科学布局产业保护流域水生态环境的法律规制.docx

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科学布局产业保护流域水生态环境的法律规制

科学布局产业保护流域水生态环境的法律规制

饶世权

【学科分类】环境保护法

【出处】中国环境法网

【摘要】科学的产业布局是流域水生态保护的根本保障，但我国目前流域产业布局缺乏法律规制，因而出现流域产业布局非科学性，严惩地威胁到流域水生态保护。

因此，我国应当完善立法，通过立法明确流域产业布局必须以保护水生态环境、公众参与和产业布局公开为原则，规制流域产业布局规划，建立和完善流域产业布局规划制度、体制和协调制度、公众参与制度、生态补偿制度、违反流域产业布局的法律责任制度以及流域产业布局争端解决制度等。

【关键词】流域产业布局;水生态环境;公众参与;生态补偿;恢复原状

【写作年份】2008年

【正文】

    　　水是生命之源，其含义不仅在于水是直接维持生命的必需的要素，而且在于水是生命维持、存在所需要的食物产生的载体——工农业生产必不可少的要素。

产业发展需要水，不同产业对水生态环境的影响也各有不同，如何布局流域产业不仅关系到流域产业能否健康发展，也关系到流域水生态环境保护。

本文拟探讨法律规制流域产业布局对流域水生态环境的保护问题。

　　一、我国流域现存产业布局对流域水生态环境的威胁

　　2004年2月至4月期间，沱江干流水域因上游的川化股份公司擅自对技改工程投料试生产，造成特大水污染事故。

2005年11月13日地处松花江上游的吉林省吉林市中石油吉林石化公司双苯厂连续发生爆炸，造成的松花江发生重大水污染事件。

如果说类似的污染事件具有可控性的话，那么，5.12汶川大地震更警示我们：

如果在5.12汶川大地震的地震带——长江支流沱江、岷江、涪江、嘉陵江的上游分布着如化工、煤化等产业的话，大地震等自然灾害一旦造成化工等有毒、污染性物质泄露，救援人员不能及时进入现场展开救援，不断发生的余震还会不断地扩大破坏，短期内人为根据不可控制。

而这些流域的中下游正是人囗稠密的成都、眉山、乐山、绵阳等大中城市，人囗达数千万。

如果说类似情形的发生仅是产业布局不科学和偶然因素导致偶然的水生态破坏的话，那么将污染性、生态破坏性产业布局在流域中上游的不科学的产业布局，则会造成经常性、持续性的水生态破坏。

因此，科学布局流域产业对于保护流域水生态环境至关重要。

　　那么，我国流域产业布局的现状如何呢？

以长江为例，据长江水利委员会提供的数据显示，“全国21326家化工企业中，位于长江沿岸的有近万家。

地处长江上游地区的四川省泸州市利用自身丰富的煤、硫和天然气资源，在60多公里长的长江沿线上规划建设了纳溪、合江等四个化工园区，主要发展煤化工、精细化工、医药化工等，要力争将泸州建成‘西部化工城’；重庆市利用天然气资源，在位于三峡库区的长寿、万州、涪陵发展天然气化工等；武汉化工发展区计划依托葛化集团，以化工新材料为主，以新领域精细化工为辅，利用良好的水域建港条件和北湖新城的发展，建设化工型港口城镇。

从长江上游往下走，在漫长的长江沿线上，四川、重庆、湖北、江西、江苏的许多地方政府，都强烈表达了发展重化工业的愿望，将发展重化工产业作为地方经济增长点，并且都宣称有发展重化工业的区位优势和资源优势。

据初步统计，在总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目中，81%布设在包括三峡库区、南水北调输水干渠沿线在内的江河水域和人口密集区等环境敏感区域，其中45%为重大风险源”。

