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联合乡土地利用总体规划
联合乡土地利用总体规划
（2010-2020年）调整完善
文
本
荆州市国土资源局荆州开发区分局
荆州开发区联合乡
二〇一七年十月
目录
前言1
第一章总则2
一、指导思想2
二、调整依据2
三、调整完善任务3
四、方案期限与范围3
第二章土地利用现状及存在的问题4
一、土地利用现状4
二、土地利用的特点4
三、土地利用存在问题5
第三章规划调整的主要内容6
一、土地利用原则6
二、基本策略6
三、上级下达指标落实情况6
四、土地利用原则、发展方向和发展重点8
五、土地利用布局优化10
第四章“三线”划定12
一、永久基本农田保护红线12
二、生态保护红线12
三、城市开发边界13
第五章土地利用空间管制14
一、允许建设区14
二、有条件建设区15
三、限制建设区15
第六章土地用途分区管制17
一、一般农地区17
二、林业用地区17
三、城镇（村）建设用地区18
四、其它用地区19
第七章村级土地利用控制20
一、强化村级土地利用整体控制20
二、明确村级土地利用控制指标。
20
第八章规划实施保障措施21
一、建立和完善耕地保护目标责任制21
二、强化土地利用年度计划调控21
三、严格执行土地用途管制制度21
四、建立促进土地集约利用机制21
五、加快推进规划信息系统建设22
六、建立与完善公众参与制度22
七、加强土地规划执法监察力度22
第九章附则23
一、规划组成23
二、规划效力23
三、规划实施23
四、规划解释23
附表24
前言
为认真贯彻落实区政府对国土资源工作的新定位、新要求、新任务，加强土地利用规划管控和用途管制，维护土地利用总体规划的现势性、科学性和可操作性，加强规划的统筹管控能力，加快永久基本农田以及城市开发边界和生态保护红线“三线”划定；进一步强化耕地保护，大力推进土地节约集约利用，统筹安排新增和存量建设用地，优化城乡用地结构和布局，切实提高土地利用效率，妥善解决当前建设用地供给压力大、耕地和基本农田保护压力大、土地开发利用与生态环境保护矛盾等难题和困局，根据《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号），为确保《联合乡土地利用总体规划（2010-2020年）》（以下简称现行规划）调整完善工作顺利开展，特制定本方案（以下简称方案）。
沙市区在省国土资源厅全面推进土地利用总体规划调整完善工作的总体安排部署下，组织开展了本次调整完善工作。
调整完善严格落实最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度的根本要求，落实《荆州市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》（以下简称荆州市方案）中确定的各项规划指标，依据2014年土地利用变更调查成果和沙市区“十三五”发展战略对国土资源管理提出的战略需求，科学调整联合乡耕地保有量、基本农田保护目标、建设用地等各项规划指标，并对原有土地利用结构和布局进行调整，优化各类用地空间布局，促进地方社会经济的持续发展。
第一章总则
一、指导思想
深入贯彻落实党的十八大以来党中央、国务院一系列重大决策部署，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，强化规划管理和用途管制，加快生态文明建设，努力破解保护耕地与保障发展用地难题，通过土地利用总体规划调整完善，强化规划管理和用途管制，加快生态文明建设，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定，为联合乡经济社会发展提供强有力的用地保障。
二、调整依据
（1）《中华人民共和国土地管理法》；
（2）《中华人民共和国城乡规划法》；
（3）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
（4）《基本农田保护条例》；
（5）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）；
（6）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）；
（7）《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发[2010]8号）；
（8）国土资源部《乡镇土地利用总体规划编制规程》；
（9）国土资源部《乡镇土地利用总体规划制图规范》；
（10）国土资源部办公厅关于印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》的通知（国土资厅函〔2014〕1237号）；
（11）《沙市区土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》；
