我国农村最低生活保障行政程序的实证分析.docx

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我国农村最低生活保障行政程序的实证分析

我国农村最低生活保障行政程序的实证分析

——兼论行政程序与实体的互动

赵颖

2013-3-2115:

54:

13　　来源：

《国家行政学院学报》（京）2009年6期

　　【英文标题】AnEmpiricalAnalysisoftheAdministrativeProceduresofRuralMinimumLivingSecuritySysteminChina:

ConcurrentlyDiscussingtheInteractionbetweenAdministrativeProceduresandEntities

　　【作者简介】赵颖（1968－），河北安国县人，北京工商大学法学院副教授，法学博士，主要研究行政法及行政诉讼法．北京100048

　　【内容提要】目前，我国农村低保行政程序的构建有着一些中国特色，但法制化程度低、操作性差、偏重管理忽视正当程序；实践中，农村低保政策的变形不仅折射出正当程序的欠缺，而且反映出实体性制度的制约。

我国农村最低生活保障行政程序亟待完善，但应与实体法的构建相结合。

　　【关键词】农村最低生活保障/行政程序/法治

　　随着我国行政法治的发展，行政程序法治化已提上日程，制定统一的行政程序法典固然重要，但同时，“从行政程序法制之长期的发展方向来看，针对个别行政领域之特质而健全个别行政领域行政程序法制，应是最重要之课题。

”[1]另一方面，传统行政法更多关注秩序行政或侵害行政，对行政程序的研究也多集中于行政处罚等侵害行政领域，而随着服务型政府成为我国当代政府治理的发展模式和目标，给付行政的实践在我国也呈不断发展之势，理论上对给付行政及其程序研究的薄弱和不足显现出来。

因此，本文试图对作为给付行政内容之一的我国农村最低生活保障行政程序进行实证性个案研究，以期作为检视我国给付行政程序现状的一个窗口，为我国行政程序法治化及社会保障制度的完善提供点滴参考。

　　一、我国农村最低生活保障行政程序的文本分析

（一）总体情况

　　农村最低生活保障制度（简称农村低保）是我国为保障收入难以维持其最基本生活的农村贫困人口建立的一种社会救助制度，①是我国社会保障体系的重要内容和最后一道“安全网”。

从上世纪90年代，我国开始探索建立农村低保制度。

1996年底，民政部正式下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，开始在全国进行试点工作。

此后数年我国农村最低生活保障制度曲折发展。

2007年7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发［2007］19号，以下简称《通知》）。

截至2007年底，全国31个省（自治区、直辖市），2777个涉农县（市、区）已全部实施了农村低保制度。

[2]

　　但是，在国家或中央层面，农村低保依据多为国务院或民政部门的“意见”、“会议要求”“通知”等文件，没有一部正式的行政法规或部门规章。

②目前，关于农村低保及其程序的最重要也是最高级别的专门规范性文件是2007年7月国务院发出的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发［2007］19号，简称《通知》），其中《通知》第四部分从申请、审核和审批、民主公示、资金发放、动态管理等几个方面对农村低保程序作了规定。

　　就地方来看，可以说我国低保制度的创立过程是“自下而上”由一些地方政府先做起来的，在建章立制方面，一些地方走在了中央和全国的前列，后来，在《通知》的推动下，许多地方也制定或完善了地方性的制度。

概括起来，地方上农村低保制度（包括其程序）的规范性文件主要有三种情形：

（1）地方性法规，如《上海市社会救助办法》（1996）、《重庆市城乡居民最低生活保障条例》（2008）等；

（2）地方政府规章，如天津、广东、海南、浙江、湖南等省均以政府令形式颁布了城乡一体化或“双轨制”的农村居民最低生活保障办法；（3）其他规范性文件，这个层次的文件数量最多，如《北京市农村居民最低生活保障制度实施细则》、《长治市农村最低生活保障实施办法》、《辛集市农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）》等，另外还有些由民政部门制定、经人民政府同意后转发，如《北京市人民政府批转市民政局关于建立和实施农村居民最低生活保障制度意见的通知》等，严格地讲，按照立法法的规定，这些亦应属于其他规范性文件而不属于规章。

