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论政府激励性管制过程

论政府激励性管制过程

刘华涛

2012-12-2610:

14:

45　　来源：

《行政论坛》2012年4期

　　【内容提要】政府激励性管制过程是管制机构、被管制企业、消费者通过直接互动和间接互动关系，不断调整各自立场，从而缔结具体的能有效激励企业提高生产效率、有效保护消费者权益的管制契约，并进行执行的过程。

可以分为信息收集过程、决定过程和实施过程。

在激励性管制过程中，管制俘获问题更加突出，对激励性管制的实施形成了严重制约；同时，管制承诺的可置信度直接影响到被管制企业的预期，如果管制承诺缺失会导致实际激励程度降低和投资不足。

因此，为了预防管制俘获和强化管制承诺的可置信度，在激励性管制过程中必须要建立完善的监督机制。

　　【关键词】自然垄断产业激励性管制管制过程管制俘获

　　政府管制作为政府的重要职能，伴随着20世纪70年代末以来的各国政府的全面改革也在进行着深度的变革。

在政府管制的变革中，激励性管制在西方国家的自然垄断产业领域逐渐成为了主流的管制模式。

激励性管制是将政府管制看做一个委托—代理问题，着重研究如何在存在信息不对称问题的管制者与被管制者之间进行激励框架的设计，其实质是给予企业一定的自由裁量权，促进企业降低成本、提高质量、改善服务，诱导企业逐步接近社会福利最大化的思路[1]。

它是一种既能有效实现对企业内部效率的激励，又能提高资源配置效率的管制模式，突出表现为低成本、高效率和公正性等优势。

作为一种新型的管制模式，激励性管制的过程既有政府管制过程的一般特征，又有其特殊之处，而特殊之处的应对正是保证激励性管制有效性的关键。

　　一、含义：

激励性管制契约的缔结与执行

　　美国经济学家丹尼尔·史普博认为，管制过程是由被管制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术、可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈[2]24。

史普博突出强调的是企业和消费者在管制过程中的主体地位，把管制机构当做企业和消费者之间博弈的仲裁者来对待，而管制政策被看做消费者利益集团和产业利益集团之间博弈的结果，是一种涉及行政制约和市场均衡的选择。

王俊豪认为，政府管制过程是指政府决定对特定产业或特定领域实施管制，直到放松甚至解除这种管制的过程，政府管制过程可以被视为一个政府管制周期，通常包括政府管制立法、政府管制执法、法规的修改与调整、放松或解除政府管制四个阶段[3]。

王俊豪的解释强调了政府在管制政策制定、实施、调整中的主体作用，突出了政府在管制过程中的主导地位。

无论是在管制立法、管制实施，还是管制规则的调整阶段，政府与企业、政府与消费者之间的博弈始终构成管制过程的重要内容。

这些关于政府管制过程的解释是对应于一般意义上政府管制而言的，指出了政府管制过程是管制机构、消费者、企业之间直接和间接的互动过程。

　　具体到政府激励性管制来说，它是管制机构与被管制企业之间签订的契约，是一种基于合同的管制。

把管制视为一种契约，开始用契约分析方法研究管制问题的，是美国经济学家道格拉斯·诺斯和戈登堡，他们从管制机构与被管制企业之间的契约关系入手，分析了价格管制、进入退出管制等的效率后果。

根据契约理论，产业管制体系实质上是政府管制者和产业之间的一系列管制契约。

激励性管制的应用正是管制机构和被管制企业之间缔结的管制契约。

　　结合上述政府管制过程的内涵，及激励性管制的契约本质，笔者认为，政府激励性管制过程是管制机构、被管制企业、消费者通过直接互动和间接互动关系，不断调整各自立场，从而缔结具体的能有效激励企业提高生产效率、有效保护消费者权益的管制契约，并进行执行的过程。

