向阳乡土地利用总体规划.docx

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向阳乡土地利用总体规划

向阳乡土地利用总体规划

（2006—2020年）调整方案说明

向阳乡人民政府

二〇一七年十月

目录

一、规划调整的背景1

（一）土地利用现状分析1

（二）规划实施成效评价2

（三）规划调整的必要性4

二、规划调整依据与过程5

（一）调整依据5

（二）简要过程7

（三）主要成果8

三、资料来源与数据采用9

（一）资料数据来源9

（二）规划基数转换10

四、需要说明的几个问题12

（一）耕地保有量的确定12

（二）基本农田空间布局调整14

（三）生态保护红线区域划定14

（四）建设用地安排与空间拓展15

（五）土地利用结构与布局调整16

（六）土地用途管制分区18

（七）建设用地管制分区19

（八）土地整治相关区域划定20

（九）与相关规划的协调衔接21

附表：

向阳乡土地利用结构平衡表（2015—2020年）

向阳乡土地利用总体规划

（2006—2020年）调整方案说明

一、规划调整的背景

（一）土地利用现状分析

1、土地利用结构

根据2014年土地利用变更调查数据，向阳乡土地总面积为20834.4公顷。

具体土地利用结构如下：

（1）农用地。

2014年末全乡农用地面积为19114.7公顷，占土地总面积的91.75%。

其中耕地1178.1公顷，占土地总面积的5.65%；园地593.5公顷，占土地总面积的2.85%；林地17199.1公顷，占土地总面积的82.56%；其他农用地144.0公顷，占土地总面积的0.69%。

（2）建设用地。

2014年末全乡建设用地面积为407.1公顷，占土地总面积的1.95%。

其中城乡建设用地288.7公顷，占土地总面积的1.38%；交通水利用地111.4公顷，占土地总面积的0.54%；其他建设用地7.0公顷，占土地总面积的0.03%。

（3）其他土地。

2014年末全乡其他土地面积为1312.6公顷，占土地总面积的6.30%。

其中水域1087.2公顷，占土地总面积的5.22%；自然保留地225.4公顷，占土地总面积的1.08%。

2、土地利用效率

（1）土地利用程度。

2014年末全乡土地利用率为93.70%，低于桓仁满族自治县（以下简称桓仁县）97.00%的平均水平；土地垦殖率为5.65%，低于桓仁县9.98%的平均水平；土地开发强度为1.95%，低于桓仁县4.98%的平均水平。

（2）土地利用效益。

2014年末全乡建设用地地均二、三产业产值为101.23万元/公顷，建设用地地均固定资产投资额为46.52万元/公顷，全乡地均地区生产总值为3.21万元/公顷。

（二）规划实施成效评价

1、主要指标执行情况

（1）耕地保有量指标。

《向阳乡土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称“现行规划”）确定全乡到2020年耕地保有量不低于795.0公顷，2014年全乡耕地面积为1178.1公顷，超出耕地保有量指标383.1公顷。

（2）基本农田保护指标。

现行规划确定规划期内全乡基本农田面积不低于738.0公顷，2014年全乡基本农田面积为738.0公顷，落实了现行规划安排的基本农田保护任务。

（3）城乡建设用地规模指标。

现行规划确定到2020年全乡城乡建设用地规模不超过281.8公顷，2014年全乡城乡建设用地规模为288.7公顷。

（4）建设占用耕地规模指标。

现行规划确定到2020年全乡新增建设占用耕地规模不超过25.0公顷，到2014年全乡新增建设占用耕地规模为32.5公顷。

（5）土地整治补充耕地规模指标。

现行规划确定到2020年全乡土地整治补充耕地任务为86.0公顷，到2014年全市通过土地整治补充耕地面积37.2公顷，占规划期末土地整治补充耕地任务的43.26%。

2、规划实施主要成效

现行规划经批准实施以来，全乡严格落实各项规划措施，规划实施成效显著：

（1）耕地特别是基本农田得到有效保护。

2014年全乡耕地面积为1178.1公顷，比现行规划确定的2020年耕地保有量795.0公顷多出383.1公顷；全乡基本农田保护任务为738.0公顷，全部落实到地块和责任人。

规划实施期间，全乡通过土地用途管制和逐级落实耕地保护目标责任制，有效实施了对耕地特别是基本农田的保护，耕地数量和质量保持基本稳定。

（2）建设用地合理需求得到科学保障。

规划实施期间，全乡按照有保有控的原则配置各项建设用地，到2014年建设用地总规模净增加66.0公顷，有效保障了全乡城镇发展、新农村建设和基础设施建设的合理用地需求，在促进全乡经济社会发展的同时，提高了建设用地集约利用水平。

