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儋州土地利用总体规划

儋州市土地利用总体规划

（2006-2020年）

2012年修改

文本

儋州市人民政府

二O一三年五月

前言

《儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“现行规划”）于2006年开始修编，2009年5月经海南省政府批准实施。

实施三年来为儋州市的经济社会发展、耕地和基本农田保护、集约节约用地提供了重要保障。

随着2010年海南省建设国际旅游岛提升为国家战略，省委省政府作出了为加快西部地区发展的重大决策，提出把儋州建设成为西部区域性中心城市，儋州市为此制定了“一市双城三大功能区”的空间发展战略。

由于规划背景和空间布局发生了重大变化，使大量基础设施、旅游、交通、民生工程等重点建设项目不符合现行规划。

在此背景下，儋州市人民政府经海南省国土环境资源厅同意，组织编制了《儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估报告》（以下简称《评估报告》），并于2012年12月26日通过专家评审。

专家评审提出了调整建议，儋州市人民政府据此提出了进行规划调整的申请函，省国土环境资源厅经过审查，出具了《海南省国土环境资源厅关于同意儋州市开展土地利用总体规划调整工作的复函》（琼土环资函［2013］710号），儋州市人民政府按照《海南省土地利用总体规划定期评估和调整办法》（琼府办[2012]8号）有关规定开展《儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）》调整工作，并编制了《儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）2012年修改文本》。

第一章总则

第一条规划修改的目的

为了进一步贯彻落实科学发展观，围绕保护资源和保障发展目标，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高土地规划的科学性和权威性，根据《评估报告》的主要结论，对现行划进行修改，使土地利用总体规划能够应对经济社会客观发展的要求，促进经济社会全面协调可持续发展。

同时，根据儋州市建设西部中心城市和全面建设小康社会的定位与要求，着眼协调土地利用和经济社会发展，城镇化建设和生态保护的关系，重点解决土地利用与管理中面临的突出问题，明确提出土地利用目标与战略，统筹安排各区域、各行业用地，优化土地空间开发布局，严格划分土地用途管制区，并制定管制规则与管制措施，宏观引导土地利用方式和土地利用战略的转变，有效保护土地资源，科学保障儋州市经济社会可持续发展的用地需求。

第二条规划修改的依据

1．《中华人民共和国土地管理法》；

2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

3．《海南国际旅游岛建设发展条例》；

4．《海南经济特区土地管理条例》；

5．《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号）

6．《国土资源部贯彻落实（国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见）有关措施的函》（国土资函〔2011〕138号）；

7．海南省人民政府办公厅《关于印发海南省土地利用总体规划定期评估和调整办法的通知》（琼府办〔2012〕8号）；

8．《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点工作指南》（试用）；

9．《海南省城乡总体规划（2006--2020）》；

10．《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010-2020）》;

11．《儋州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

12．《儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

13．《儋州市城市总体规划（2011-2030年）》；

14．《海南省国土环境资源厅关于儋州市土地利用总体规划定期评估和调整工作有关问题的复函》（琼土环资函〔2012〕1894号）

15．《海南省国土环境资源厅关于同意儋州市开展土地利用总体规划调整工作的复函》（琼土环资函〔2013〕710号）

第三条规划修改指导思想

以《土地管理法》等法律法规为依据，以海南省土地利用总体规划大纲及其下达的主要规划调控指标为指导，遵循科学发展、以人为本的观念，围绕儋州市国民经济和社会发展目标，坚持节约集约用地原则，统筹区域、城乡和各业用地，优化土地利用结构与布局，协调经济发展与生态保护的关系，严格保护耕地与基本农田，强化土地利用功能分区，实行土地用途（空间）管制，完善规划实施保障机制，充分发挥土地利用总体规划在统筹城市经济社会发展、全面提升城市价值中的引导和调控作用。

第四条规划修改的原则

儋州市土地利用总体规划编制，遵循全局性、差异性、科学性和可操作性的原则：

（1）全局性。

从儋州市经济社会发展的整体出发，协调区域之间、城乡之间、行业之间、开发建设与生态保护之间、效率与公平之间、近期与远期用地之间的关系，保障区域全面、协调与可持续发展。