　　二、内容：

信息收集、决定与实施

　　良好的管制过程安排有利于减少政府管制的不确定性，确保政府管制的正确性和有效性。

根据英美等发达国家政府激励性管制的实践，一般来说，政府激励性管制过程可分为信息收集过程、决定过程和实施过程。

（一）信息收集过程

　　信息收集是管制机构制定激励性管制政策和执行政策的基础。

激励性管制理论的前提是：

管制机构与被管制企业之间的信息是不对称的，企业从管制关系的开始，就拥有管制机构所不知道的私人信息，而信息优势能够给企业带来收益。

因此，企业有动机去收集信息、隐藏信息，主动创造信息不对称。

　　虽然激励性管制能够有效解决信息不对称问题，但并不代表管制机构在应用激励性管制时就不需要有关信息，相反，为了能使激励性管制更加有效，保证管制决策的作出能够建立在对市场信号的正确反馈基础上，管制机构在签订管制合同前必须要从被管制企业和消费者那里获取大量的与管制决策和市场情况有关的信息作为依据。

主要是关于企业生产成本的各方面信息，如了解原材料价格的走势，预测技术改造能在多大程度上减少生产成本，估算企业管理可能发生的费用，等等。

管制机构收集信息的方式主要有正式调查和咨询。

正式调查程序包括记录和报告，对企业和家庭的实际调查，听证会，法院强制索要的证词和档案等[2]100。

被管制企业和消费者有义务向管制机构提供真实、有效的信息，这是对管制相对人和相关人的诚信要求。

对于从自身利益出发，提供虚假信息或者虚假证据材料行为进行司法约束，以保证管制程序整体的公正性。

咨询就是把管制机构拟定的初步管制意见及时通知给被管制企业及有关部门，广泛听取他们的意见和建议。

咨询应在公开、透明的情况下进行，严禁任何形式的私下交易。

同时应广泛征求公众意见，通过这种咨询过程可以较大地改善管制决策质量，提高管制的有效性。

（二）决定过程

　　决定过程就是达成具体的激励性管制契约，主要是价格制定和标准设立，这直接影响被管制企业的产量、投入选择和成本。

管制契约是为政府开展管制活动、为激励性管制的执行提供依据，在促使被管制企业提高生产效率的同时，也对其进行一定的限制，以保护社会整体利益和消费者权益。

管制契约规定了激励性管制的政策目标和基本内容，如保证消费者能享受所需要的产品和服务，阻止被管制企业采取价格歧视行为等；明确了激励性管制方式实施的一系列要素，如在特许经营合同中，明确被管制企业的经营范围、经营期限，明确价格的确定原则和调整方式，企业经营期间应享受的权利、优惠政策，监督机制，以及合同的变更与终止等；再如在价格上限管制中，根据自然垄断产业的特点、预期应有的整个产业的生产率增长等因素确定X（生产效率因子）值，从而确定管制价格。

　　由于激励性管制契约直接影响到企业、消费者等利益集团的利益，因此在达成管制契约前，各种利益集团都会对管制机构和人员进行各种形式的游说活动，以维护本利益集团的既得利益，争取新的利益。

所以，管制契约的形成往往要经过一系列完善的行政程序，其中最重要的环节是公开的听证程序。

在听证会上，各利益相关人有机会表达不同的意见，经过以管制机构为中介的利益相关者之间的信息沟通和讨价还价，听证会的结果大都能够体现消费者和企业利益集团之间的一致意见并有助于消除冲突。

在美国自然垄断产业的价格听证会上，形成的决定必须是书面的并且附有正式获取的事实资料和法律结论意见，之后提交管制委员会全体成员审查；当管制委员会作出正式裁决或颁布裁决令时，允许有关当事人请求重新审理或举行再次听证，对于最终裁决，允许有关当事人向法院提出上诉[4]。

