韩国福利国家改革的展望.docx
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韩国福利国家改革的展望
韩国福利国家改革的展望
-对应新社会危机设定的同伴成长模式-
문진영（文振荣）
서강대학교（西江大學校）
1.韩国福利国家对内外条件的变化
1.1因全球化（globalization）政策主权的毁坏
所谓全球化现象是指履行华盛顿（WashingtonConsensus）1）协议体制来代替原先作为衡量前后世界市场经济的BrettonWoods体制，把通过国家规章制度的撤废,严明的财政运营,金融市场的开放等作为进入世界市场为主旨的市场自由主义政策（policyformula）扩散到全世界范围的现象。
全球化的资本运动严重侵蚀了个别国家的自律性,现在政府要是实施自国市场的通货政策,雇用政策,纳税政策只能顺应世界市场（globalmarket）的要求（Mishra,1997）。
因此我们所处的社会空间的大部分取决于变为全球化的过程中,在这过程中随着“社会关系距离变得更窄（distanceless）,国境区分变得模糊不清（borderless）,人类渐渐在同一个世界（singleplace）范围里活动”（Scholte,1997:
14），国内政策全球化（globalisationofdomesticpolicies）在无忧无虑地活泼地成长。
随着全球化的形成社会政策是其中受影响受得最严重的部门之一。
生产部门的全球化总的来说意味着新自由主义（neo-liberalism）为基础的全球性市场经济,这是因为二战结束以来一方面削弱以欧洲为中心扩张的社会权力,并且导致对可自律地追求社会政策的国民国家政策形成能力的严重侵蚀。
（Andrews,1994;Cerny,1995;Simmons1999）。
尤其,1997年末克服IMF经济危机的过程中韩国积极接受国家规章制度的撤废,严格的财政运营,金融市场的开放等新自由主义政策。
举一个全球化的副作用最明显最具有代表性的例子可以说是由于劳动市场的柔软性而导致的非正规职的扩散及雇佣者或被雇佣者的不安全感
1.2履行知识经济
产业化时期以物质资本为中心的‘少品种多量生产’为主要的生产方式,但随着后期产业化的进行以知识和信息为背景的‘多品种少量生产’为主要的生产方式。
随着生产方式的变化，经济中心由以前的制造业转移到信息技术（IT）等知识经济之下。
知识经济（knowledge-basedeconomy）中竞争力的来源可称为创出高附加价值的人力资本，在这一过程中没能参加知识，信息，高技术（highskill）的生产学习课程的大多数劳动者将很难适应新市场的变化而被淘汰。
另外,知识经济（knowledge-basedeconomy）一面促进着以大规模物质资本的投入为特征的制造业部门的Post-Industrial，服务业也随之快速成长，但是，因服务业的雇佣结构以低收入及不稳定性为特性以至导致劳动市场的两极化。
即劳动市场分为具备着以知识,技术和经验可创造高附加价值的少数核心劳动者集团及没能适应新技术和新知识的周边劳动者集团。
1.3社会两极化的扩散
上述所示的全球化现象及知识经济（knowledge-basedeconomy）的履行必然导致社会阶层的两极化。
两极化的深化导致集团间社会上的矛盾不仅增加社会费用，而且会阻碍包括经济成长的整个社会的发展。
以下是现有韩国社会所经历的两极化特征。
第一，现有的社会两极化是受国内，国外活动者的影响而形成的。
即，1997年IMF经济危机以后社会两极化随着国际金融资本的要求，并且韩国政府的教条地接受新自由主义政策而变得更深化。
第二,社会两极化除了收入以外还扩散到教育水平,雇佣形态,产业,居住形态,职务领域等多种部门。
这样的两极化的扩散把韩国整个社会分为少数核心集团和多数周边集团，并且从根本上垄断集团间社会上的来往。
单纯的收入之间差异的扩散在政府政策上的努力下可校正一些，不过两极化现象的持续会把核心集团和周边集团不同的文化，价值观，活动范围类型传授给后代，使之分割成两个互不相干的小社会。
另外，现有韩国社会收入的两极化现象具备以下特征。
（신동균,전병유:
2005）.