（二）具体内容

　　从中央《通知》和各地的规范性文件看，农村低保的行政程序基本上分六个步骤：

“个人申请、基层审查、民政批准、张榜公布、资金发放、动态管理”。

但在具体内容上各地又略有不同，主要表现在以下几个方面：

③

　　1.接受申请的机构：

《通知》规定：

“申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。

”从各地文件看有三种情形：

其一，多数地方（如北京、河北、甘肃、广东、海南等）只规定向户籍所在地的村委会申请；其二，目前只有浙江、上海等少数地方规定直接向当地乡（镇）政府申请，有的地方（如安徽、重庆）虽然规定向乡镇政府申请但要求“通过村委会”，有的地方（如天津）规定村委会受乡镇政府委托受理村民申请；其三，还有一些地方（如湖南）规定村民可以选择向村委会或乡（镇）政府申请。

　　2.提交证明材料：

《通知》对申请人是否提交证明材料未明确要求，从各地文件看，有的地方详细规定了申请人需要提交的证明材料清单，如《北京市农村居民最低生活保障制度实施细则》的规定，有的地方则只笼统规定提交“相关证明和材料”。

但各地文件对所提交证明材料中个人信息的保密均未提及。

　　3.调查机构及程序：

家庭经济状况调查是低保程序中的重要步骤，《通知》规定“受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。

”地方文件的规定大多赋予了村委会“受委托”的调查权，甚至有的地方直接规定了村委会的调查权（如河北、安徽、重庆），只有个别地方没有把调查权“委托”出去而直接规定乡（镇）政府行使（如浙江、海南）。

在调查的具体程序方面，各地文件均未明确规定，仅有少数地方笼统规定了调查方式。

　　4.公示（张榜公布）：

《通知》要求：

“村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门要及时向社会公布有关信息，接受群众监督……对公示没有异议的，要按程序及时落实申请人的最低生活保障待遇；对公示有异议的，要进行调查核实，认真处理。

”各地文件中也都对公示作了规定，所不同的是公示的次数以及公示期。

可以说，“公示”属于农村低保的必经程序，但中央和地方文件中都没有提及对公民隐私、人格尊严的尊重问题。

　　5.时限（期间）：

《通知》对时限未做要求，有的地方对低保的受理、审核、审批、公示等环节的期限都分别做了具体规定（时限长短略有不同），体现了效率理念，而有的地方文件中则缺少时限要求，或仅从管理方便角度规定“县级民政部门一般每年集中审批一次，有条件的可半年审批一次”（《湖北省人民政府关于建立农村最低生活保障制度的通知》）。

　　6.说明理由、陈述申辩：

《通知》和多数地方文件对低保决定尤其是不给付和动态管理中停发、减发低保金的情形都未明确规定“说明理由”、“听取当事人陈述、申辩”等程序，但也有部分地方文件中对“说明理由”做了要求，如《上海市社会救助办法》第十五条规定：

“……决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。

”有类似规定的还有北京、天津、湖南、海南、广东等地。

不过，中央和地方文件中均未做“听取当事人陈述、申辩”规定。

　　（三）评析

　　1.我国农村低保行政程序的特点

　　从中央及各地的低保文件中可以看出我国农村低保行政程序中的一些中国特色：

（1）属地管理：

我国城乡低保都实行“属地管理”原则，即申请人向“户籍所在地”的基层组织申请低保。

从便捷与效率角度看，“属地管理”原则可能适用于各国的社会保障制度。

但是，我国的低保“属地管理”自有它独特的现实理由。

众所周知，我国迄今仍然是一个城乡二元社会，用户籍制度在城乡之间划出的鸿沟很深、很难逾越。

目前虽然一些地方已初步建立城乡一体化保障，④但短期内要在全国真正实现城乡低保一体化仍然不太现实，社会保障在很长一段过渡期内仍会是城乡有别的“双轨”运行机制。

这也就意味着，只要是“农村户口”，农民（即便是进城打工的“农民工”）就不能到“城里”申请低保待遇。

但从长远来看，这样的政策措施有悖于平等原则，随着社会的发展，最终会“寿终正寝”。

（2）依托基层组织“村委会”：

从上文可知，村委会作为基层群众自治组织，在我国目前农村低保工作中“受委托”从事着信息上传下达、受理申请、家计调查、张榜公布甚至资金发放等大量工作，有着不可或缺的作用。

这固然显示了农村低保制度的民主参与、基层自治，但同时也是我国国情所决定的。

农村低保的实施，尤其是要进行“家庭经济调查”等大量基础性工作，需要大量的工作人员、场所及经费，但我国农村低保从一开始试点到现在一直存在工作机构、人员与经费问题。

在这种状况下，素来作为国家政策和分散农民之间纽带的村委会乃至村干部便被“习惯性”地委以重任。

从法理上讲，受委托的权力如同行政机关自己行使的权力一样，应受到监督和制约，包括程序的约束，但从现有政策和文件看，赋予村委会很大实体权力的同时却缺乏相应的事中程序的规范，其自由裁量权过大。