（12）《联合乡土地利用总体规划（2010—2020年）》；
（13）《沙市区经济社会发展第十三个五年规划》；
（14）其他相关法律、法规和政策规定。
三、调整完善任务
（1）落实上级下达的各项土地利用任务；
（2）制定土地利用的方针与目标；
（3）统筹安排各类用地规模、结构、时序和布局；
（4）明确土地用途和建设用地空间管制；
（5）确定土地整治规模和项目区范围；
（6）明确村级土地利用控制；
（7）制定规划实施保障措施。
四、方案期限与范围
本规划以2014年为规划基础年，规划期限为2014-2020年。
本次规划范围为联合乡所辖土地，面积为2971.30公顷，包括军刘台村、竺桥村、幸福村、宿驾村、新华村、三板桥村、常湾村、园艺场、联合渔场、天荣畜牧、连心村、跃进村，共12个行政村（单位）。
第二章土地利用现状及存在的问题
一、土地利用现状
2014年，全乡农用地面积共计1565.33公顷，占土地总面积的52.68%。
其中，耕地822.39公顷，占土地总面积的27.68%，园地50.32公顷，占土地总面积的1.69%，其他农用地692.62公顷，占土地总面积的23.31%。
建设用地面积共1403.92公顷，占土地总面积的47.25%，其中城乡建设用地1273.71公顷，占土地总面积的42.87%，交通水利用地126.68公顷，占土地总面积的4.26%，其它建设用地3.53公顷，占土地总面积的0.12%。
其它土地面积共2.05公顷，占土地总面积的0.07%，其中水域1.79公顷，占土地总面积的0.06%，自然保留地0.26公顷，占土地总面积的0.01%。
二、土地利用的特点
1、土地开发利用程度高，后备资源不足
全乡土地利用率99.93%，其它土地仅为2.05公顷，可开发利用土地少，土地后备资源严重不足。
2、工业用地近年增长较快
至2014年，联合乡仍保留着一定比重的农业经济，农用地占全乡总面积的52.68%，以发展各种特色农产品为主。
近年来，随着荆州市“工业兴市”战略的不断推进，以及“满园工程”的逐步实施，全乡工业产业得到迅速发展，作为全市工业产业集聚的重要乡镇，联合乡工业项目用地逐年增加，至2014年底，各项建设用地面积占到总面积的47.25%，所以城乡建设用地特别是工业用地近年来增长较快。
三、土地利用存在问题
1、土地供需矛盾突出
随着荆州市“工业兴市”战略的不断推进和“满园工程”的不断实施，联合乡的社会经济将呈快速发展趋势，尤其是工业发展的拉动作用使得产业链升级和城镇化进程加快，非农建设尤其是工业发展占用土地的需求日益扩大，土地供需矛盾日显突出。
2、土地利用集约度和规模效益较低
主要表现为工业用地集约化程度较低。
一方面招商引资缺乏引导机制，引进项目中缺乏规模性项目，总投资少，土地产出低；另一方面，项目建设缺乏监督机制，一些项目用地多占少用，或占而不用，投资建设达不到国家规定的控制指标，造成土地集约利用率不高。
工业用地的低效利用，造成同等投资量下难以取得规模效益，容易造成土地资源的浪费。
第三章规划调整的主要内容
一、土地利用原则
1、严格保护耕地和基本农田，控制建设占用农用地，特别是建设占用耕地；
2、节约集约利用土地，保障科学发展用地；
3、统筹安排各类、各业、各区域用地；
4、保护和改善土地生态环境，促进土地可持续利用；
5、深化土地综合整治，提高土地利用效率。
二、基本策略
规划期间，全场土地利用围绕农业产业化、工业集群化、服务业生态化发展的要求，全面推行保护优先策略、统筹协调策略、节约集约策略，优先保护永久性基本农田和战略性生态空间，统筹协调城镇与农村用地，节约集约利用各类建设用地。
深入贯彻落实科学发展观，以经济建设为中心，深入推进“工业兴场、农贸活场”的发展战略，有效保护、科学开发、合理利用土地资源，统筹安排规划期间各项土地利用活动，改善土地生态环境，构建资源节约、环境友好的土地利用新格局，促进全场土地资源的协调、高效和可持续利用。
三、上级下达指标落实情况
根据沙市区调整方案确定的规划目标，结合当地实际情况，以科学发展观为指导，深入贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，严格保护耕地和基本农田，统筹安排农村生产生活生态用地，促进各类建设节约集约用地，科学指导土地整理复垦开发等土地整治活动，推动社会主义新农村建设和城乡统筹发展，提高土地资源对全镇经济社会全面协调可持续发展的保障能力，落实上级下达指标如表3-1所示。
表3-1联合乡指标调控表
单位：
公顷
指标
规划目标
（调整前）
规划目标
（调整后）
调整后-调整前
指标属性
总量指标（公顷）
耕地保有量
425.44
376.49
-48.95
约束性
基本农田保护面积
—
—
—
约束性
建设用地总规模
1971.37
1993.78
22.41
预期性
城乡建设用地规模
1781.6
1755.05
-26.55
约束性
城镇工矿用地规模
1644.32