（3）土地利用结构布局得到优化。

规划实施期间，通过不断完善用途管制和建设用地空间管制制度，优先布设生态屏障用地，协调安排基本农田和基础设施用地，优化城镇村用地布局，统筹安排生产、生活、生态用地，引导土地利用结构和布局优化，全乡基础性生态用地保持稳定，生态产品供给能力不断增强，城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例从2005年的9.41%提高到2014年的10.25%。

3、规划实施存在问题

（1）新增建设用地指标不足。

随着一系列经济振兴措施的实施和城乡一体化进程的深入推进，向阳乡新增建设用地指标的供需矛盾日益突出。

截至2014年底，全乡新增建设用地指标已使用完毕。

据测算，2015—2020年全乡新增建设用地缺口约为44.0公顷，其中新增城乡建设用地缺口约为42.0公顷，新增交通水利及其他建设用地缺口约为2.0公顷。

（2）建设用地布局不尽合理。

近年来，在经济发展新常态下，在科学发展观和新的发展理念指引下，经济增长的立足点由扩大增量用地逐步转移到提高质量和效益上来，生态环境保护的重要性逐步提高，致使区域发展战略和城镇、工业、农业等发展格局发生局部调整，导致规划建设用地布局与宏观发展战略需求存在偏差。

（3）建设用地整治进度缓慢。

现行规划安排规划期内建设用地复垦规模5.0公顷，同时，规划期内通过实施城乡建设用地增减挂钩需整理拆旧区规模39.0公顷，规划实施期间，全乡实际整治建设用地规模为24.0公顷，建设用地整治进度缓慢，致使建设用地总规模超出了规划预期。

（三）规划调整的必要性

1、适应区域发展格局调整的需要

为适应经济发展新常态，贯彻经济社会发展新理念，把握新一轮东北老工业基地全面振兴和沈阳经济区新型工业化等战略机遇，保障实现经济社会发展“十三五”规划确定的经济社会发展目标，进一步突出耕地特别是基本农田保护、建设用地节约集约利用和土地生态环境建设，向阳乡需要重新定位各区域的功能，调整生产、生活和生态空间。

为适应区域发展格局调整的需要，有必要对现行规划进行调整。

2、缓解新增建设用地不足的需要

随着经济社会的不断发展，建设用地指标不足已经逐步成为限制经济社会发展的瓶颈，有必要通过规划调整，落实上级规划追加的新增建设用地指标，并通过合理安排城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦和低丘缓坡地建设开发利用等建设用地整治活动扩展新增建设用地空间，破解新增建设用地不足的瓶颈。

3、落实各项土地利用任务的需要

为了落实本溪市土地利用总体规划调整方案下达的各项任务，桓仁县对《桓仁满族自治县土地利用总体规划（2006—2020年）》进行了调整，并将各项任务分解到了其所辖的各乡（镇）。

为落实县级土地利用总体规划调整方案确定的各项任务，特别是耕地保有量、基本农田保护任务、土地整治补充耕地规模等指标，必须对现行规划进行调整。

二、规划调整依据与过程

（一）调整依据

1、法律法规依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国环境保护法》；

（4）《中华人民共和国森林法》；

（5）《中华人民共和国水土保持法》；

（6）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（7）《基本农田保护条例》；

（8）《土地利用总体规划管理办法》；

（9）《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。

2、政策规范依据

（1）《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）；

（2）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

（3）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）；

（4）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；

（5）《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔2016〕7号）；

（6）《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）；

（7）《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）；

（8）《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；

（9）《国土资源部办公厅关于印发〈土地利用总体规划调整完善工作方案〉的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（10）《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（11）《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