“这种不顾资源承载力和环境容量，盲目争上石化项目，布局在环境敏感区，环境污染严重，这势必给长江流域生态环境保护带来隐患”。

“长江水利委员会最近的一份报告就显示，长江水质在过去10年中不断恶化，仅在2005年便有大约300亿吨的工业废水排入长江，与1998年相比增加了50%。

目前，大约27.5%的长江水体已经遭到严重污染，水质低于三类标准。

长江流域湖泊半数以上已处于富营养化状态，沿江城市500余个取水口受到不同程度污染，住在江边没水吃的现象普遍存在。

”

　　因此，无论是修复已被破坏的流域水生态，还是预防流域水生态被破坏，都需要科学布局流域产业。

科学的流域产业布局不仅意味着今后流域产业布局应当科学，而且意味着流域已布局的产业需要进行适当的调整，以完成流域产业的科学布局。

而如何实现流域科学地布局产业？

一种观点主张通过市场自身的机制，实现流域产业布局的科学化。

此观点以长江流域为例，认为在市场体系逐步建立完善之后，企业成为市场的主体，“产业沿江梯度转移作为产业布局空间协调的方式之一，在长江流域空间结构系统的建构与运行发展之中，由于地区经济级差和制造成本的比较利益等原因，通过市场力的作用，一些产业势必发生空间上的转移和重组，这是市场调节的必然结果。

”另一观点主张通过市场外部力量实现流域产业布局的科学化。

此观点认为科学规划流域内的重点产业布局，“要协调上下游、左右岸产业布局的关系，充分考虑重点污染企业对污染排放的处理;在饮用水水源地和大江大河的上游地区，要慎重布局重污染型企业，以免对中下游地区的用水造成威胁;要建立区域性‘污染补偿机制’”。

而市场外部力量调节产业布局主要有国家政策和法律规制二种方式，许多学者主张政策方式，如生态补偿政策、经济发展政策等。

　　我们认为通过市场自身机制是难以实现产业布局的科学化，因为流域产业布局是指农、林、牧、渔、化工业、采掘业、电子工业、运输业等产业在流域内的分布，是经过规划、实施、调整、验收而产生的结果状态。

流域产业布局不仅是经济行为，也应当是保护水生态安全的环境行为。

而流域产业布局作为经济行为，考量的主要因素是产业所需要的矿藏资料、土地资源、农林资源、水资源等自然资源的储量、分布地，如何发挥自然资源的功效，成本与效益等，而较少考量对水生态环境的保护。

因此，科学布局流域产业以保护流域水生态安全不可能依赖市场的自我调节，而必须依赖市场的外部力量。

但依赖政策外部力量来科学布局产业以保护流域水生态安全，存在理论上的不足性和实践上的不可行性。

因为理论上，政策较为模糊，为执行者——公共权力机构提供了广大的自由裁量空间。

政策的遵守更多依赖于执行者的自觉性，而较少来自国家的强制性。

实践上，依赖政策外部力量来科学布局产业以保护流域水生态环境受到流域各区位段地方政府急于发展本地经济的挑战。

以长江为例，长江流域方兴未艾的“石化风”，“其主要原因在于沿江许多地方政府官员为了出政绩，盲目追求GDP增长。

因为重化工业产业关联度高，延伸的产业链条长，一个大石化项目往往可以衍生数十、数百个中小型项目，能够带动整个经济发展，对GDP和税收的贡献最大”，重庆、湖北等省市的一些地方政府官员坦言，“长江流域有着丰富的水资源和原材料资源以及便利的航运条件，发展重化工产业得天独厚。

要想发展经济，有条件要上，没有条件创造条件也要上。

”而法律作为市场经济的外部力量来规制科学布局产业以保护流域水生态环境，与政策相比较具有理论上的充足性和实践中的可行性。

理论上的充足性即法律具有的价值性、强制性、具体性、责任性、稳定性等特点，决定了法律在实践上的可行性，即法律可以以保护流域水生态环境为价值目标，通过具体化的法律制度设计和安排，以及对违反法律的惩罚，由国家强制力保障法律制度实现，从而实现流域水生态环境的价值目标。