1690.17
45.85
预期性
交通、水利及其他用地规模
189.77
238.73
48.96
预期性
增量指标（公顷）
新增建设用地总量（2014年-2020年）
—
519.25
—
预期性
新增建设占用农用地规模（2014年-2020年）
—
519.25
—
预期性
新增建设占用耕地规模（2014年-2020年）
—
336.19
—
约束性
土地整治补充耕地
0
0
0
约束性
效率指标（平方米/人）
人均城镇工矿用地
105
105
0
约束性
1、耕地和基本农田保护目标
现行规划，到2020年，耕地保有量为425.44公顷。
根据沙市区调整方案下达指标，到2020年，耕地保有量为376.49公顷，与现行规划相比，调整后联合乡耕地保有量减少48.95公顷。
2、建设用地规模目标
现行规划，到2020年，建设用地总规模为1971.37公顷，城乡建设用地规模1781.6公顷，城镇工矿规模为1644.32公顷。
根据沙市区调整方案下达指标，到2020年，建设用地总规模为1993.78公顷，城乡建设用地规模为1755.05公顷，城镇工矿规模为1690.17公顷。
与现行规划相比，建设用地总规模增加22.41公顷，城乡建设用地规模减少26.55公顷，城镇工矿规模增加45.85公顷。
3、新增建设用地指标
根据沙市区调整方案下达指标，2014年到2020年，联合乡新增建设用地指标为519.25公顷，占农用地519.25公顷，占耕地336.19公顷。
四、土地利用原则、发展方向和发展重点
遵循“城乡统筹、集聚建设、节约土地、集约发展、合理布局”的原则，按照“一心两轴三区”的用地发展格局，引导工业向园区集中、园区向城镇集中，实现土地资源优化配置和高效利用，建立城乡统筹发展、环境友好健康、资源集约高效的土地利用体系，保障社会经济又好又快发展。
1、增强中心城区用地功能
按照市、区两级规划确定的中心城区范围，加快城市新区行政服务中心、行政办公区和综合居住区为重点的城镇建设，推进区内居民点整合，建设城镇市政基础设施与公共服务设施，推进东方大道、新东方大道、沙岑路、荆沙大道、王家港路、豉湖渠路、上海大道等城市主干道周边地块组团式开发，形成多组团式的整体用地构架，充分发挥中心城区在经济发展中的带动作用和对外辐射功能。
2、加快工业园区建设，提升工业园区集聚规模
坚持“布局合理、用地集约、产业集聚”的原则，保障工业园区发展用地需求，完善工业园区基础设施配套建设，努力提高对工业项目的承载力和吸引力，加快以机械、生物医药、电子为主要产业的工业园区建设，实现土地资源优化配置和高效利用，把本乡建设成为荆州市现代工业的集聚区、科技创新的示范区。
3、加大土地利用结构和布局调整
按照有利生产、促进就业、节约集约、保护环境的原则，统一规划城乡用地空间。
坚持按照促进城镇化、走新型工业化道路和建设社会主义新农村的要求，统筹安排城乡建设用地，优化用地结构，因地制宜调整用地布局，推进城乡和谐发展。
4、加强土地资源整合,促进节约集约利用
增强园区用地集约效率。
促进工业项目向园区集中，实现“产业集聚、布局集中、用地集约”，逐步提高项目进区入园门槛，提高土地投资强度和产出效能。
推进居民点改造集并，科学规划还迁点。
通过逐步撤并居民点，促进居住用地的节约集约，改善居民居住生活环境，为城镇和工业园区建设腾挪土地，补充城镇工矿用地需求。
结合农业产业特色和优势，整合资源，大力推进农业产业化发展，优化农业产业结构，因地制宜发展特效、高效农业，提高农用地的综合利用效益和集约利用效率。
五、土地利用布局优化
1、农用地
规划期间，对联合乡农用地布局进行合理的调整，对效率较低和城乡建设发展需要占用的农用地按本地发展需求调整为土地产出更高的工业用地等其它类型用地，对规划为城镇和工业园区以外的农用地，进一步优化农用地布局，大力推进农业产业化发展，优化农业产业结构，因地制宜发展特效、高效农业，提高农用地的综合利用和集约利用效率。
规划到2020年，联合乡农用地基于其地形特点和优势，形成片区发展格局。
其中，耕地主要分布在竺桥、常湾村，以发展无公害蔬菜和高效、特色种植业为主；坑塘水面主要分布在军刘台村，以发展水产养殖、生态农业为主；林地主要分布于规划荆岳铁路两侧，作为生态防护绿地，成为乡域生态构架的重要组成部分。
2、建设用地
规划期间，联合乡将进一步整合优化建设用地的空间布局，更加注重土地利用布局的连贯性和协调性。
通过对低效用地增容改造和深度开发，要求新增建设用地规模和布局要适应城镇发展实际，做到集约用地和节约用地，提高土地利用效率和规模效益。
规划到2020年，全乡建设用地通过各类用地的整理合并，提高建设用地的规模效益和集约利用率。
城镇用地和其他独立建设用地主要依托东方大道、荆沙大道、沙岑路等交通轴线呈园区式布局，加强加大三大工业园区集聚规模，增强产业集聚效应，进一步增强联合乡工业规模发展；对园区和城镇范围内的居民点逐步进行迁移集并，既为城镇和工业园区用地腾挪空间，也使居民点布局更加连贯紧凑，村容更加整洁；交通水利用地发展迅速，主要是新东方大道、荆沙大道（延伸）、江津东路延伸、上海大道、荆东大道等交通干线及园区路网建设，按照城镇发展需要呈棋盘式布局，使联合乡“一心两轴三区”的经济发展格局更加明显。