（12）辽宁省国土资源厅《关于加快推进市县乡级土地利用总体规划调整完善工作的通知》（辽国土资发〔2016〕240号）；

（13）乡级土地利用总体规划编制规程、制图规范和数据库标准；

（14）其他相关政策、规范。

3、相关规划依据

（1）《桓仁满族自治县土地利用总体规划（2006—2020年）》及其调整方案；

（2）《向阳乡国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

（3）城乡建设、产业发展、基础设施建设、生态建设和环境保护等其他相关规划。

（二）简要过程

1、前期工作阶段

完成工作组织准备、技术准备、资料收集。

主要收集的资料包括现行规划数据、土地利用现状数据及自然条件、资源状况、经济社会发展状况等基础资料和相关行业、部门规划资料等。

2、成果编制阶段

调整现行规划目标，优化耕地、基本农田和建设用地布局，形成调整完善后的规划文本、规划说明、规划图件等成果。

3、数据建库阶段

按照规划调整完善数据库建设的要求，将规划调整完善成果纳入数据库，更新现行规划的矢量数据、栅格数据、文本数据、表格数据、元数据等成果。

4、论证报批阶段

按照规划调整完善成果报批要求，规划调整完善成果经征求意见和履行专家论证、听证程序后，报本溪市人民政府审批。

（三）主要成果

1、文字成果

（1）《向阳乡土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案文本》；

（2）《向阳乡土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案说明》。

2、图件成果

（1）土地利用现状图；

（2）土地利用总体规划图；

（3）建设用地管制和永久基本农田保护图；

（4）土地整治规划图。

3、数据库成果

调整后的土地利用总体规划数据库。

三、资料来源与数据采用

（一）资料数据来源

1、基础资料来源

本次规划调整完善中所采用的基础资料与数据来源于本溪市国土资源局、桓仁县国土资源局、乡政府、桓仁县直各部门涉及向阳乡2006—2014年经济、社会、文化等各方面发展情况的资料。

2、基础数据采用

（1）土地利用数据。

本次规划调整的土地利用现状数据来源于桓仁县国土资源局，并经本溪市国土资源局确认的向阳乡2014年土地利用变更调查数据。

土地分类在土地利用现状分类的基础上，根据规划的需要进行了适当归并，将土地利用现状归并成两级分类，一级地类为农用地、建设用地、其他土地；二级地类，农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地，建设用地包括城乡建设用地（含城镇用地、农村居民点用地、采矿用地和其他独立建设用地）、交通水利用地（含交通运输用地和水利设施用地）、其他建设用地（含风景名胜设施用地和特殊用地），其他土地包括水域（含河流水面和滩涂）、自然保留地。

历年土地利用数据主要来源于桓仁县2006—2014年土地利用变更调查数据中涉及向阳乡部分。

现行规划数据主要来源于《向阳乡土地利用总体规划（2006—2020年）》。

（2）其他相关数据。

本次规划调整采用的其他相关数据主要来源于2006—2014年桓仁县国民经济统计资料和交通、水务、农经、林业、城建等部门规划中涉及向阳乡部分，向阳乡国民经济和社会发展第十三个五年规划等。

（二）规划基数转换

1、基数转换原则

（1）用途管制原则。

应遵循土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

（2）依法核定原则。

应通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观、准确，维护规划编制的严肃性和科学性。

（3）衔接可行原则。

应充分利用土地利用变更调查成果，与土地现状分类充分衔接，满足规划管理需要，有利于规划目标任务的落实。

（4）综合平衡原则。

应遵循行政辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地保持不变的原则，转换前后保持一致。

2、基数转换方法

在2014年向阳乡土地利用现状数据的基础上，按照《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》和《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）文件规定的土地规划分类体系对土地利用现状数据进行细分和归并，具体转换方法如下：

（1）农用地转换。

农用地转换进行到二级类，将土地利用现状分类中的耕地、园地、林地分别转换为土地规划地类的耕地、园地、林地；将土地利用现状分类草地中的天然牧草地和人工牧草地合并转换为土地规划分类的牧草地；将土地利用现状分类交通运输用地中的农村道路，水域及水利设施用地中的坑塘水面、沟渠和其他土地中的设施农用地、田坎合并转化为土地规划地类的其他农用地。

（2）建设用地转换。

建设用地转换进行到三级类，将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的城市、建制镇转换为土地规划地类城乡建设用地中的城镇用地和其他独立建设用地，其中，其他独立建设用地为土地利用现状分类中的工业用地和仓储用地；将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的村庄转换为土地规划地类城乡建设用地中的农村居民点用地；将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的采矿用地转换为土地规划地类城乡建设用地中的采矿用地；将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的风景名胜及特殊用地转换为土地规划地类其他建设用地中的风景名胜设施用地和特殊用地；将土地利用现状分类交通运输用地中的铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地、管道运输用地合并转换为土地规划地类的交通运输用地；将土地利用现状分类水域及水利设施用地中的水库水面和水工建筑用地合并转换为土地规划地类的水利设施用地。

（3）其他土地转换。

其他土地转换进行到三级类，将土地利用现状分类水域及水利设施用地中的河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂转换为土地规划地类水域中的河流水面、湖泊水面和滩涂；将土地利用现状分类草地中的其他草地和其他土地中的盐碱地、沼泽地、沙地、裸地转换为土地规划地类中的自然保留地。

