革，为民政事业的预算外资金收入创造了条件，并逐步成为民政事业经费的一个重要补充部分。
与1991年预算外资金收入的547.1万元相比，2006年的民政事业收入为3.22655亿元，是1991年的58.98倍。
这里所说的大规模的改革包括福利彩票的发行和改革、进行福利单位经营收入的改革以及这些附属单位所开办的“三产”相关的各种政策出台等。
这些资金的来源非常广，组成结构比较复杂，每年对民政事业经费起到了极大的补充作用。
第三，附属单位缴款比例逐年下降。
附属单位缴款是指民政部门对相关企业的各项收费，比如企业管理费等。
附属单位缴款在1999年到2003年的5年内，每年都维持在3000万元左右，但是随着民政事业经费总收入的逐年增长，其所占比例有逐年下降的趋势，从1999年的4.03％一直降到2003年的1.05％。
到2006年其所占比例已经降到了0.13％。
从民政经费的投入情况看，2001-2006年，上海在社会保障方面共投入76亿多元。
其中救济救灾方面支出61.2亿，包括城镇低保资金、农村低保资金、医疗救助资金、救灾资金、安徽下放户资金以及“十五”期间落政经费。
社会福利事业经费投入近15亿，其中，养老设施建设经费和日常运营经费共投入各类资金11.46亿元。
困难老人服务补贴经费由2001年的184万元增长到2006年底的9069万元。
儿童福利经费“十五”期间共投入经费约1.8亿元。
在社会管理方面，“十五”期间共支出11.6亿左右，其中基层政权和社区建设经费11.2亿元，民间组织管理工作经费4058万元。
在社会服务方面，共投入12亿多元。
包括婚姻管理经费、勘界、区划专项经费、殡葬服务设施经费。
另外，其他民政设施投入达2.1391亿元，用于救助管理、双拥优抚工作、社会救助信息项目等其他民政设施建设。
从中可以看出，在社会保障方面的投入是过去五六年投入的重头，相对而言，在社会管理、社会服务方面的经费投入就显得较少。
3.民政事业经费投入存在的问题
通过对上海民政事业经费来源和投入统计数据的分析和对民政部门工作的进一步调查。
我们发现上海的民政事业经费还存在以下几个方面的问题：
第一，民政经费投入总量不足。
随着我国政府对于民生重视程度的增加，民政事业作为和谐社会建构中的基石，其工作内容不断增加，如城市低保、社会救助、大病医疗、社工队伍建设、多样化养老服务、社团管理等各种民生项目自1998年以来覆盖面逐年扩大，标准也不断得到提高，与之相应的支出需求急剧增加。
但是与之相适应的投入却相对不足。
虽然，上海民政事业的财政投入与上海市财政支出可以说是相应逐步增长的，但是民政事业财政拨款部分始终只占了上海市财政支出很小的一部分，1999年的比例甚至低于1％。
以2006年为例，在上海市财政支出的1813.8亿元中只有24.89亿元作为民政经费的财政拨款（见图2）。
图2上海市民政事业财政拨款占财政总支出的比例图
投入总量不足的突出表现是救济、抚恤、补助标准偏低，预算偏少，覆盖面小。
以养老福利为例，改革开放以前的计划经济时代，政府养老福利的责任范围较窄，范围限制为极少部分的无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人的特殊老人。
上世纪90年代初起，上海逐步建立和完善市场经济体制，政企分开、政社分开，单位人转变为社会人，企业不再是福利的主要承担者，原先由企业内部消化的单位福利转变为社会福利。
但公共财政投入仍然沿袭计划经济时代，以对政府直接运营的养老福利机构为主要投向，未能形成全社会福利事业发展的总体财力规划框架，未能在公共财政预算中形成固定的比例和递增机制，这就造成了养老福利支出需求与当前相应的财政拨款数额之间的差距。
再来看民间组织管理方面的情况：
2001-2006年间，上海市民间组织管理工作人员没有增加，但民间组织的数量增长了97％，民间组织管理工作的业务更是成倍增加，民间组织管理工作经费年均增长仅为0.94％，如果把通货膨胀的因素考虑在内，实际上是负增长，难以满足民间组织管理工作不断增长的要求。
例如，囿于资金投入严重不足，在登记管理机关电子政务建设中一些项目不得不缓建甚至停建，影响了民间组织管理效能的提升。
又如，由于缺乏必要的经费，执法设备得不到及时更新和补充，严重影响到对民间组织违法、违规行为以及非法民间组织的及时查处，尤其是对突发、偶发事件的及时应对和处置。
总量投入不足的另一个表现是民政基本建设经费少，与社会发展要求不相适应，导致对社区公共服务设施投入力度不够。