　　（3）张榜公布：

将受助者的名单“张榜公布”，接受群众监督，这可能是世界上绝无仅有的中国特色，因为从西方社会的价值观念看，一个人或一个家庭收入多少、是否贫困纯属个人隐私，是绝不应该在大庭广众之下给予明示的。

[3]然而，在我国，农村低保对象确定难已成为困扰农村低保制度实施工作的一大难题，⑤获取有关个人和家庭经济状况的信息是很困难的。

从这个意义上说，作为一种对滥用制度赋予的权利或权力的人的威慑力，将受助者的姓名公诸于众以“接受群众监督”也是不得已而为之。

同时，据调查，大多数受助者尤其是农民对这方面的“隐私权”并不敏感。

但对权利一时的不敏感或漠然不能成为立法者或政策制定者不予保护的理由。

现代社会救助强调保护和尊重救助对象作为一个“人”所不可或缺的自由、姓名、肖像、名誉、荣誉、信用、隐私等人格利益，这些人格利益是现代社会的“人”的最高利益，对这些人格利益的保护是社会救助法是否为高水准立法的标志之一。

[4]

　　2.农村低保行政程序存在的问题

（1）法制化程度低：

法律规范的制订和表现形式是制度建立的重要表征。

法律规范的渊源，反映该规范的效力性、稳定性，以及决策机关对该制度的重视程度。

规范性文件制定形式的低层次和不统一显示目前农村低保的随意性、临时性，对于大多数农村居民来说，获得最低生活保障还是一项政策性的权利，而未成为法定权利，[5]现行农村低保操作程序在许多地方还仅是一种工作流程而非法定行政程序。

更重要的是，从文书的格式与规范角度说，这些低层次的“通知”、“意见”等文件是下发给民政部门、财政部门等部门及其下级机关的，从本质上说属于行政机关的内部文件，由于没有规范的公布程序，很多时候老百姓尤其是最底层的贫困农民难以知晓，信息公开难以落实。

（2）可操作性差、随意性强：

《通知》虽然对农村低保程序作了规定，但多为政策性或概括性要求，可操作性不强。

就地方来看，有的地方文件规定的程序较详细、完善、可操性较强，如申请人提交的证明材料、调查内容方式、各种时限、低保金发放领取方式甚至档案管理（如《浙江省最低生活保障档案管理办法》），而在更多地方，不仅规范性文件的层次低而且程序内容较粗糙、操作性差、带有很大随意性。

　　（3）偏重管理忽视程序公正：

从《通知》具体规定看，除了信息公开、公示的要求外，对基层组织及低保审批机关的权力没有其他程序的具体约束。

地方文件中除少数有“说明理由”要求外，大部分仅仅从方便管理的角度规定了相对人许多义务，如提交各种证明材料、接受调查、收入发生变化时主动告知管理机关等，对相对人的程序性权利几乎没有规定。

　　造成这些问题的根源除了我国“重实体轻程序”传统思想的影响，还在于在最低生活保障中陈旧的“恩赐”观念仍在作祟。

在这些思想和观念的影响下，现行制度和程序的设计更多把受助者预设成“懒汉”或“刁民”，却忽视了把保障者预设成权力的“寻租者”和腐败者。

　　二、我国农村最低生活保障行政程序的实践检视

（一）实践考察

　　对一项制度的分析不仅要分析制度内容本身，还要考察这项制度运行的实际状况及效果。

那么，目前农村低保的具体实践操作过程是怎样的呢？

为此，笔者收集了一些调研报告及新闻资料并在农村做了一些走访和调查，下面例举两个典型个案：

　　个案1.河南省某村：

该村在拿到低保指标后，村干部把指标分到各村民小组，由组长来决定。

每个组长都有一套自己的低保标准。

如7组王组长分配5个低保指标的考虑是：

首先，因为去年的低保户中就有1人享受过低保，所以今年不再继续享受，虽然报到镇里的名单还是这一户的5口人。

其次，今年的5人与去年的5人又不同：

1个残疾人，这是组上的唯一一位残疾人，去年没有照顾，今年应该考虑；1个是比较听话的人，尽管这人家里不困难；1个是有子女读大学和高中的，这种情况应该予以支持；1个是与他平时关系比较好的、支持他工作的人；最后1人是给他自己，他觉得作为一种当组长的补偿这个钱自己应该拿。