（2）差异性。

根据不同区域的自然地理背景、社会经济条件及其发展潜力，明确差异化的区域功能导向、土地利用策略和相应的土地利用管制措施。

（3）科学性。

基于儋州市及其各镇域的发展基础、区位条件及人地关系状况，按照科学发展观要求，优化城乡发展用地结构与布局，强化土地利用的区域主导功能，积极推进土地集约利用。

（4）可操作性。

落实海南省土地利用总体规划下达的调控指标与任务，优先保障国家、省级和市级重大项目用地。

创新土地利用管理机制，协调土地利用规划与城市规划、行业规划，妥善处理规划的刚性与弹性、约束性与预期性的关系，制定规划实施的可行措施。

第五条规划修改的任务

1、分析儋州市土地利用现状特点和经济社会发展基本态势，规划实施情况，诊断土地利用中存在的主要问题及其面临形势，完善并确定规划期内土地利用战略与政策导向。

2、明确土地利用调控目标，根据未来人口增长与经济发展空间格局，确定各乡镇土地利用调控指标。

3、进行土地利用功能分区和土地用途（空间）管制分区，在分区基础上提出土地利用结构和布局优化的方向，以及土地用途管制的规则与措施。

4、制定切实可行的经济、法律、社会、技术和管理等措施，保障土地利用总体规划的有效实施。

5、根据“儋州市国民经济和社会发展第十二个五年规划”确定的重大建设项目，基于儋州市第二次土地调查成果，结合儋州市城市总体规划，确定新增重点建设项目并调整现行规划用地布局，同时对一般耕地和基本农田进行调整，确保耕地质量不降低，落实基本农田保护任务。

第六条规划修改范围和期限

本次规划修改后，规划范围为儋州市行政辖区，土地总面积为3394平方公里（含洋浦经济开发区）。

规划期限：

基期年为2011年，近期目标年为2015年，远期目标年为2020年。

第二章规划背景

第七条自然条件与经济概况

儋州市位于海南省西北部，地理坐标为北纬19°11′-19°52′，东经108°56′-109°46′。

市境南北长81公里，东西宽86公里，面积3384平方公里，占全省总面积的9.6%，2011年人口约104万，是海南省人口最多、面积最大的市（县）。

海岸线长度267.3公里，占全省海岸线总长的14.7%。

辖区有17个镇，4个市属农场及3个工业园区。

境内还有海南洋浦经济开发区、中国热带农业科学院、海南大学儋州校区、松涛水库工程管理局、4个国有农场等省部属单位。

儋州市是海南发展现代化工业的中心区。

2011年末全市生产总值完成144.8亿元（不含洋浦、农垦，下同），其中第一产业74.9亿元，第二产业23.4亿元，第三产业46.5亿元。

三次产业比重为51.7:

16.2:

32.1。

洋浦经济开发区是1992年3月经国务院批准设立的国家级开发区，享受特区政策、开发区政策和保税区政策，1993年3月全面动工建设。

洋浦经济开发区位于海南岛西北部洋浦半岛。

陆地面积31平方公里，规划面积69平方公里，是海南岛西部工业走廊的龙头。

第八条土地利用结构和特点

1、土地利用结构

根据2011年土地利用变更调查数据，儋州市土地总面积339440.64公顷，其中农用地为287272.19公顷，占土地总面积的84.63%；建设用地为33102.60公顷，占土地总面积的9.75%；其他土地为19065.85公顷，占土地总面积的5.62%。

农用地：

耕地105856.75公顷（其中可调整地类1133.95公顷），占土地总面积的31.19%；园地103934.23公顷，占土地总面积的30.62%；林地67369.25公顷，占土地总面积的19.85%；其它农用地10111.96公顷，占土地总面积的2.98%。