第一，1997年外汇危机之后韩国两极化的增长速度远远快于收入不平等增加速度。
因此首先要考虑解决的社会问题是两极化现象，其次是收入不平等现象。
第二，外汇危机以后韩国的收入两局化以缩小低收入集团内的收入差异为特征。
第三，韩国的收入的两极化主要是被非劳动收入主导。
由此以来韩国的收入两极化现象意味着中产阶级的消亡，并导致减少社会移动性，尤其是向上移动性的结果。
1.4低出生率•高龄化社会的出现
现在韩国因低出生率及平均寿命的延长经历着史无前例极快的人口高龄化。
首先看合计出生率（TotalFertilityRate），从1980年的2.83名下降到2004年的1.16名在OECD国家中处于最低水准。
这样的低出生现像尤其是经历1997年IMF经济危机之后呈现粘着化倾向。
<表一>合计出生率及新生儿变动趋势:
1960～2004
区分
’60
’70
’80
’83
’90
’00
’01
’02
’03
’04
合计出生率（名）
6.00
4.53
2.83
2.08
1.59
1.47
1.30
1.17
1.19
1.16
新生儿数（万名）
104
100
86
77
65
64
56
49
49
47
资料:
统计局,『人口动态统计年报』,各个年度.
低出生现像成为高龄化的直接性原因。
最近发表的统计局资料所示，韩国早已在2000年65岁的高龄人口超过总人口的7%进入了高龄化社会（agingsociety），预计2019年将超过总人口的14%进入高龄社会（agedsociety）。
从高龄化社会到高龄社会的进入速度多至115年的（法国）少至24年的（日本）相比韩国不过于19年尤其是考虑处在世界最低水准的出生率高龄化速度将更加加快。
<表二> 主要国家人口高龄化速度比较
高龄人口
比率
国家
到达年数
增加所需年数
2002年65岁以上人口构成比率（%）
7%
14%
20%
7%→14%
14%→20%
法国
1864
1979
2019
115
40
16.3
美国
1942
2014
2030
72
16
12.3
加拿大
1945
2010
2024
65
14
12.7
意大利亚
1927
1988
2008
61
20
18.6
英国
1929
1976
2020
47
44
15.9
德国
1932
1972
2010
40
38
17.3
日本
1970
1994
2006
24
12
18.4
台湾
1993
2018
2026
25
8
9.0
韩国
2000
2019
2026
19
7
7.9
资料:
统计局,「2004高龄者统计」,2004;UnitedNations,TheSexandAgeDistributionofWorldPopulation,eachyear;人本国立社会保障。
人口问题研究所，「人口统计资料集」,2003;OECD,OECDHealthData,2004;DirectorateGeneralofBudget,AccountingandStatistics,ExecutiveYuan,ROC,StatisticalYearbookoftheRepublicofChina2004.
这样的高龄化绝不仅仅是社会政策方面上的问题。
在经济方面高龄化直接影响与经济成长，贮存，投资及消费，劳动市场，退休金，纳税制度，时代间转移。
同时高龄化不但影响保健制度，家族构成，生活基础，住宅及移民等社会性领域，而且在政治方面影响的领域包括投票行为，选举，代表政治性的问题。
1.5随着男女作用的变化而诞生的新的家庭模式
战后民国建设是按照传统的产业社会所形成的两性作用而设计的。
即基于男性为支柱的稳定的核心家庭模式被认为是雇佣及家庭的理想联系形态，而（福利）国家则作为强化这两种模式间联系的启迪而运作。
但是，随着往脱产业化社会的转移，按照传统两性作用而形成的分工形态正在出现分化。
特别是除核心家庭化以外，随着经济的•社会的•文化的多样化，女性参与经济的增加，离婚率和再婚率的增加，国际婚姻的增加，正在导致未婚家庭，单父母家庭，老夫妇家庭，单独老人家庭等多样的家庭模式的形成。
