重庆开启农村土地地票交易.docx

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重庆开启农村土地地票交易

重庆开启农村土地“地票”交易

中国正在加速城镇化、工业化进程，必然会有大量的城市建设用地需求。

当前实行的“占补平衡“耕地保护政策，是先占后补，区域自主平衡。

占地在先，是刚性的；造地在后，是柔性的，所以时间和质量都不能保证。

目前，城市人均建设用地80~100平方米，而农村人均建设用地在200~250平方米。

如果未来有1亿农民转移进城，就可将2500万亩建设用地复垦为耕地。

实现城乡建设用地增减挂钩，是保障国家18亿亩耕地不减少的战略性措施。

　　重庆是国家城乡统筹改革试验区，今年国务院3号文件明确支持设立重庆农村土地交易所。

在国家发展和改革委、国土资源部、农业部等部委的指导下，重庆进行了城乡建设用地增减挂钩探索，并通过重庆农村土地交易所具体实施。

　　备受关注、被舆论称为“中国农村土地改革的创举”和“意义不亚于当年成立的证券交易所”的国内首个农村土地交易平台———重庆市农村土地交易所，自2008年12月4日挂牌以来，已开展了7宗“地票”交易，总计交易面积2400亩，交易金额近2亿元。

日前，重庆市常务副市长黄奇帆在出席中国农村经济论坛期间向记者详解了土交所的运作模式和机制。

　　“地票”的含义及运行程序

　　重庆设立农村土地交易所，主要开展实物交易和地票交易。

实物交易主要是指耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易。

地票交易是土地交易的主要交易品种和重要创新。

　　所谓地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。

这个凭证就称为“地票”。

　　地票运行有四个环节——

　　复垦。

将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，进行专业复垦。

　　验收。

以土地管理部门严格验收后，腾出的建设用地指标，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。

　　交易。

成立重庆市农村土地交易所，开展“地票”交易。

所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”。

“地票”交易总量实行计划调控，原则上不超过当年国家下达给重庆新增建设用地计划的10%。

　　使用。

“地票”在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。

征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。

　　“地票”设计中农民利益的保护

　　依法保障农民对土地的占有、使用、收益等权利，是重庆农村土地交易所方案设计关注的重点。

这方面作了尽可能周密的设计。

　　在申请耕地复垦环节：

凡农户申请宅基地复垦，必须有其它稳定居所，而且有稳定工作或稳定生活来源。

同时规定复垦整理新增的耕地继续由原宅基地农民承包经营；自己不经营的，可再次流转，获得相应收入。

　　在价格确定环节：

重庆市政府在综合考虑开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。

　　在收益分配环节：

“地票”交易收益，除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。

耕地、林地的承包经营权交易收益，全部归农民家庭所有。

农村集体经济组织获得的土地收益，主要用于农民社会保障和新农村建设等。

　　“地票”制度的作用和意义

　　有利于耕地保护。

以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，“先造地后用地”。

先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。

一方面农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，解决了城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少。

可以更好地实现耕地保护目标。

　　有利于城市反哺农村。

农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，实现了城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展。

如果重庆一年有1万亩闲置建设用地复垦后取得地票进行交易，以目前每亩交易价格10万元左右计，每年将有10亿元从城市流向农村。

如果能更大范围实现土地流转，级差地租就会更高，就能在更大程度上实现城乡统筹发展。

　　有利于建立城乡统一的土地市场。

实现城乡建设用地增减挂钩，建立城乡统一的土地市场，带动农村要素市场的发育，有力促进农村资本、技术等其他要素市场建设。

　　有利于增加农民收入。

农民通过地票交易增加收入，提高进入城镇后的生活保障水平和发展能力。

（邓力）

（农民日报）

重庆“地票”制度观察

农村集体建设用地市场配置机制实质上是土地管理制度与市场机制的有效衔接，即在耕地保护、用途管制等现行体制框架内，根据市场的需要，一方面采取出让、转让等方式实现农村集体建设用地使用权有偿和有限期的流转，另一方面采取复垦、整理等方式实现闲置农村集体建设用地依法有序退出，改变为耕地。

随着土地市场的发展，土地的真正价值得以显化，加之农村集体建设用地数量巨大及利用效率不高，不可避免地将推动和吸引农村集体建设用地的大规模流转。

但对于经济区位比较差、市场开发条件不成熟的部分农村集体建设用地，应该在充分保证农民利益且农民自愿的情况下，整理复垦为耕地，以此实现城乡用地的合理布局。

重庆“地票”模式是我国农村集体建设用地市场配置机制的有益探索。

首先，地票确保了城镇建设用地与耕地的等量增加；其次，地票的交易是以市场的手段调剂农地转用指标；第三，地票的价格形成机制提升了农村特别是偏远地区的土地价值；第四，地票的权益分配机制实现了对土地复垦成本的补偿，使农民享受到农村集体建设用地退出而产生的经济收益。

地票概念和形成

按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《办法》）第l8条的规定，重庆农村土地交易所交易的地票，指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。