由于历史欠帐，上海居住区公共设施普遍缺乏，如按照公建配套设施指标，每个居委会应建200平方米的办公用房，活动室440平方米，但是，目前许多居委会远未达标。
据统计，目前中心城区居民区活动用房面积在50平方米以下的居民区有771个，占36.3％；50到100平方米的占34.1％；200平方米以上的仅占6.7％。
另据文化部门统计，本市人均拥有公共文化设施面积最低的虹口区仅有0.025平方米，少儿图书馆甚至落后于其他沿海城市。
由于没有一定的公共财力投入，又缺乏强制性的政策措施，因此，目前根本无法改变社区公共设施总量不够、分布不均的状况。
第二，目前预算式的投入机制不能保证民政经费的持续增长。
由于我国民政事业尚未整体纳入国民经济和社会发展规划（计划），其财政拨款与教育事业和卫生事业有着根本区别。
教育事业和卫生事业每年都按规定的比例稳步增长，其支出方式和项目由教育部和卫生部自主安排。
民政事业的经费却是需要做好下一年的预算，然后向财政部申请，这就导致了民政事业经费的投入体制只能维持现有的项目运作，难以从战略的高度发展民政事业，进而实现“大民政”的总体目标。
主要原因有四个方面：
（1）上海民政事业发展受到经费审批限制，难以应对突发情况。
如2006年建军80周年，对军人的慰问金突然增加，民政局对于重大庆典的预算为1600万元，上级考虑到上一年度优抚的支出只有500万元，只批下1000万元。
虽然最后又追加了800万元，但是这部分追加款是在项目做完以后。
追加款审批下拨以前，有较长的时间差，当时空缺的款项不得不先从其它地方调用。
同时，申请追加款需要到处“求”人，耗费了大量的人力资源。
（2）在每一年年初预算完成后再得出的创新点缺乏经费支持，大大延缓了民政事业的发展速度。
在一个财政年度中，如果民政事业中有了创新的想法，就没有经费可以实施，因为民政部门没有可以在年度中自主支配的经费。
要实施这些创新点，只有等到下一个财政年度，或者在年初预算完成前就做进预算。
（3）政府间财政支付转移缺乏公平。
在多级政府和分税制财政体制下，不同地区之间、城乡之间与街道之间由于经济发展水平和财力差异，政府提供公共物品的能力不同。
转移支付制度是平衡各地区财力差距的主要手段之一，也是弥补地方财力不足的重要方式。
我国目前转移支付制度存在的缺陷主要体现在财政转移支付体系未体现公平兼顾效率原则，均等化功能有限，纵向的转移支付制度不完善。
以地处浦东陆家嘴的梅园街道和闸北区东北部的临汾街道为例：
梅园街道2001年至2003年每年可支配财力依次为6993万元、8196万元、1064万元。
该街道有居民11.98万人，年人均管理成本依次为584元、684元、893元。
临汾街道2001年至2003年，每年可支配的人均管理成本相应地为132元、158元、193元。
虽然两个街道都是社区建设先进单位，但梅园街道硬件设施明显优于临汾街道。
由此可见，区域经济发展状况、地理位置等客观因素，造成街道财力发展极不平衡，经济薄弱的街道开展工作难度相对较大，缺乏持续发展动力。
在这种地域经济差距的情况下，对于财力状况不好的街道，区一级政府力不从心，市一级政府统筹平衡作用未能有效发挥。
从临汾街道近三年情况来看，区财政转移支付占街道可支配财力的比例分别为5％、11％、8％，数量少且不稳定，远远不能满足街道社区建设的需要。
（4）预算安排和管理不当导致部分专项资金挪用流失。
挪用民政资金，其中相当一部分是用于民政工作经费支出。
经调查，这些支出中绝大部分真实且具有一定的合理性。
一是财政预算经费不足，二是工作量大。
虽然预算工作经费远远不够，但这些工作不能不开展，只有在专项经费里列报交通费和差旅费，从而形成挤占挪用。
此外，在实际工作中也存在着其他的一些资金管理不当，被挪用挤占的现象。
如有享受补助人员条件与保障条例规定不符的，有死亡隐瞒不报的，导致专项资金使用不够合理，不能真正发挥“雪中送炭”的作用。
在调剂使用其他款项时，没有通过当地政府部门批准，擅自进行科目调剂，挪用民政事业经费，以弥补有关项目的非正常超支。
第三，在投入结构上，经费供应呈分散性和不稳定性。
上海民政经费供应渠道来源比较复杂，经费供应来源于各个方面，除了财政拨款占了民政经费供应的大部分外，其他部分均靠有关部门通过各种渠道筹集。
这种自发筹资的途径缺乏有效的调度与监管，各个部门一般都从自己业务范围或关注范围内对相关的事业进行投入，很多经费资金是采用“一事一议”的方法确定的，有的时候还采用“拼盘”的方法落实资金，造成了民政事业经费供应的非系统性、非连续性。
有的方面虽然在经费供应上保持了连续性，但事前并不能清晰地给管理者以稳定和可靠的经费供应意识，往往造成民政事业发展的无序性，影响民政事业整体水平的稳步提高。