家庭模式的多样化，不仅导致雇佣与收入的不稳定，幼儿保育，单独老人家庭的赡养等新的社会问题与危机的发生，而且这种危机使基于传统男性支柱模式而形成的社会保险制度等社会福利制度难以得到有效的维护。
（정무권,2006）
2.政策形式的变化:
同伴成长模式
如前所述，21世纪后在产业化过程中出现的社会构造的变化引起对“原先的福利制度还有可能持续下去”的疑问。
尤其像韩国这样的后发产业国家还没有具备作为福利国家该具备的条件，并且不具备先进福利国家制度的完善性的条件下，面临着对新危机的社会性对应模式这一重大课题。
总的来说，面临着要同时实践以产业社会为基点的‘Keynesian福利国家的建设’及后期产业社会中出现的‘设想及实践对新危机的社会对应模式’这两大双重课题。
为了解决这双重课题首先重要的是先确立好贯通政府政策的国政原理，韩国的参与政府按照这一国政原理宣布过‘同伴成长模式’。
所谓‘同伴成长模式’是指对过去政府的经济成长的反省为出发点，形成成长及分配或者经济政策及社会政策相互统合并成为有持续发展可能性的社会发展模式，而且“通过公正的分配达成社会统合”这一宏观的目标。
김진수외（2005:
25）关于这一观点模式图例。
<图1>同伴成长模式的概念图
职业创出和筹备福利财源
通办成长及抑制资产
通货膨胀
筹备人力追求福利
资本及提高预算的效率行
竞争力及内需
的扩大
通过积极的劳动市场
政策形成职业创出
参与经济活动及经济
自立的扩大
上述同伴成长模式通过经济政策/劳动政策/社会政策等三个政策的联接体系进行实践，各别解释如下（김진수외,2005:
25-26）。
2.2.1经济政策和劳动政策的关系
经济政策主要推动职业创出及缓解双重构造等解决劳动市场的两极化，而劳动政策的主要推导方向是通过人力资本的开发加强国家及企业的竞争力。
2.2.2经济政策和福利政策的关系
经济政策以成长基点扩大，调整财政支出的优先等级，改变纳税构造等筹备福利财源，并抑制房地产等资产通货膨胀防止收入分配的恶化，而福利政策是增加政策的效率性并加强财政健全化，有助于通过公正的收入分配，扩大内需及通过人力资本的形成强化竞争力的方向发展。
2.2.3劳动政策和福利政策的关系
劳动政策是以通过积极的劳动市场政策形成职业创出与连接服务及通过追求社会统合性劳资关系推动所有经济主体的积极参加，而福利政策是推导女性，老人等非经济活动人口对经济活动的积极参加，并提高个人经济自立能力，有助于向劳动市场统合的方向筹备条件。
在这里重要的不是“从福利到劳动（welfare-to-work）”而是以“劳动和福利的合并”为目标。
3.实现同伴成长模式的政策课题
韩国经济积极的面对世界化及技术革新，追求以知识为基点的经济社会的转换，并在这过程中对于必定要发生的社会贫困及不平等现象国家积极的对应。
即，在国家的责任下所有的国民远离社会环境的危险，获得维持最低限度生活水准时所需的收入及保护的原则，并有机的结合福利和劳动。
即，通过雇用方面上的福利政策和提供福利的劳动政策的合并来确保经济，社会，身体的安全网为目标。
为了达到这些目标的政策课题分为如下两种⑴营造政策环境的课题⑵社会福利制度的课题。
3.1营造政策环境的课题
3.1.1设定国家职责模式
全球化的进程表现为对市场的限制与控制，但经过有丰富经验的研究结果证明这样的现象不会连接于全方位国家职责的缩小。
这些研究结果特别强调了随着全球化的进程在生产部门及福祉部门上都需要积极的国家参与。
即全球化时代里国家的职责针对于现有的福利国家技能上进一步提高本国产业的竞争力及生产力，开发人力资源，并扩大最新产业的基盘。
由此对21世纪里的国家职能提出了新的挑战。
现在韩国社会里社会各阶层间持续并反复的进行着关于“国家对市场的介入应该到什么程度？
”的问题的争论。
另外，这些没有整理好的争论会波及到几乎所有的政府政策领域使政府很难实施具有一贯性的政策的构思。
关于国家对市场介入的水准需要导出社会性协议。