建设用地：

城乡建设用地22130.62公顷，占土地总面积的6.52%；其中，城镇工矿用地13382.92公顷，占土地总面积的3.94%；农村居民点用地8747.70公顷，占土地总面积的6.52%；交通水利及其他建设用地10971.98公顷，占土地总面积的3.23%。

其他用地：

水域用地17413.20公顷，占土地总面积的5.13%；自然保留地1652.65公顷，占土地总面积的0.49%。

2、土地利用特点

①地貌类型多样，土地适宜性广

儋州市地貌类型多样，土地资源丰富，土层深厚，质地较优，有机质较丰富，温度、光照、大气降水等气候条件较好，适合种植橡胶、热带水果、热带珍贵林木和热带经济作物。

由于土地资源适宜性非常广泛，可根据社会经济发展情况和国内外市场需求情况，合理调整土地利用结构与布局，充分发挥土地资源潜力，提高土地利用综合效益。

②农用地生产潜力较大

儋州市农用地比重较大，又以耕地、园地为主，耕地中中低产田占耕地比例偏大。

总体分析农用地土地利用效益不高。

③建设用地中，交通水利设施用地比例较低

建设用地中城镇工矿用地、其他建设用地（包括旅游建设用地、军事用地等）所占比重较高，交通运输、水利设施用地明显不足。

④海岸线漫长、港湾多，海洋资源丰富

儋州市西、北部濒临北部湾，海岸线长267公里，海底坡度小，海域风浪较小，海岸线曲折，港湾众多，主要港口有洋浦港、白马井港、海头港等。

儋州市海域广阔，浅海和滩涂面积达30万亩，沿海防护林用地分布广泛。

第九条土地利用存在的问题

1、经济发展迅速，土地供求矛盾逐渐尖锐

儋州是琼西中心城市，是海南西部发展的龙头，在海南国际旅游岛建设战略的全面实施和海南西部地区开发建设的加快推进过程中，儋州担负着领军西部组团发展创新的重任。

近年来，儋州经济发展势头迅猛，随着城镇化、工业化的加快发展，工业、城镇、基础设施、民生项目等建设用地需求持续增长，土地供求矛盾逐渐尖锐。

由于城镇发展、旅游设施建设多集中在滨海平原地带，而滨海平原区同时又是耕地、园地等农用地集中分布区，建设用地需求与农用地保护在利用上存在冲突，加剧了土地利用的供需矛盾。

2、建设用地集约节约利用程度不高

一方面各类农产品加工和一些工业项目的用地开发遍地开花，容积率低，产量小，重复建设，难以形成规模，浪费了土地资源。

另一方面农村居民点分布较为分散，占地多，整理工作难度大、推进慢，而新增建设用地量较大，整理复垦增加耕地少，使得儋州市的城乡建设用地增加较快，从而造成儋州用地节约集约程度不高。

同时，现有园区土地利用粗放、公用设施和基础设施配套不完善的问题突出，入驻企业少，土地利用规模化程度低。

3、农业结构调整，导致耕地保护压力增大

一方面，由于传统农业经济收益低，受经济利益的影响，部分耕地改种橡胶、槟榔等效益较高的农作物，使耕地面积减少。

另一方面，部分农业生产设施落后，灌溉条件较差，抛荒情况时有发生，耕地保护压力增大。

4、局部地区生态条件恶化

境内北门江和春江水库水体污染问题，虽经整治，但未能彻底解决；农业存在着一定的面源污染，部分地区挖塘养虾，乱排污水，养猪场多，排污未达标，导致耕地污染、质量下降；新英港局部地区有海水倒灌、土地盐碱化现象。

第十条土地利用面临的形势

1、儋州市作为西部中心城市的定位对土地开发利用规模和方向提出了新要求

省委、省政府从海南发展的全局出发，做出把儋州建设成为海南西部中心城市的重大战略部署。

在海南国际旅游岛建设战略的全面实施和海南加快西部地区开发建设的过程中，儋州担负着领军西部县市发展创新的重任。

在此背景下，儋州市“十二五”规划提出“调优做精第一产业，发展壮大第二产业，重点突破第三产业”，全面实施“一市双城三大功能区”区域发展战略，加快推进“一桥两路三区四镇”为重点的城乡基础设施建设，大力推动产业优化升级，加快转变经济发展方式，不断优化产业布局，全面开创儋州跨越发展新局面。