因此，市场经济的今天，尽管保护流域水生态安全的“社会控制的手段种类繁多，但最为具体与明确的应推法律”，法律应当成为规制科学布局流域产业的重要手段。

　　二、当前流域产业布局法律制度的缺失

　　我国有关流域产业布局没有专业的立法，而是散含在其他法律法规中。

《中华人民共和国城乡规划法》规定实行城乡发展规划，而城乡规划要注意改善生态环境，防止污染和其他公害。

其中省域城镇体系规划的内容应当包括：

城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：

城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。

规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。

《水污染防治法》规定：

防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划，规划中应当合理规划工业布局。

禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。

禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。

《水法》规定：

开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划。

规划分为综合规划和专业规划。

专业规划应当包括防洪，治涝、灌溉、航运、城市和工业供水、水力发电、竹木流放、渔业、水质保护、水文测验、地下水普查勘探和动态监测等内容。

《淮河流域水污染防治暂行条例》规定：

禁止在淮河流域新建化学制浆造纸企业。

禁止在淮河流域新建制革、化工、印染、电镀、酿造等污染严重的小型企业。

严格限制在淮河流域新建前款所列大中型项目或者其他污染严重的项目。

《水功能区管理办法》规定：

水功能区划分的内容应包括水功能区名称、范围、现状水质、功能及保护目标等。

保护区禁止进行不利于功能保护的活动，保留区原则上应维持现状，缓冲区内经有管辖权的水行政主管部门或流域管理机构批准，可进行对水资源的质和量有较大影响的活动。

开发利用活动，不得影响开发利用区及相邻水功能区的使用功能。

　　这些法律法规几乎都没有明确要求城乡规划、防治水污染规划、水资源开发利用规划、水功能区划中必须有产业布局的规划，但其中必然会直接或间接涉及到产业布局，如城市总体规划、镇总体规划中的功能分区，用地布局，禁止、限制和适宜建设的地域范围都会影响到产业布局。

但正因为没有法律法规的明确规定，所以为有关规划行政部门明修栈道，暗渡陈仓提供了方便。

其次，这些规划都的特定的适用范围，如城乡规划仅适用于规划区，防治水污染规划、水资源开发利用规划、水功能区划可以适用于全流域，但实际仅适用于全流域的局部事项，如防治水污染规划可以是从全流域规划如何防治水污染，而不是区别流域不同区位段布局不同产业。

三是规划权的行政权力性，即除2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》规定了公众参与外，其他法律法规规定规划权集中于相应的行政机构，是公共权力机构之间的博弈。

四是规划体制中宏观的流域产业布局规划强制性较弱，执行力较差，而流域不同区位地方政府的规划却能得到较好的执行，但却较少考虑流域水生态环境保护。

五是在规划产业布局时应当考虑哪种因素，是否包括流域水生态环境因素，并没有明确的规定。

因此，出现了同一行政区域内产业布局也缺乏科学性。

　　在学理上，一些学者为保护流域水生态提出了许多很好的法律建议，包括制订长江法、黄河法，设计流域水资源保护如何立法，提出完善管理体制，实行全流域监督管理、开发利用制度和污染防治制度等，但这些具体的制度设计中，一般也没有特别强调产业布局的重要性，而仍是传统的如环境规划、总量控制、许或证制度、排污申报制度、限期治理制度等。

　　三、科学布局产业保护流域水生态环境的法律制度建设

（一）科学布局流域产业保护流域水生态环境的立法模式

　　理论上的立法模式可以有不同的选择：

一是基本法立法模式，即专门制订产业布局的一部法律，系统性地规定产业布局的各项制度。

这种模式可以分为为所有产业布局立法和专为流域产业布局立法。

如果是为所有产业布局立法，那么流域产业布局可以作为其中的一章作出规定。

二是基本法+特别法立法模式，即除制定产业布局基本法外，还在如水法、水污染防治法、水功能区分法、流域法等有关法律法规中规制产业布局。

三是专门法模式，即在城乡规划法、水污染防治法、水功能区分法，以及重要流域立法如长江法、黄河