事实上，像王组长这样考虑的不止一个，在报到镇里的名单上就有许多组长的名字，有的组长虽然没上名单，但实际上享受。

低保名单在村里并不会公布，村民根本不知道谁在享受低保，意见很大。

[6]

　　个案2.海南省万宁市某村：

双目失明、长期卧床的84岁老人郑琼昌一家10口人，4个残疾、3个重病。

他家曾多次向村委会申请低保，但均没有答复。

相反，当地很多生活殷实的村干部家属却一度成了低保对象。

万宁市民政局局长说，这种现象并不只是发生在个别村。

对于程序问题，万宁市民政局低保股股长说，民政局只负责审批，村里和镇里如果不往上报，他们也没有办法。

镇有关负责人也认为申报的责任主要在村委会。

而很多村民直言不讳地说，村干部不按照程序办事，既不与村民小组进行讨论，也不上门调查，更不进行公示。

所以，提交再多的低保申请，也只能是“石沉大海”。

[7]

　　这些事实现象[8]虽然不能涵盖目前低保实际运行的全部情况，但仍有一定的普遍性。

毫不讳言，惠及农民的低保政策在有些地方并没有得到很好的落实，甚至扭曲变形偏离了制度设计的正常轨道。

就程序而言，目前文本中并不完备的程序规定在实践中又被“大打折扣”，《通知》和各地规范性文件中要求的民主评议、公开透明程序在实践中也大多流于形式或被基层的“潜规则”替代，出现大量的“人情保”、“关系保”，甚至成了当地干部的治理手段。

（二）思考：

程序与实体的互动

　　一方面，实践的困境直观地说明了：

公开、公正程序的缺失使得国家的惠民政策没有达到预期的效果，使得政府的给付“好事没办好”，这从反面印证了作为给付行政的最低生活保障制度对法治及程序的诉求。

社会国家原则要求国家积极作为，但是社会国家原则不能是孤立的，它必须与基本权利、尤其是自由权，以及法治国家原则联系起来理解。

[9]一般而言，现代法治对行政的规制包括实体法和程序法两方面。

实体法规范的健全与完善是基础和前提，同时，随着行政自由裁量权日益扩张，对其进行实体性控制难度较大，通过程序控制权力便成为法治的一个重要内涵。

农村低保作为社会保障行政既专业又复杂，且与金钱、实物给付相关，行政主体及其工作人员由此而掌握有较大的权力以及裁量权，作为控制权力和裁量权滥用方法之一的程序控权方式便理应受到重视与考虑。

[10]另一方面，由于种种原因，社会保障行政尤其是农村低保的相对人基本上是社会生活中的弱者，他们所拥有的能力和占有的资源相对困乏，只有足够的程序保障才能使得国家和社会给予他们生存照顾与人本关怀落到实处，而不是可望不可及的馅饼。

近些年来，我国逐步推进农村社会保障制度的全面实施，逐渐加大了对农村低保的财政投入。

⑥政府在社会救助中发挥的作用越积极、越重要，对于正当程序的要求也就越强烈。

目前，拟定中的《社会救助法》将农村低保首次写入了法律，[11]而社会救助法应是实体法和程序法的统一体，公开、公正、公平的救助程序应是该法不可缺少的一部分。

　　另一方面，实践的困境也令人深思：

为什么现有规定的民主评议、公开透明程序（尽管并不完备）在现实中荡然无存或者流于形式？

目前一些地方农村低保政策“变形”仅仅是因为程序规范的不完备或者正当程序理念的薄弱吗？

实际上，实践的困境不仅反映了低保行政正当程序的缺失，而且折射出缺失的程序本身内含的某些实体性因素，如：

（1）农村低保资金保障及保障标准问题使得信息公开难到位。

目前我国农村低保资金的筹集以地方为主，中央财政对财政困难地区给予适当补助。

有一些财政承受能力较差的地方采取量体裁衣、看米下锅的做法，即没有根据保障标准来确定保障对象，而是根据财政承受能力来确定保障对象的比例，根据这个比例分配保障对象的名额，而保障标准只在发放保障金时才有实际意义。

这种状况造成几乎所有的地方低保规范性文件都没有规定救助标准的确定原则和方法，⑦似乎救助标准就是由行政机关单方面确定，与救助对象无关的一件事情。

这样的随意性、临时性又怎么做到信息公开与提前告知呢？

无怪乎一些享受低保的村民说村委会每年只给一袋面粉，他们也不知道应该领多少。

（2）乡村治理的困境等因素使得村委会把低保“公事私了”。

取消农业税及村财乡管等税费改革后，低保金在村委会那里就变成了非常珍贵的治理资源。

[12]村委会“受委托”实施农村低保工作，依据上级文件标准实施程序操作成本较大，而对村干部并没有相应的激励制度约束其行为，[13]再加之村干部在村庄的信息垄断地位，[14]于是，低保便成为村委会及村干部的治理手段从而简化程序、“公事私了”，甚至成为农村干部违法犯罪的新领域、新特点。