近年来，儋州经济发展势头迅猛，城市化进程进一步加快，产业结构不断优化，新的宏观经济形势对现行的土地利用总体规划提出了新要求。

2、洋浦扩区对土地利用提出了新的要求

洋浦经济开发区是1992年3月经国务院批准设立的国家级开发区，享受特区政策、开发区政策和保税区政策。

洋浦经济开发区作为引领儋州市经济发展的区域龙头，其用地需求尤为重要，根据《中共海南省委海南省人民政府关于全面加快洋浦开发建设的决定》（琼发[2012]1号）文件精神，调整洋浦行政区划，按照省政府批准的《洋浦经济开发区总体规划（2011-2030）》，将洋浦经济开发区规划面积由原有的69平方公里扩大至120平方公里，洋浦扩区对现行土地利用总体规划提出了新的用地需求。

3、一批重大基础设施的建设对土地利用提出了新的要求

《儋州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》确定了一大批重点项目和基础设施建设工程，特别是西部机场、洋万高速、西环高铁等一批重大基础设施项目，而现行土地利用总体规划未能充分考虑到儋州市“十二五”规划对用地的巨大需求，需要对现行规划进行调整。

4、农业结构调整和绿化宝岛对农业用地结构提出了新要求

农业设施用地的建设不可避免的占用部分耕地，同时，受经济利益的吸引，部分农民将耕地改为经济林，这在一定程度上减少了耕地面积。

2011年，海南省委、省政府启动“绿化宝岛”工程，计划从2011到2015年，规划实施海防林建设、河流水库绿化、通道绿化、城市森林建设、村庄绿化、生态经济兼用林建设、森林抚育、种苗繁育等八项绿化工程，完成造林绿化143万亩、森林抚育250万亩，全省森林覆盖率稳定在60％以上。

绿化宝岛工程的实施，也使部分抛荒耕地转为林地，改变了农业用地结构。

对现行土地规划提出了新的用地结构要求。

第三章土地利用战略和规划目标

第十二条土地利用战略

1、土地利用总体战略

土地利用总体战略概括为：

严格保护耕地、节约集约用地、保障发展用地、协调区域用地、统筹城乡用地和突出生态保护。

（1）严格保护耕地。

采取“严保严控、先补后占、优化提高”的耕地保护战略。

严格划定和保护基本农田，严格控制新增建设用地占用耕地规模，建设用地占用耕地必须先补后占，实现全市耕地占补平衡。

同时，通过进一步优化调整布局，保护优质耕地，加大基本农田建设投入，切实提高耕地生产能力。

（2）节约集约用地。

提高土地利用效率，调控城镇建设和农村居民点用地扩张。

按照国家产业政策和地方产业发展导向集中布局产业用地项目，依据行业用地标准控制用地规模，加大建设用地挖潜力度，促进工矿废弃地的整理复垦，提高土地资源利用效益。

（3）保障发展用地。

在严格执行土地利用总体规划和建设用地年度计划的基础上，保障重点项目建设、基础设施、民生工程等项目用地，保障地方经济快速稳定发展。

（4）协调区域用地。

明确不同区域土地利用功能导向，促进北部沿海与中西部区域协作，统筹国营农场系统与地方土地利用配置；遵循因地制宜、优势互补、统筹兼顾的原则，建立区域发展利益共享机制和生态补偿机制，促进区域协调发展和区际良性互动。

（5）统筹城乡用地。

建立城乡一体化的土地利用配置机制，统筹城乡基础设施用地布局，适应工业化和城镇化的发展趋势，合理安排城乡各业用地，促进城乡建设用地内部结构的优化调整，增强城镇用地的人口与产业承载力，创新农村集体建设用地管理制度与土地流转机制，促进社会主义新农村建设，充分发挥土地利用对解决儋州农业、农村与农民问题的支持和保障作用。