3、其它土地
2014年，其它土地面积共2.05公顷，主要是河流水面和自然保留地。
结合实际土地供需情况，联合乡将对部分未利用地适度开发，为经济结构优化和乡镇发展服务。
规划到2020年，将对其中的0.3公顷自然保留地进行开发利用，主要用于工业园区建设。
第四章“三线”划定
根据调整后的规划主要指标和用地布局，会同相关部门，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界。
一、永久基本农田保护红线
按照国土资源部和农业部《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》要求，依据二次调查和耕地质量等别更新评定成果，遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，结合城市周边永久基本农田划定成果和基本农田布局调整，划定永久基本农田保护红线，本乡未划定基本农田。
二、生态保护红线
生态保护红线，是指依法在重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是生态安全的底线。
生态保护红线所包围的区域为生态保护红线区，是维系生态安全格局、维护生态系统功能、保障经济社会可持续发展的重要区域。
根据本镇生态条件和社会经济发展需求，突出区位特点，预留发展空间，合理确定了与经济社会发展相协调的生态保护红线面积。
生态保护红线区主要包括重点生态功能区、禁止开发区生态保护红线和须保护区生态保护红线。
红线区内实现分区分级管制。
良好的生态环境是区域经济持续稳定发展的基础，因此对于生态环境的保护尤为重要。
沙市农场土地生态建设与环境保护的总目标是：
保护生态环境，维护生态平衡，实现国土综合利用，促进可持续发展。
随着场域内建设用地需求的不断增长，沙市农场因土地利用结构调整导致自然生态系统面积在土地利用结构中所占比重减小，而人工系统中居民点、独立工矿、交通运输等建设用地面积比重却不断上升，由此必将导致生活污水、工业三废等排放量加大，噪音等污染加强，土壤环境、水环境、景观空间关系也随之变化。
如果这种情况不控制在适度范围内，生态环境将不断恶化，甚至带来严重的生态灾难。
反过来，自然环境的恶化会制约经济的发展，甚至困扰人群健康，造成生态、经济和社会等多重损失。
此次规划将生态理念贯穿于规划修编与实施的始终，规划本着“既要发展，又要环境”的理念，科学调整土地利用结构，建立可持续发展的土地利用模式，协调好当前利益和长远利益的关系，有效促进人地复合生态系统良性循环，形成经济、生态双赢局面，最终促进自然环境和人类社会的协调发展。
规划将保证一定的生态用地保护规模,加强生态公益林等建设，加强生态环境的综合整治建设，确保区域自然生态系统结构完整、功能高效,确保实现区域发展与生态空间安全体系的协调,以形成保证沙市农场生态空间安全格局的生态构架。
三、城市开发边界
城市开发边界是指根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的、可进行城市开发建设和禁止进行城市开发建设的区域之间的空间边界，即允许城市建设用地拓展的最大边界。
城市开发边界基于城市总体规划，综合考虑未来一段时间内的城市建设规模、土地利用安排和扩张规模等因素及进行划定。
第五章土地利用空间管制
按照市、区两级规划确认的城乡建设用地指标，结合规划期内联合乡建设用地的扩张态势，按照有利于发展、保护资源、保护环境的要求，在建设用地适宜性以及与其它相关规划充分协调的基础上，划定城乡建设规模边界和扩展边界，将规划范围内的土地划分为允许建设用地区、有条件建设区、限制建设区。
一、允许建设区
允许建设区是在总体规划中划定的可以安排城乡建设项目的区域，其所包含的范围是现状和规划期内新增城镇、工矿、农村居民点建设用地规划选址的区域，也是城乡建设用地指标落实到具体地块的预期用地区。
全乡允许建设区的面积为1987.82公顷，占全乡总面积的66.90%。
该区土地利用的主要目标，是保障城镇和工业园区及配套设施建设发展的用地需求，推动区域经济快速发展。
允许建设区管制规则：
（1）区内土地主导用途为城、镇、村或独立工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相衔接。
（2）区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。
（3）规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可依程序进行调整，但不得突破建设用地扩展边界。