　　（三）实施过程

　　实施过程就是被管制企业依据管制契约进行生产经营活动，以及管制机构依据管制契约和有关法规对被管制企业进行监督。

因为激励性管制契约赋予了企业一定的自主权，企业会在自身效用最大化的刺激下，努力提高生产效率，减少经营成本。

在管制执行中，企业可以提高效率而努力改进管理，也可以选择偷懒，或者降低产品或服务的质量，企业由此具有的相机行事选择就很可能带来低效率或较差的绩效[5]7，也就是说，管制机构面临着企业的道德风险问题。

同时，在激励性管制实施过程期间，也可能由于一些情况，如企业得到很高的利润或者企业遇到困难，从而在法定管制契约修改之前，可能面临对契约进行修改或重新谈判。

因此，对于管制机构来说，在管制契约执行期间，必须要加强对被管制企业的全方位监督，并且还需要掌握有关成本和价格方面的信息，对契约进行管理，以达到高效率的管制效果。

　　三、制约：

管制俘获的凸显

　　在政府激励性管制过程中，管制俘获问题更加突出，对激励性管制的实施形成了严重制约。

（一）激励性管制中的管制俘获分析

　　激励性管制过程中管制俘获问题的研究，就是将信息不对称下的委托—代理理论贯穿到传统利益集团管制理论中。

法国经济学家拉丰和梯若尔在批判传统利益集团管制理论基础上，认为管制者可能被被管制企业俘获而与之合谋，管制者的自由裁量权会扭曲管制行为。

这种扭曲性的管制行为表现为：

管制机构未能尽最大努力去收集产业信息，或者与产业或其他利益集团合谋，使用信息来对策性地实现自己的目标[6]。

假如合谋的利益很高，在企业和管制者之间进行私下转移支付的成本很低，并且没有激励机制对管制者起作用，这种合谋将更有可能发生[7]。

在管制俘获的情况下，管制机构可能就没有充分的激励收集被管制企业的成本、质量等方面的信息，或者即使掌握了这些方面的充分信息，也未必会为了公众利益而行事，而可能是为了谋取私利、为了利益集团的利益滥用自己的信息优势和管制权力。

　　比如在价格上限管制中，由于设计价格上限（主要是X值）的水平受很多因素的影响，因此管制机构在设计价格上限合同时就有很大的自由度，其决策将对企业利润具有很大影响。

当管制机构了解企业有低成本技术而故意隐瞒此信息时，企业将得到较多的信息租金，如果把这个信息公开化，企业就会失去信息租金，所以，企业俘获管制机构就会有利可图。

而传统的投资收益率管制就比较机械，管制机构回旋余地小，管制决策对企业福利的影响也就很小，因此不易受到管制俘获威胁的影响。

所以，拉丰和梯若尔指出，采用高效能的激励政策必须与可以减轻管制俘获问题的行政和官僚制度联系在一起[8]。

（二）影响管制俘获的因素

　　在激励性管制过程中，虽然被管制企业为了自己的效用最大化，具有俘获管制者的现实利益驱动，但这种动机与能否有效地实施管制俘获并不具有必然的联系。

企业是否要俘获管制者这本身是一个成本—收益分析的过程。

只有通过了成本—收益分析检验，采取管制俘获行为的决策才是理性的。

总的说来，激励性管制中的管制俘获主要受下列因素的制约：

　　1.企业的因素。

首先是企业采取俘获行为被发现的概率和被发现后的受制裁的情况。

在法律监督框架下，如果企业采取管制俘获行为一旦被发现，必将受到相应的制裁。

所以，企业在决定是否采取俘获行为时，被发现的概率越大、被发现后受制裁越严重，采取俘获行为的动机就越小。

其次，企业与消费者力量的对比。

激励性管制应用领域主要是自然垄断产业，被管制企业一般都是具有强势的利益集团，与消费者相比往往具有优势地位，因为消费者群体是一个缺乏组织性的无组织集团。

根据奥尔森的思想，这样的无组织集团就是没有游说疏通团体、不施加压力的大型集团，而大型集团一般不会自愿采取行动来强化其共同利益[9]。

因此，如果消费者是无组织的，被管制企业更容易俘获管制者。

　　2.管制者“被俘获”的机会成本。

管制者是否容易“被俘获”还取决于管制者“被俘获”行为的机会成本，包括这一行为被发现的概率与被发现后受处罚的严厉程度（与企业的情况类似）。

当管制者明显违背公共利益，偏向被管制企业的行为被发现的概率较低时，管制者更容易“被俘获”，而这种行为被发现的概率高低依赖于法律制度的完善程度、社会监督情况、政策透明度等因素。