（6）协调土地利用与生态环境的关系，治理好洋浦经济开发区产业带工业污染、加强沿海防护林建设，控制农业面源污染与加强水质保护，改善生态环境。

不断提升土地在儋州社会经济发展中的支撑能力与基础保障作用。

2、土地利用空间战略

根据儋州市土地利用现状的空间格局，以及土地未来利用动态趋势，可以将儋州市土地利用空间战略概括为：

双城协同发展，西北部重点开发，中部农地保护，东南生态保育。

即以建设西部中心城市为核心，优化双城（那大城区和滨海城区），开发三区（洋浦经济开发区、木棠工业园区、王五农副产品加工物流园区），逐步形成北部沿海工业城镇综合发展用地区、中部现代农业综合发展用地区、南部生态旅游保护用地区的综合用地布局。

第十三条规划总体目标

落实海南省土地利用总体规划下达的土地利用调控指标，优化调整建设用地结构，促进土地集约高效利用；围绕建设西部中心城市发展目标，统筹区域与城乡土地利用配置，优先保障城镇建设、重点区域与重点产业发展的合理用地需求；严格保护耕地，特别是基本农田，加强生态环境建设与保护，优化土地资源配置，提高土地资源可持续发展能力，为社会经济持续、快速、和谐、健康发展提供保障。

第十四条土地利用调控指标

1、约束性指标

（1）耕地保有量和基本农田保护指标

2011年耕地保有量105856.75公顷，到2015年耕地保有量不少于105606.64公顷，2020年不少于105294.00公顷。

2011年基本农田保护面积88827公顷，到2020年基本农田保护面积不低于88827公顷，基本农田保护率达85.34%以上。

（2）城乡建设用地指标

2011年城乡建设用地规模为22130.62公顷，2015年城乡建设用地规模控制在25235.51公顷以内；2020年城乡建设用地规模控制在29116.63公顷以内。

（3）新增建设占用耕地和补充耕地指标

2012-2015年新增建设占用耕地规模控制在732.71公顷以内，2012-2020年控制在1648.59公顷以内。

通过土地开发、整理、复垦补充耕地面积2012-2015年不少于732.71公顷；2012-2020年补充耕地面积不少于1648.59公顷。

（4）人均城镇工矿用地目标

人均城镇工矿用地指标由2011年的371.12平方米/人，2015年控制在299.17平方米/人以内；2020年控制在243.82平方米/人以内（不含洋浦经济开发区）。

2、预期性指标

（1）建设用地总规模

2011年建设用地总规模为33102.60公顷，到2015年建设用地总规模预期保持在38420.10公顷以内；2020年建设用地总规模预期保持在预期保持在45067公顷以内。

（2）城镇工矿用地规模

2011年城镇工矿用地规模13382.92公顷，到2015年城镇工矿用地规模预期保持在16232.77公顷以内；2020年城镇工矿用地规模预期保持在19845.00公顷以内。

（3）园地指标

2011年园地规模103924.23公顷，2015年园地规模预期不少于88902.57公顷；到2020年园地规模预期不少于70113公顷。

（4）林地指标

2011年林地规模67369.25公顷，2015年林地规模预期不少于77080.25公顷；2020年林地规模预期不少于89219公顷。

第四章土地利用结构调整

第十五条土地利用总体结构调整

根据各阶段土地利用目标和土地利用基本方针，结合各类用地供需趋势分析，通过全面协调、平衡，对全市2015年和2020年土地利用结构进行优化调整。

规划期内，根据上级下达指标，严格控制建设用地规模，保证耕地和基本农田保护面积数量。

在不影响生态环境前提下，适度开发未利用地，鼓励利用低丘缓坡地和闲置低效用地，集约节约利用建设用地，合理利用农用地，调整农用地、建设用地、未利用地的结构比例。

规划至2015年，全市农用地面积减少4540.41公顷，农用地面积为282731.78公顷，占土地总面积的83.29%；至2020年末，全市农用地面积减少10215.93公顷，全市农用地面积为277056.26公顷，占土地总面积的81.62%。