3、基数转换结果

按照基数转换的原则和方法，对向阳乡土地利用现状数据进行基数转换后，得到基于土地规划分类的土地利用基础数据，具体见表3—1。

表3—1规划基础数据转换结果表

单位：

公顷

地类

面积

土地总面积

20834.4

农用地

合计

19114.7

耕地

1178.1

园地

593.5

林地

17199.1

牧草地

0

其他农用地

144.0

建设用地

合计

407.1

城乡建设用地

小计

288.7

城镇用地

16.3

农村居民点用地

259.1

采矿用地

8.3

其他独立建设用地

5.0

交通水利用地

小计

111.4

交通运输用地

101.4

水利设施用地

10.0

其他建设用地

小计

7.0

风景名胜设施用地

7.0

特殊用地

0

其他土地

合计

1312.6

水域

小计

1087.2

河流水面

924.1

滩涂

163.1

自然保留地

225.4

四、需要说明的几个问题

（一）耕地保有量的确定

1、确定方法

根据全乡2014年耕地面积、2015—2020年耕地减少面积和补充耕地面积确定2020年耕地保有量。

其中，耕地减少面积的确定主要依据以下几个方面：

本次规划调整方案安排的新增建设用地规模及历年新增建设占用耕地情况、不稳定耕地调查结果、计划安排的生态退耕及农业结构调整规模、历年灾害损毁耕地情况；补充耕地面积主要依据土地整治补充耕地潜力和上级规划安排的土地整治补充耕地任务确定。

2、确定过程

（1）耕地减少面积测算。

根据上级规划安排2015—2020年向阳乡新增建设用地规模44.0公顷和历年新增建设占用耕地平均比例确定新增建设占用耕地规模为12.0公顷；结合向阳乡不稳定耕地调查结果和农业发展需求，2015—2020年计划安排生态退耕规模30.0公顷，农业结构调整致使耕地净减少规模266.0公顷；根据历年灾害损毁耕地情况，2015—2020年因灾害损毁致使耕地净减少规模能够控制在5.0公顷以内。

据此测算，2015—2020年，全乡耕地减少规模控制在313.0公顷以内。

（2）耕地增加面积测算。

据测算，全乡土地整治补充耕地潜力能够落实上级规划安排的73.0公顷土地整治补充耕地任务，补充耕地途径为农用地整理、农村建设用地整理、宜耕后备土地资源开发。

3、确定结果

2014年全乡耕地面积为1178.1公顷，耕地减少面积为313.0公顷，耕地增加面积为73.0公顷，因此，2020年耕地保有量为938.1公顷，与上级规划下达的耕地保有量任务一致，落实了上级规划下达的耕地保有量任务。

（二）基本农田空间布局调整

1、基本农田保护任务

现行规划确定向阳乡规划期内基本农田保护任务为738.0公顷，根据上级规划调整方案安排，向阳乡核减基本农田保护任务77.0公顷。

规划调整后，全乡需落实永久基本农田面积不低于661.0公顷。

2、基本农田布局调整

按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，主要遵循以下原则：

将纳入新一轮生态退耕的耕地、严重污染无法治理的耕地、严重损毁无法复耕的耕地和现状为建设用地、未利用地以及质量不符合要求的其他农用地划出；将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地和已建成的高标准农田优先划定为永久基本农田；原则上25度以上坡耕地、零星分散、规模过小、不适宜耕作、质量较差的耕地不宜划为基本农田；新划定的基本农田必须是耕地，调整后的基本农田平均质量等别高于原有质量等别，集中连片程度有所提高。

（三）生态保护红线区域划定

1、划定要求

以确保国家和地区生态安全为底线，在现行规划确定的禁止建设区基础上，将重要生态功能区、生态敏感区、风景名胜核心区、水源地保护区、森林公园、地质公园等划入生态保护红线，严格用途管制。

结合向阳乡实际情况，将国家级和省级生态公益林集中区、枫林谷森林公园等划入生态保护红线区域。

2、划定结果

向阳乡生态保护红线区域包括国家级和省级生态公益林集中区、枫林谷森林公园等，区域总面积为13731.7公顷，具体见表4—1。

生态保护红线区域内的各项土地利用活动必须符合保护自然资源、旅游资源、历史文化遗产、饮用水水源和维护生物多样性等要求，禁止在生态保护红线区域内从事与其功能定位不相符的建设与开发活动。

