政府主导型的乡村治理改革需要优化.docx

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政府主导型的乡村治理改革需要优化

——以贵州为例

高刚

针对目前乡村治理存在的问题，贵州省部分县市开展了一系列的改革试验。

改革主要通过优化组级地域设置，发挥地缘优势在乡村治理中的作用；优化基层党组织服务功能；优化村民自治机制；理顺各基层组织之间的关系等方式，使乡村治理取得了一定的成效。

但是，不管从改革试验的推动力量、工作模式，还是从保障机制看，试验改革都带有明显的政府主导性的特征。

因此也就使改革试验陷入了一系列困境，乡村治理改革需要优化。

贵州地方政府乡村治理的改革试验及基本特征

（一）改革试验的主要内容及其绩效

1.优化组级地域设置，发挥地缘优势在乡村治理中的作用

地缘，是指由地理位置上的联系而形成的关系。

村落的形成是一个长期的历史过程，在村内会形成特殊的习惯、关系网络、村庄权威等具有一定排他性的村庄文化。

然而在农村撤村并组的改革中，普遍的做法是将若干个自然村合并为一个大村，通过选举一个大村组长对合并后的村组进行管理。

这样造成的后果是彻底打破了原有村落文化对乡村治理的整合作用，被合并的自然村之间甚至相互排斥，互不买账。

政府治理改革从现行建制村实际情况出发，切实尊重当地农民群众长期以来形成的固有地域概念、人文观念和风俗习惯，本着“宜撤则撤”和“愿撤则撤”的原则，撤销“撤区并村合组”后的自然大组，取消大组长职务，同时恢复原自然村民小组建制，用民主选举的办法选出村民小组长管理组内事务。

2.优化基层党组织构架，发挥其对乡村治理的带动作用

党组织是乡村治理的主要力量。

在原有行政村党总支的基础上，按照便于党员参加活动和接受组织管理的原则，在总支委员会下，以原自然小村为单位，设立片区党的支部委员会，并在党支部下探索设立党小组，从而建立起乡镇党委→村（社区）党总支→片区党支部→党小组→党员这一完整的体系构架。

另外，以产业形态为建立党支部的载体，积极探索按产业发展要求、资产隶属关系建立党支部，甚至根据党员活动规律，突破地域、业域界限，从以“趣域”为纽带成立党支部。

积极支持和引导组建农民专业合作社，在合作社基础上建立党支部。

总之，通过优化基层党组织的架构，发挥党员对乡村发展的带动服务作用和治理功能。

3.优化村民自治方式，发动村民参与乡村治理的积极性

首先，以村民小组为单位确立村民小组会议制度，负责讨论决定本组公益事业建设、经济发展、一事一议、投工投劳、组规民约等重大事项。

其次，在村委会的领导下确立村民代表会议制度，村民代表会议负责讨论决定本村经济社会发展规划、集体经济利益分配、债权债务等涉及村民利益和村发展的重大事项；听取和审议村民委员会工作报告，接受村民委员会主任、副主任的述职并对其履职情况开展评议；广泛听取村民意见，及时向村民委员会提出工作意见、建议；变更或撤销村民委员会作出的有损村民利益的决定。

第三，以行政村为单位建立村民主监事会，负责对村民委员会及村、组干部进行工作监督、法律监督和行为监督。

通过建立健全各组织机构工作制度，切实理清各自的职责职能，使组织机构之间既能相互支持和配合，又能相互监督和制衡，以此调动村民参与乡村治理的积极性。

4.改革试验的主要绩效

改革试验的实施，使试点村农民群众的民主政治诉求及主张开始得到了真正回应，农民参与新农村建设的积极性和主动性得到提高，农村发展的内在动力得到一定程度的激活。

改革试验通过建立自治组织，让本地人来处理本地事，群众有了认同感和归宿感，矛盾纠纷能快速达成处理共识。

同时，农村各类精英被大量选入，为农村内部矛盾的自我化解凝聚了新的强大力量。

“最掌握群众心里、最了解群众的不是干部，而是他们自己，所谓‘家中有金银，隔壁有杆秤’，谁家什么处境，什么条件，以至什么想法和心计，大家都心知肚明，各种问题处理起来就方便了。

”改革试验以来，试点村通过群众自治组织，不仅化解了大量陈年矛盾和纠纷，而且在农村低保评议、危房改造、信用工程建设、合作医疗、殡葬改革、资产评估以及当地公益事业占地、资源环境的保护等方面也做了大量有成效的工作。

以往一些被当地党委、政府看成是难事、棘手的事，在自治组织的运作下，很容易就解决了，而且矛盾很少反弹，在农村公平正义得到真正彰显的同时，群众内部矛盾也得到了有效消融，很大程度上维护了农村的稳定。

（二）乡村治理改革充分体现了政府的主导性

1.从改革试验的推动力量看

改革试验由县委政府成立专门领导小组进行工作推动。

即在县农村改革试验试点工作领导小组下，设立以县人大常委会主任为组长，县委组织部、妇联、团委、人事、民政等部门以及有试点任务的乡镇党委负责人为成员的农村基层治理方式改革工作组，专门负责基层治理方式改革的调研指导、统筹调度和督促检查。

工作组下设办公室于县人大办，负责日常工作。

同时，有试点任务的乡镇、村分别明确专人负责联络、协调和具体实施此项工作。

2.从改革试验的工作模式看

试点村的选择，改革推广方案的制定等都由试验领导小组确定。

改革试验领导机构成立后，领导小组根据不同地域条件、资源禀赋和产业形态及经济社会发展程度的差异，以召开县委常委（扩大）会议讨论的形式，在全县选择确立改革试验的试点村。