规划到2015年，全市建设用地面积增加5317.50公顷，建设用地规模控制在38420.10公顷以内，占土地总面积的11.32%；到2020年末，全市建设用地面积增加11964.38公顷，建设用地规模控制在45067公顷以内，占土地总面积的13.28%。

规划到2015年末，全市未利用地面积为18288.76公顷，占土地总面积的5.39%；到2020年，全市未利用地面积为17317.40公顷，占土地总面积的5.10%。

未利用地的减少去向主要是开发为耕地、林地及建设用地的占用。

第十六条农用地结构调整

结合现代农业发展要求，统筹安排各类农用地，适当调整农用地内部结构。

其中，耕地保有量和基本农田保护面积不低于海南省下达的控制指标105294公顷和88827公顷，园地、林地和其它农用地面积略有下降。

严格保护耕地，坚持最严格的耕地保护制度。

规划到2015年末，全市耕地面积105606.64公顷，占土地总面积31.11%，较2011年增加250.11公顷；到2020年末，全市耕地面积105294.00公顷，占土地面积31.02%，较2011年增加562.75公顷。

耕地增加主要来源于农村居民点的整理、废弃工矿的复垦和荒草地及滩涂的开发，同时因新增建设用地占用、农业结构调整及灾毁减少部分耕地。

因地制宜利用园地，提高园地利用效益。

加强对现有中低产园地的改造和管理，引导新建园地向土地条件适宜的地区集中发展，强化集约经营，不断提高园地单产和效益。

规划到2015年末，全市园地面积101498.98公顷，占土地总面积29.90%，较2011年减少2435.25公顷；到2020年末，全市园地面积98454.91公顷，占土地总面积29.01%，较2011年减少5479.32公顷。

园地增加主要来源于农业结构调整和未利用地的开发，园地减少主要是由于部分园地调整为耕地和建设占用所致。

重视林地保护，提高森林质量。

加强生态公益林、沿海防护林、农田防护林、自然保护区的保护，提高森林总体质量和整体效益。

规划到2015年末，全市林地面积65661.65公顷，占土地总面积19.34%，较2011年减少1707.60公顷；规划到2020年末，全市林地面积63527.15公顷，占土地总面积18.72%，较2011年减少3842.10公顷。

林地增加主要来源于农业结构调整和未利用地的林业利用，林地减少主要因建设占用和农业结构调整占用部分林地。

适当调减其他农用地面积，提高其他农用地综合利用效率。

规划到2015年末，全市其他农用地面积9964.51公顷，占土地总面积2.94%，较2011年减少147.45公顷；到2020年末，全市其他农用地面积9780.20公顷，占土地总面积2.88%，较2011年减少331.76公顷。

其他农用地减少主要是由于建设占用和农业结构调整所致，同时通过未利用地的开发补充了部分其他农用地。

第十七条建设用地结构调整

围绕提高建设用地保障科学发展的能力，加强建设用地节约集约利用，合理调整建设用地内部结构。

规划期间，交通、水利等基础设施用地相应增加，城镇工矿用地适度扩大，农村居民点用地适度减少，城乡建设用地结构进一步优化。

规划到2015年，全市建设用地面积控制在38420.10公顷以内，占土地总面积的11.32%；到2020年，全市建设用地面积控制在45067.00公顷以内，占土地总面积的13.28%。

规划到2015年末，全市城乡建设用地规模增加3104.89公顷，全市城乡建设用地总规模控制在25235.51公顷以内，占土地总面积的7.43%。

其中，全市城镇工矿用地净增2849.85公顷，城镇工矿用地规模控制在16232.77公顷以内；农村居民点用地增加255.04公顷，农村居民点用地规模为9002.74公顷。

规划到2020年，全市城乡建设用地规模增加6986.01公顷，总规模控