[15]（3）管理体制机制不健全使得审批监督程序简化。

农村低保工作试点从一开始就没有专门的机构和人员，各环节管理以及有关部门的工作职责，都没有较为明确的规定，⑧而且经费没有保障，工作手段落后，以致工作程序不细、随意性大，对村委会等基层组织的工作疏于监管。

诸如这些实体性因素制约、吞噬着程序法治的实现和价值，再完美的程序规则也常常会被这些制度或实践中的实体内容扭曲。

可见，实体对程序具有重大的制约作用，程序本身内含着某些实体性因素。

[16]

　　三、结语

　　农村低保作为一种社会保障制度，是给付行政的重要内容和方式，农村低保行政程序的现状在一定意义上也反映了我国行政程序的整体困境。

程序的价值和功能已在理论上得到精彻的阐释，也被无数的实践从正反两面加以证明，但程序的法治化必须从程序本身以及程序所蕴含的实体性内容全方位着手。

我国确曾有“重实体轻程序”的传统，但在目前社会转型期许多领域我们的实体法、程序法都同样困乏，而且互相制约和影响，方兴未艾的社会保障给付行政领域尤其如此。

我国农村低保行政程序的完善，一方面，不能走向一种程序乌托邦或者说程序浪漫主义，不能为程序而程序，而必须与实体问题相结合，因为程序本身无法承受过重的负荷，经济改革、社会转型的背后是各种利益的重新洗牌和调整，而这种利益的调整需要大量实体法律制度的介入，通过公平、效率的制度安排把各种利益调试到最适当的位置。

[17]另一方面，在实体法规范不充分并存在许多制约程序价值发挥的现实障碍的情况下，不能认为正当程序是一种多余的“奢侈品”而放弃，相反，低保程序的正当化、法治化对于我国的农村、农民不仅必要而且急需。

既重视实质性的服务与给付，同时又关注和体现相对人的程序性权利，才是实现社会正义的合理路径。

　　注释：

　　①国际上并没有农村最低生活保障和城市最低生活保障之分，但我国自建国后，在城乡二元经济结构背景下，形成了城乡二元化的社会保障体系。

目前，虽然一些地方已初步建立城乡一体化保障，但短期内要全部将农村居民纳入城镇社会保障体系并走向全国一体化仍缺乏现实基础，社会保障在很长一段过渡期内仍会是城乡有别的“双轨”运行机制。

　　②鉴于我国宪法适用性问题没有解决，故《宪法》第45条规定的“物质帮助权”不能作为申请低保的直接法律依据。

另一方面，相对于城市低保有行政法规《城市居民最低生活保障条例》，农村低保的规范性文件的效力层次低得多，这在一定程度上也反映了我国城乡低保发展程度、受重视程度的“不平等”待遇。

　　③鉴于地方规范性文件层级比较多，本文主要就省级层面的相关文件对各地农村低保程序做一比较。

　　④实际上，即便形式上实现低保城乡一体化的地方，在低保标准等方面仍存在实质的城乡差别待遇。

　　⑤农村低保对象是收入低于贫困线的农民，如何准确评估农民实物收入并合理抵扣其生产成本在操作上有很大难度。

而且随着农村劳动力流动性增强和农民收入来源日益多源化，如何准确识别农村低保对象比较困难。

一些地方采取诸如“进村上门看房子，进屋看被子（谷子），吃饭看盘子，穿着看身子（家庭用品），银行看折子”识别保障对象的方法过于简单粗放。

　　⑥2007年共发放农村最低生活保障资金109.1亿元，比上年增长150.8％，2008年中央财政支持全面建立和完善农村最低生活保障制度，全年累计支出农村低保资金222.3亿元，比上年同期增长113.5％，参见2007、2008年民政事业发展统计公报。

　　⑦各地低保文件一般都只是原则上规定根据维持基本生活和城乡经济发展水平等来确定，或者授权政府民政部门会同财政、统计、物价部门制订。

　　⑧目前我国只有部分市、县（区）、乡（镇）的民政部门新设立了劳动保障与社会救助综合管理办公室，一般县市都是由民政部门下属的社会救助科室兼管农村低保，缺乏专门的管理机构。

　　【参考文献】

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