（4）允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。
二、有条件建设区
有条件建设区是指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围，区域总面积753.44公顷，占土地总面积的25.36%，主要布置在规划荆东大道以东和荆沙铁路以北。
该区土地利用的主要目标，是协调规划指标和城乡建设空间布局的矛盾，增强建设用地空间布局的弹性。
有条件建设区的管制规则：
（1）在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整。
（2）区内土地符合规定的，可依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。
（3）规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。
如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。
三、限制建设区
限制建设区是指除允许建设区、有条件建设区以外的区域，主要包括现状的一般耕地、园地、林地、未利用地等。
限制建设区的面积为230公顷，占全乡总面积的7.74%。
限制建设区土地利用主要目标是落实耕地保护目标，限制建设开发活动。
限制建设区管制规则：
（1）区内土地主导用途为农业生产空间，是发展农业的主要区域。
（2）区内限制城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立建设项目用地。
经过实地勘察，联合乡内没有自然保护区和地质灾害危险区或者水源保护区，因此没有划定禁止建设区。
第六章土地用途分区管制
一、一般农地区
一般农地区是指为农业生产发展需要划定的土地用途区。
包括：
现有的耕地、园地；畜禽养殖和水产养殖用地；为农业生产和生态建设服务的农田防护林、农村道路、农田水利等其他农业设施用地。
除已列入林业用地、城镇村、独立建设等土地用途区内的耕地外，其余耕地原则上均应划入一般农地区。
联合乡一般农地区主要分布在竺桥村、常湾村、连心村和军刘台村。
本区面积为1009.56公顷，占全乡总面积的33.98%。
一般农地区土地使用管制规则：
（1）区内土地主要为耕地、园地、用于畜禽水产养殖的设施农用地及坑塘水面和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其它农业设施用地；
（2）区内现有非农建设用地和其它零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
（3）禁止占用区内土地进行非农建设，不得破坏、污染和荒芜区内土地。
二、林业用地区
林业用地区是指为林业发展和生态防护需要划定的土地用途区。
主要是城镇和独立建设用地区外的零星林地和荆岳铁路两侧的防护林地，总面积2.11公顷，占土地总面积的0.07%。
林业用地区土地使用管制规则：
（1）区内土地主要用于林业生产和生态防护，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施；
（2）区内现有非农建设用地应当按其适宜性调整为林地或其它类型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
（3）区内零星耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；
（4）禁止占用区内土地进行非农建设，不得占用区内土地进行毁林开垦、挖沙、取土等活动。
三、城镇（村）建设用地区
城镇（村）建设用地区是指为城镇（城市和建制镇）、村镇建设发展需要划定的土地用途区，主要分布在荆州市中心城区规模控制线以内，具体范围为：
东至新东方大道，南至北京东路延伸线，北至豉湖渠、荆岳铁路。
本区面积为1917.42公顷，占全乡总面积的64.53%。
城镇（村）建设用地区土地使用管制规则：
（1）区内土地主要用于城镇建设，须符合经批准的城市建设规划；
（2）区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；
（3）区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜。
四、其它用地区
其它用地区是指乡域内一般农地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区和独立建设用地区之外的其它土地，主要包括交通水利用地、其它建设用地和未利用地。
联合乡其它用地区面积为42.17公顷，占土地总面积的1.42%。
其它用地区土地使用管制规则：
（1）区内土地主要用于交通水利用地和其它建设用地；
（2）区内土地
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