这样的协议将成为实现所有国家政策的基础。
3.1.2设定人力资源开发体系
所谓人力资源开发意味着对人力资源有效的培养•供给，分配•活用及维持•管理的相关联主体的综合努力。
在全球化的经济体制及以知识为中心的后期产业社会里好好活用知识和情报并能创出高附加价值的人力资源将成为竞争力的源泉。
尤其即将面临着超高龄社会（65岁的人口占总人口的20%以上）的韩国经济随着有劳动能力的劳动者的高度熟练化及老人，残疾人，女性被雇佣能力的提高将成为重要课题。
3.1.3伴随着职业创出的经济成长战略
在韩国社会里要实现持续可能的同伴成长的话极为重要的是要跟随经济的竞争力强化战略。
虽然转移到后期产业社会之后经济成长仍然呈现没有职业创出增大的现象，但是按照政府的政策以创出职业的经济成长可以微细的调整为其成长的方向，随着高龄化的进程其必要性成为更加重要的课题。
3.1.4社会狭义主义的强化
以便改善原先的劳资关系及福利制度。
改革劳动和资本或社会中各个利益集团之间利益最为重要。
为了达到这一目的首先要强化劳资政委员会的职能，并且要建立负者经济•劳动•福利的官方机构及与政党相互紧密联系的狭义机构。
3.2社会福利制度的改革
在过去的10年内韩国社会福利制度的成长引人注目，至少在制度方面上具备福祉国家的面貌，但在制度内幕的一面依然存在着许多问题。
所以在设定同伴成长制度的一面来看社会福利制度可以分为如下。
⑴福利财政的扩充及确保长期的安全性⑵对于社会保障优先等级的基本原则通过对话来确立⑶解决基本生活保障以便解决死角地带的制度改善方案及新贫困等新问题新规政策。
3.2.1确保福利财政的长期安全性
上述所示，韩国的福利制度大体上具备了基本模式，但最大的问题是因财政上的问题不能有效的运行。
例如，尽管先进国家的福利体系多种多样，但福利财政支出占GDP25%，并将长期维持这一水准。
有鉴于这一现象韩国也有必要把这一水准定为长期目标修正原先的政策及制度，需要持续实行福利财政比率的适当扩大。
（김진수외,2005:
45-46）。
<图二>所示，在OECD国家中经济发展的水准和社会支出费用之间相关关系，一般经济越发达的国家支付的社会支出费越多。
在图中位置与最低下的outlierstate是韩国，通过这一图表我们可以了解到韩国的社会支出费用对比经济水准处于相当低落的状态。
<图二>经济水准和社会支出费用之间相关关系比较
社会支出费用:
社会支出费用占GDP的比率（OECD）2001年资料,但土耳其的资料是1999年的资料。
GDP:
个人GDPbasedonpurchasingpower（OECD,NationalAccountsofOECDcountries）,2003年资料
3.2.2通过社会对话确定政策的优先等级
为了实现同伴成长模式经济政策和社会政策需要通过对社会协议的建立作为基础。
因此要设定劳资间的社会协议体系。
但到现在为止以劳资为中心的微弱水准的社会对话因经营者的‘急进的市场主义路线’及劳动者的‘斗争的一部分极左路线’之间的对立，其存立处在危机状态。
劳动的减弱和劳资政委员会这一社会性对话空间的丧失终究更加深化社会两极化是个不可避免的历史性教训。
对还没有发展到西欧福祉国家水准的韩国来说新自由主义政策构造的出现会更加深化社会两极化，因此为了牵制这一现象必须需要像劳资政委员会一样的协议机构的职能。
3.2.3现行社会保障制度的改善
现行的韩国社会保障制度同同伴成长一起发展需要搞好以下内容。
⑴保障基本生活，⑵普遍主义:
普遍的补贴工资制度的扩大，⑶积极的劳动市场政策的激活化，⑷民主市民参与的制度化，⑸以区域社会为单位的自制型服务体系的设定。
第一，社会保障制度的根本目的是不管发生什么样的社会危机能仍然确保国民的基本生活，但现行的韩国社会保障制度还远与达到这一目标。
例如，受惠者按照国民基础生活保障制度提供的基础生活费很难维持健康的生活，退休金也不能确保老后稳定的生活。
另外，健康保险制度也因过多的个人负担形成不良循环。
因此，无论在什么样的情况下保证过上健康的生活的制度上的基础要成为同伴成长的前提。