这种分散性和不稳定性不利于民政事业的长期稳定发展，因为不稳定的资金来源会打乱初期的规划，使之无法得到持续发展。
另外部分资金来源的断流会导致相关项目经费的缺口，以至出现资金违规挪用现象不可避免地发生。
以老龄事业为例，这些年来，各级财政、街道的预算外资金和社会方方面面对老龄事业给予了不小的投入，建成了一批有影响的老年设施。
但是，在财政预算中，老龄事业的投入始终是一个不确定的数字。
这一数字的确定与最终实现，既受到经济社会情况变动的影响，也受到有关部门、单位乃至有关领导对老龄事业认识、重视程度以及当时当地负责人的工作注意力等诸因素的影响，风险性和波动性始终伴随和困扰着老龄事业的投入。
老龄事业经费供应的不确定性，从根本上影响着老龄事业发展的稳定性和老龄事业保障老年人晚年生活、维护社会稳定的可靠性。
三、建立和完善民政事业经费的投入机制的相关政策与建议
综上所述，民政事业发展在构建和谐社会、体现社会公平正义、维护社会安全稳定方面发挥着重要的作用。
但是，目前在民政事业经费的投入总量和投入结构上存在着种种问题和不足，这在很大程度上制约了民政事业的长期、稳定、高速发展。
为更好地促进民政事业的发展，充分发挥民政职能作用，我们必须加大力度，按照上述原则积极探索建立科学、合理的民政事业经费保障机制。
第一，加大民政事业经费的投入总量。
如上海市民政事业经费保障现状与其它国家、省市相比较，财政投入总量相对较少。
无论是从民政事业费支出在财政总支出的比例还是财政拨款在民政事业经费收入的比例上看，上海财政对民政事业的支持都很有限，甚至低于国内其他经济状况相当的省市，与发达国家相差更大。
所以，加大民政事业经费的投入至为重要。
第二，优化民政事业经费的投入结构。
在加大对民政事业经费投入的基础之上，还需要优化投入的结构。
只有投入的结构合理了，民政事业才会最大限度地发挥出作用。
在优化投入结构方面，可以主要从以下三方面进行：
（1）民政事业经费投入的结构必须要随着社会的发展而调整和变化。
随着经济的快速发展和社会的急剧转型，中国社会发生着巨大的变化，相对于民政事业的项目和工作内容而言，一些民政事业项目会萎缩，一些民政事业项目将会加强，一些新的民政事业项目会出现，因此，在投入民政经费时，必须考虑这些新变化、新需求。
（2）要扩大援助弱势群体的公共支出规模。
经济和社会的发展伴随着社会的急剧变革，在变革之中，一些社会成员会陷入生活困境，政府应承担维持这部分社会成员基本生活的责任。
发达国家为解决日益严峻的弱势群体问题，扩大了公共支出的规模，同时调整了公共支出结构，增加了财政援助弱势群体的转移性支出，从而控制了收入差距的进一步扩大。
经验研究显示，公共支出总规模（scaleofpublicexpenditure）与基尼系数之间存在较为显著的负相关关系：
当公共支出规模增大时，基尼系数就会相应变小，在某种程度上有利于收入差距的缩小和社会公平的实现，也就是说，为更好的实现对弱势群体的援助，缩小社会成员之间的收入差距，应该适当地提高公共支出的规模。
在抚恤和社会救济支出方面，社会救济福利费支出对基尼系数的影响更明显，也是援助弱势群体政策应该选择的提高支出水平的重点方向。
一是要扩大最低生活保障制度涵盖范围。
二是提高城镇居民最低生活保障标准。
我国城镇居民最低生活保障标准偏低，应根据各地实际情况，适当调高最低生活保障标准，根据发达国家的经验（通常为人均收入的30％～40％），考虑我国的实际承受能力，将保障标准调高至居民平均收入水平的25％。
（3）在投入项目经费的同时投入合理的工作经费。
从前面的分析，我们看到在现行的民政经费保障体制之下，很多的民政工作的经费没有得到保障。
为了保证工作的顺利实施，工作经费挤占项目经费的情况时有发生，因此，在今后对民政经费的投入之中，应该保障工作经费的投入，以保证项目经费的落实以及项目的顺利实施。
第三，建立民政事业经费的长效投入机制。
在加大民政事业经费的投入总量和优化民政事业经费的投入结构的基础之上，要保障民政事业的长期稳定发展，建立科学合理的经费保障机制更为重要。
我们认为，可以从下面几方面入手建立科学合理的经费保障机制：
（1）要重组民政事业预算科目体系，在国家财政预算中实行专项预算。
在新的财政预算科目中，民政事业主要体现在“社会保障和就业”类，这远远跟不上民政事业的发展。
我们必须加快建立公共财政框架体系步伐，在预算安排和支出结构调整中，优化财政支出结构，把社
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