管制者被企业俘获面临的处罚可能包括法律惩罚、被解除职务、失业、影响个人及政党的声誉、失去部分选民的支持等。

当管制者的行为被发现后所受的处罚较轻时，管制者就会更倾向于选择“被俘获”。

总之，当管制者被俘获的机会成本较低时，管制者相对来说就更容易被企业所俘获。

　　3.管制者掌握的信息多寡。

在激励性管制过程中，管制者所掌握的信息越多，企业俘获管制者的动机就越高。

管制过程中管制双方的信息是不对称的，如果管制者不被俘获，那么管制过程中，管制者掌握的信息越多，管制中就越主动，更有利于实现公共利益的最大化，则企业从管制中得到的租金就越少。

所以，企业为了得到更多的租金，就会更加主动地去俘获管制者，以使管制合同的制定和执行对自己有利。

当然，在管制俘获的情况下，管制者可能会减少收集信息的努力，以至于知道的真实信息更少。

　　4.管制者个人的风险偏好。

风险规避者会尽量避免风险，除非结果明显是有利于自身的；而风险偏好者则是乐于冒风险的，除非结果是明显不利于自身的。

因此，管制者对风险的不同态度也决定了企业管制俘获行为能否成功。

　　四、影响：

管制承诺的可置信度

　　政府激励性管制过程中，管制承诺的可置信度直接影响到被管制企业的预期。

如果管制承诺缺失就会使被管制企业产生棘轮效应以及投资受到威胁的预期，导致实际激励程度降低和投资不足。

　　在委托—代理关系的激励机制设计中，委托人总是希望评价标准尽可能客观一些，因为评价标准越客观，对代理人的努力水平的推断越准确，激励机制越强。

最有效的方法是将同一代理人过去的业绩作为标准，因为过去的业绩包含着有用的信息量。

问题是，过去的业绩与代理人的主观努力有关，代理人越努力，好业绩出现的可能性越大，“标准”也就越高。

当代理人预测到他的努力将提高“标准”时，他努力的积极性也就下降。

这种标准随业绩上升的趋向被称为“棘轮效应”。

　　张维迎用一个两阶段的动态模型分析了棘轮效应是如何弱化激励机制的。

通过分析指出棘轮效应之所以出现，是因为委托人（或代理人）不能承诺长期合同，而为了获得长期合同的好处，当事人要尽可能地建立“说话算数”声誉（就是履行承诺），以弱化棘轮效应[10]。

　　激励性管制是多期管制的激励性契约，棘轮效应的意义就在于考察多期激励性管制的契约条件，管制机构由于根据被管制企业的上期业绩制定下期标准，如果被管制企业在初期的努力程度是有效率的，就会从产出水平中显示出来，管制机构就可以根据显示的信息制定下期标准，从而导致被管制企业在初期有意隐藏信息和生产能力，以确保下期获得最大化收益，这就弱化了激励的强度。