表4—1生态红线区域划定情况表

单位：

公顷

生态红线区域名称

区域规模

国家级和省级生态公益林集中区

11190.7

枫林谷森林公园

2541.0

合计

13731.7

（四）建设用地安排与空间拓展

1、新增建设用地指标安排

根据上级规划调整方案安排，到2020年，全乡新增建设用地控制在44.0公顷以内，根据现行规划新增建设用地指标使用情况及“十三五”期间各类建设用地需求，全乡2015—2020年安排新增城乡建设用地42.0公顷，其中新增城镇工矿用地36.0公顷，主要安排在和平村、向阳村等，新增农村居民点6.0公顷，主要安排在回龙山村、爬宝山村、和平村等，安排新增交通水利及其他建设用地2.0公顷，主要安排在和平村。

新增建设用地指标安排时，将2014年及以前批准的建设用地但未纳入变更调查的部分和2015年以来批准的建设用地，优先纳入建设用地规模指标之中。

2、建设用地整理复垦潜力

建设用地整理复垦潜力主要包括农村建设用地整理潜力，是增加建设用地流量指标、拓展建设用地空间的基本依据。

根据潜力调查，全乡农村建设用地整理潜力为25.0公顷，主要分布在北岔村、双合村等。

3、建设用地空间拓展途径

在充分尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，全乡力争使用城乡建设用地增减挂钩指标16.0公顷，在保障集镇发展同时，促进农村居民点向中心村和新型农村社区适度集中。

（五）土地利用结构与布局调整

1、土地利用结构调整

（1）农用地结构调整。

到2020年，全乡农用地面积从2014年的19114.7公顷调整为19431.7公顷。

其中，耕地面积从2014年的1178.1公顷调整为938.1公顷；园地面积从2014年的593.5公顷调整为623.5公顷；林地面积从2014年的17199.1公顷调整为17719.1公顷；其他农用地面积从2014年的144.0公顷调整为151.0公顷。

（2）建设用地结构调整。

到2020年，全乡建设用地面积从2014年的407.1公顷调整为435.1公顷。

其中，城乡建设用地面积从2014年的288.7公顷调整为314.7公顷；交通水利用地从2014年的111.4公顷调整为113.4公顷；其他建设用地7.0公顷，规模保持不变。

（3）其他土地结构调整。

到2020年，全乡其他土地面积从2014年的1312.6公顷调整为967.6公顷。

其中，水域面积从2014年的1087.2公顷调整为939.2公顷；自然保留地面积从2014年的225.4公顷调整为28.4公顷。

2、土地利用布局优化

（1）农用地布局调整。

按照推进农业现代化的要求，统筹基本农田保护与各类建设用地的空间格局，合理划定基本农田保护区，对农业基础设施完善、耕地质量好、分布集中连片的双合村、爬宝山村、和平村等的耕地进行重点保护，打造向阳乡粮食生产基地；结合园地、林地开发适宜性，新增园地、林地主要集中在立地条件适宜的向阳村、双合村等，打造地方特色的林、果生产基地；整合现有设施农业资源，引导畜禽养殖等设施农业向回龙山村、爬宝山村等集中布局。

（2）建设用地布局调整。

按照新增用地高效利用、存量用地集约挖潜、用地总量理性增长的原则，集中安排城镇工矿用地，合理安排中心村发展用地，协调安排基础设施用地。

优先保障镇区城镇发展用地，优化保障工矿用地合理需求，促进城镇工矿用地集中集聚和集约利用；适度保障新农村建设用地需求，新增农村居民点用地向中心村集中布局；支持保障交通、水利、能源等基础设施建设，统筹布局各类基础设施用地，构建向阳乡交通“纵横贯通”、水利“点线结合”、能源“清洁多样”的综合基础设施用地新格局。

（3）生态用地布局调整。

维护山体、水体的生态过程连续性和生态系统完整性。

构建以核心生态斑块为生态源区，以农田、林地为支撑，以河流、林带等生态廊道为联结带的生态网络安全体系，强化生物多样性保护。

严格保护对维系向阳乡生态系统服务具有重要价值的林地、耕地和水域，限制生态环境敏感区域的土地利用活动和强度，维护向阳乡以山、水、林、田为特色的自然和文化景观风貌。

（六）土地用途管制分区

1、土地用途分区原则

土地用途分区遵循土地资源特征的相似性和差异性，体现土地主导用途和土地保护、限制、管理措施的相对一致性，以满足土地用途管制的需要。

表4—2土地用途分区一览表

单位：

公顷