其中，尤其是对于分为新贫困层的劳动贫困城需要积极的帮助与支持。
现在韩国面临着经济两极化这一新的问题，其中最大的问题是劳动两极化过程中因失业，低收入，雇用上的不安全感而转移成贫困层的集团，即劳动贫困层的问题。
如下<表三>推定所示，2004年劳动贫困层占总人口的2.6%，贫困层的33.5%。
其中未就业贫困层（贫困家族成员中失业者和18-65岁中希望就业的非经济活动人口）的规模占就业贫困层的61%。
<表三>韩国社会劳动贫困层的规模
劳动贫困层（Workable&WorkingPoor）
贫困家族成员
总计
就业者
未就业者
总计
有劳动能力的家族
无劳动能力的家族
占贫困层的%
33.5%
22.0%
13.5%
100%
61.6%
38.4%
占总人口的%
2.6%
1.7%
0.9%
7.94%
4.89%
3.05%
注:
上面的推定值是由2004年全国贫困家族的调查资料所示的贫困率和通过2002年低收入阶层的自立就业活动的调查结果所示的最低生活费用以下的劳动贫困阶层之间的比率构成。
因此，现在要同时实施对无劳动能力的家族提供生活费用来缓解贫困的传统的方式和给劳动贫困层提供实惠帮助他们脱离贫困的政策。
第二，普遍的补贴工资制度的扩大。
为了达成同伴成长要把福利体系构成提高社会平衡的方向。
第三，积极的劳动市场政策的激活化。
所谓workfareprogramme是指对于福利受惠者来说需要努力自立，而国家需要提供自立支持服务及其能依靠的职业，这是立足于受惠者与国家之间相互义务关系的观念。
因此社会政策除了引导残疾人，女性，老人等非经济活动人口的经济活动参与提高经济的潜在成长率以外有着引导个人经济自立能力的目标的话，政府需要强化对于个人的丰富的训练机会，高质量雇佣稳定上的服务，托儿补助金和医疗保险等支援服务。
为此在一定程度上需要提供良好的职业。
IMF经济危机之后试图过职业创出政策，但都局限于对大部分低收入层的收入保障的性质或短期支持的性质。
因此在一定程度上需要创出对有劳动能力的‘新贫困’阶层的职业，使这一职业创出导致投入的财源发挥最大的效果性的同时有必要成为一个固定的职业领域。
第四，民主市民参与的制度化。
多元的理解关系之间的调整在政策实行中是一核心课题，如果这些理解关系之间的调整不存在或歪曲的话会导致政策本身无意义的结果。
在这一点来看，先进的福祉国家意味着不但能科学的设计福利政策，而且具备着调整国民多元的理解关系之间的能力。
因此，需要再检讨及再构成包括社会政策的各个执行机构的职能。
第五，设定以区域社会为单位的自治型服务体系。
脱离四大社会保险及国民基本生活保障制度的实施等以制度为中心的发展，解决出现在国民生活中多种多样的社会需求的社会福利服务。
现在虽然在区域社会及民间领域中对社会福利的人力或者是关心不断的成长，但都处于孤立或分散状态所以急需帮助的时候得不到帮助。
因此需要组织给居民们提供有效的社会福利。
为了达到这一目标在一定期间内必须得到政府的帮助，如欧洲先进福祉国家在政府的主导下把分散的社会福利源形成网络化，加强提供给居民福利的能力，并且能有效的期待福利服务质量的提高。
4.结论
产业化以后达成高速经济成长的韩国社会为了能成功的实行同伴成长模式需要克服许多困难，其中最为重要的是国民的支持。
为了达到这一目标国家的积极对应能力是最重要的。
即，国家的任务一面是激发市民社会的自律性及逆动性，而在另一面修正市场的失败，通过成长和分配形成良性循环结构从中起着引导作用。
因此随着政府政策的变化需要强化政府能力的政府革新。
另外，在市民社会一面来看实现成熟的民主主义最为重要。
为了实行同伴成长模式需要拆散原先政策上的价值观或者秩序，而在这过程中发生集团•阶层间价值关系冲突的可能性很高。
先前在韩国就发生过围绕着纳税制度的极大纠纷，所以如何民主的调整这一纠纷并导出调和点是为实行同伴成长模式的关键。
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