　　也就是说，在激励性管制下，尽管企业从形式上讲是成本节约的剩余所有者，但从长期看，企业未必能够得到成本节约的全部收益。

因为企业的成本低，使管制机构了解到其效率较高，因此在当期合同到期重新修改合同时，就会对企业提出更为苛刻的条件。

也就是说，从短期看，企业每节约1元钱的成本，就可以得到1元钱的收益，但从长期看，管制机构在下一个管制合同中就可能会提高条件，使企业难以满足。

这就是“棘轮效应”的表现。

而为了躲避这种情况，有效率的企业就会隐藏他们的生产效率，不愿意极早地将有利的信息传递出去，假扮成低效率的类型。

　　现实中还存在着种种原因，使得管制合同的实际期限缩短，在正式合同到期前，就可能提前重新谈判而修改合同。

管制机构与企业提前进行谈判修改合同的情形主要有两种：

一种是在现有管制合同执行中，企业如得到过高的利润，管制机构会受到很大的政治压力，迫使其提前与企业重新谈判，修改合同，这会加重“棘轮效应”；另一种情况是，现有管制合同的实施使企业处于亏损状态甚至有可能破产，这时企业也会在合同正式终止之前要求提前修改管制合同，从而改变亏损状况，以避免出现更为不利的后果，这时管制机构可能会屈从企业的要求。

这是一种管制中企业面临的“软预算约束”：

尽管管制机构承诺在合同到期前不对合同进行修改，但是企业面临困难时会伸手去救援[5]17。

从管制实践看，合同的重新谈判或修改往往对低效率企业有利，对企业降低成本的努力客观上造成一种惩罚。

这种在激励性管制条件下缩短管制方案的调整期更是管制承诺缺失的表现，是由于管制者的有限承诺能力和对管制多元化目标的兼顾（主要指消费者剩余）。

　　在激励性管制过程中，被管制企业的预期直接关系到管制的效果，如果管制政策的制定是在一个预先给定的框架下采取的行动，那么这样的行动将是可以预测的，而这样的预期会直接影响着被管制企业的决策。

所以，管制中承诺的可置信度能够稳定预期，从而强化激励性管制的效果。

而如果管制承诺缺失则会使被管制企业产生棘轮效应以及投资受到威胁的预期，导致实际激励程度降低和投资不足。

对于激励性管制中管制承诺缺失带来的后果，纽伯里指出，为了阻止（管制机构）违约行为，企业可能通过把生产能力降低到低于通常所需的最低水平来加以报复[11]。

巴伦研究指出，当管制者不能令人信服地预先承诺时，会造成福利的下降[12]。

因而必须要解决激励性管制中的管制承诺问题，强化管制承诺，提高激励管制合同实施的可信度，要使激励性管制方案的调整建立在清晰、可预期的管制框架下，依据特定的调整标准，遵循一定的法律程序，树立管制者信誉及管制可信赖性，这有利于确保激励性管制的成功实施，从而确保企业和消费者的利益。

　　结论：

实施激励性管制必须强化监督机制

　　政府激励性管制过程是管制机构、被管制企业、消费者通过直接互动和间接互动关系来影响管制契约的制订和执行的过程。

这个过程中，管制俘获和管制承诺的可置信度是影响激励性管制效果的重要因素。

而为了预防管制俘获和强化管制承诺的可置信度，西方发达国家在激励性管制过程中建立了完善的监督机制，除了国会的监督外，监督机制主要体现在两方面：

一方面是重视公开与参与两个要素。

公开就是要求管制依据、过程与结果都对公众公开，接受公众的监督。

参与就是要求管制机构在规则制定和规则执行的所有环节，既要广泛收集相关信息，又要给予利害关系人表达意见的机会，听取陈述和申辩，并在充分考虑这些意见的基础上作出最后决定。

管制过程中公开与参与两大要素之间相辅相成，公开是为了让公众知情，而公众知情是为了参与，同时也只有有效的参与才能完全体现公开的价值。

另一方面通过政府管制的司法审查制度监督管制机构权力，纠正政府管制过程中的行政机会主义以及确保政府管制对公共利益维护。

我国近些年在自然垄断产业的管制实践上也开始激励性管制的尝试，如部分电信业务的价格上限管制，一些城市对自来水产业的特许投标竞争等，为了确保激励性管制的有效性，在管制过程中，必须要通过公开与参与，以及司法审查制度等途径强化监督机制。

　　【参考文献】

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上海三联书店，1999.

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上海三联书店，上海人民出版社，2004：

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