试点村确定后，再由相关乡镇组织召开动员会→村民小组召开群众会落实“三选举两收集一讨论”（选举村民组组长、组民主议事会成员、村民代表；收集《村民自治章程》、《村规民约》的主要内容及建议；讨论通过《组规民约》）→组织召开村民代表大会落实“一选举两讨论”（选举村监事会成员；讨论通过《村民自治章程》、《村规民约》）和“一审议两评议”（审议村民委员会的工作报告；对村委会主任、副主任工作述职进行评议）→参照自治组织的设置情况完善党的基层组织设立→建立健全各类组织的相关制度。

3.从改革试验的保障机制看

政府掌握着改革试验的各种资源。

改革试验的各类组织组建完毕后，为能够使其正确、积极发挥作用，领导小组组织其成员参加学习培训，增强其议事、决策、服务、监督等能力。

另外，给每个试点村拨付30万元改革试验资金（第二批每村10万元），用于试点村基础设施建设和产业发展，切实做到机构有事可谋、有事可干。

政府主导型乡村治理改革的局限性

（一）群众参与度不够

部分试点村群众还没有真正理解改革试验的主要意义、内容和目的，参与改革试验的积极性没有充分调动，热情也没有被激发，改革试验完全凭干部“硬推”。

在对试点村、组的群众的调研中了解到，当问及对本次改革的看法时，群众要么不知所云，要么答非所问，要么牢骚满腹。

由此可看出，这些地方的改革不仅没有达到应有效果，反而还在一定范围内产生了“折腾”群众的负面影响。

（二）改革内容不全面

仅以村民自治为单项突破来开展基层治理方式改革，即便能取得一些效果，但终将会昙花一现。

在实施村民自治方面，组民主议事会成为改革主角，而且几乎被神话为万能，村民代表大会、村委会、村监事会等自治组织没有得到足够重视和运用，村民代表大会怎么召集、讨论决策哪些事项、决策程序，村委会在什么范围、采取哪种方式执行决策事项，村监事会组成成员的条件、主要监督事项、监督结果运用等方面还没有具体细化。

村民自治的基本原理是决策、执行与监督相分离，没有科学的决策，没有正确的执行，没有严格的监督，没有村规、组规民约的有效约束，议事会就会失去了“议”的前提和条件。

（三）制度制定与执行脱节

在各类基层组织机构建立后，多数试点村都根据机构性质制定了相应的工作制度，但从运行看，制度写在纸上、挂在墙上、念在口上的居多，能真正坚持执行的少。

如：

一些地方村民代表大会未按制度召开，即使召开了也大多是走走程序、做做样子；村监事会有机构，有制度，但几乎都没有按制度运转，以至成为一种摆设；个别试点村村民小组群众低保的发放还是在由组长个人说了算，虽然事后组长将发放情况对议事会成员进行了通报，但议事会的作用却受到了当地群众的质疑；一些地方不按照制度规定进行党务、村务、组务公开，就连本次改革拨付的试验经费群众都被蒙在鼓里，造成个别试点乡镇、村将改革试验经费挪着它用而不受群众监督，一些内容即使公开了也是“折扣公开”或假公开，而真正公开的大多是一些不关紧要的内容；一些规范村民行为的村规民约、组规民约制定后被搁置一边，没有去严格要求执行。

制度与执行脱节，导致新机构成为空壳，群众对改革试验失去信任，热情逐渐冷却，前期改革试验成果难巩固。

（四）组织关系不明晰

一是试点村村支“两委”在具体的工作实践中还没有理顺关系，依旧沿袭之前“大一统”的运行模式，村支“两委”扮演的几乎还是“乡镇派出机构”的行政角色。

二是村民代表会议、村监事会、村委会、村民小组会议（户代表会议）、组民主议事会等自治组织之间的关系还没有理顺，谁决策、谁执行、谁对谁负责、谁监督谁、监督什么内容等还不十分明确。

三是村党总支、片区支部、党小组的关系虽然有界定，但在具体运作中各自的职责分工还不明确，多数片区支部、党小组建立后还没有组织党员开展过任何活动，部分党支部、党小组根本不知道工作如何开展。

同时，在村民大组撤销后，党组织与自治组织的对应关系很难确定。

如：

片区支部、党小组都要同时对应村民小组，对村民小组的工作实现领导，从而导致工作范围难以把握。

（五）引导培训未跟上

主要体现在对各组织成员的引导和培训不够。

一是对基层党委对村总支、支部及党小组成员的培训不够，一些基层党组织核心成员对培养积极分子、党员吸收程序、开展党组织活动等基本党务知识不甚了解，党建工作方法老套，与新的自治组织衔接不够紧密，导致基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用难于发挥；二是没有针对各组织制定专门的人员培训计划，专门培训开展少，内容不系统，针对性不强。

有的为图方便省事，利用部门组织的其它类型培训来刻意增加培训次数，什么内容的培训都往自治组织成员上“硬套”，造成培训效果差，多数自治组织成员自治能力不强，自治水平不高，对本组织的工作内容不甚了解，自治组织想干事而无力干好。

一些自治组织成员选举后长时间不开展自治工作，就连自己属哪个自治组织、在组织中担任什么职务、主要从事哪些方面的工作比较模糊混淆。

三是对群众的引导不够，多数群众自治概念模糊，自治意识差，改革试验的群众基础难巩固。