地票的产生必须坚持两个前提、经历四个环节。

两个前提条件为：

⑴凡农村集体经济组织申请耕地复垦，必须经三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意，防止农村集体经济组织的利益受到损害。

⑵凡农户申请宅基地复垦，必须有其他稳定居所，有稳定生活来源，而且有所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料，避免宅基地复垦交易后出现农民生活困难、流离失所的问题。

四个环节依次为：

首先，重庆市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制相关专项规划，经市政府批准后实施。

其次，由农村土地权利人向区县国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地。

第三，在土地复垦完毕后，复垦方向区县国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请。

第四，区县国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认，并由其核发地票。

地票运行情况分析

自重庆农村土地交易所2008年12月4日正式挂牌成立以来，截止到2009年10月30日，共组织6场地票交易会，已交易地票27宗，共8300亩，成交金额73835万元，单张地票最高成交价为9.65万元/亩，成交均价为8.89万元/亩。

地票竞得单位共17家，包括土地储备机构4家、园区建设单位6家、国有企业2家、民营企业5家。

民营企业竞得地票5宗，占总交易地票数的19%，竞得地票面积1000亩，占总交易地票面积的12%。

1.地票模式提高了城乡土地利用效率

6场地票交易会共实现8300亩农村闲置土地资源的依法有序退出，同时依据“先造地后用地”制度设计，城镇建设用地实现了有比例有节奏的增加，确保了城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少。

地票模式的进一步发展可以有效解决农村建设用地浪费、城镇建设用地紧张等问题，促进城乡用地效率的提高。

2．促进城市反哺农村，提升农村特别是偏远地区的土地价值

在不到一年的时间里，地票价格不断攀升。

地票成交均价从8.04万元/亩，增长到9.56万元/亩，增幅达到1.52万元/亩；单张地票最高成交价从8.07万元/亩，增长到9.65万元/亩，增幅达到1.58万元/亩。

江津区是重庆市比较偏远的区域，为地票的主要来源区之一。

根据重庆国土资源管理部门的资料，江津区的新增建设用地使用费和耕地开垦费在30元/平方米～40元/平方米，按照最高40元/平方米（约2.67万元/亩）计算，与8.89万元/亩的地票成交均价相比，土地增值约300%。

地票交易使江津等远郊区县能够享受平均的指标升值收益，促进了农民增收和农村生产生活条件的改善。

3．地票交易可能推升房地产开发成本

《办法》第27条规定：

地票冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。

目前重庆市主城六区的新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费标准每亩约7.33万元。

以6场地票交易会中单场最低的成交均价8.04万元/亩计算，地票的持有人在扣除新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费后，存在0.71万元／亩的成本支出；以6场地票交易会中单场最高的成交均价9.56万元/亩计算，冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费后，则有2.23万元／亩的成本支出，这意味着地票持有人在竞得国有土地使用权后，将按照主城区“两费”标准的130%支付。

地票使用的有关规定同时要求，国家计划指标只能用于工业、公共设施等项目，经营性用地则必须通过地票取得。

国家批准的计划指标的取得在形式上是无偿的，而通过地票交易形式所获得经营性用地指标，随着地票价格的不断上涨，地票抵扣“两费”后的成本支出也随之不断扩大，由此导致获取经营性用地指标的费用增加，增加的该部分费用必将转嫁给房地产开发企业，提高房地产开发成本。

可见，地票交易有推升房价的客观可能性。

4.企业没有充分参与地票竞买

根据《办法》的规定，竞得人购得地票，只是获得了国有建设用地的指标，而非土地的使用权。

地票竞得人要在符合城市规划和土地利用规划的范围内，寻找尚未被国家征收、又符合其市场开发需求的地块，向土地所在地政府提出征转用申请。

《土地管理法》、《土地储备管理办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规规定，政府组织征收农民集体土地后应纳入土地储备范围，再按照供地计划，分批次组织招拍挂公开出让，并以“价高者得”的原则确定土地使用者。

这一制度框架使得地票“落地”的时间，以及落地的具体位置、地块的面积、规划用途等都无法充分预计。

从上文数据来看，民营企业占竞得单位总数的29%，占总交易地票数的19%，占总交易地票面积的12%。

这在一定程度上表明，民营企业相对于政府储备机构和园区建设单位购买动力偏低，主要原因是政府储备机构和园区建设单位能够在政府完成征地后，以划拨或协议出让的方式，直接使用该宗土地，而购入地票的企业仍须通过招拍挂的方式竞买，其风险显而易见：

企业优先选地后却不一定能够在招拍挂中竞得该地块的土地使用权。

企业特别是民营企业竞购地票的热情不高，将大大影响地票的竞买环境，是地票制度进一步健康发展的重大阻碍。

地票发展构想

一、地票与建设项目预审制度相衔接

根据《土地管理法实施条列》、《建设项目用地预审管理办法》的有关规定，需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。

建设用地单位应当提交建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用建设用地指标情况等，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告。

之后，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土