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城乡规划法制建设概述
第二章城乡规划法制建设概述
第一节我国城乡规划法制建设历程
1949年10月1日，中华人民共和国定制成立，标志着社会主义新制度的诞生，揭开了我国城乡规划、建设、管理史上新的一项。
60年来，我国经济社会的发展，经历了计划经济体制到社会主义市场经济体制的变革，经过了国民经济恢复时期（1949-1952年），第一个五年计划时期（1953—1957年）、“大跃进”和调整时期（1958—1965年）、“文化大革命”时期（1966—1976年）和社会主义现代化建设新时期（1977—2008年），新中国的城乡规划事业在创立、壮大、遭受挫折、恢复和迅速发展的曲折过程中，不断经受考验和走向成熟。
经过风风雨雨和实践的反复检验，证明了城乡规划法制建设的重要性和必要性。
与此同时，随着我国计划经济向市场经济的转变，由人治向法治社会的转变，改革开放的不断深化和社会主义现代化建设的客观需要，城乡规划法制建设走过了一个不断前进和明显进步的历程。
一、国民经济恢复和第一个五年计划时期
国民经济恢复和第一个五年计划时期是新中国城市规划事业由创立到壮大的八年，是我国城乡规划事业第一个重要发展时期。
新中国成立之初，百业待兴，为适应国民经济的恢复和发展，城市建设工作提上了议事日程。
1951年2月，中共中央在《政治局扩大会议决议要点》中指出：
“在城市建设计划中，应贯彻为生产、为工人服务的观点”，成为当时城市建设的基本方针。
1952年8月，中央人民政府建筑工程部（简称建工部）成立，主管全国建筑工程和城市建设工作。
1952年9月，召开了新中国成立以来第一次城市建设座谈会。
会议提出，城市建设要根据国家的长期计划，分别不同城市，有计划有步骤地进行新建或改建，加强规划设计工作，加强统一领导，克服盲目性，以适应大规模经济建设的需要。
会议决定，一是从中央到地方建立健全城市建设管理机构，统一管理城市建设工作；二是开展城市规划，各城市都要建立城市规划工作；三是划定城市建设范围，明确规定把城市建设计划纳入到国家经济计划之中；四是将我国城市分类排队，划分为重工业城市、工业比重较大的改建城市、工业比重不大的旧城市；一般城市等四类，以便分类指导和安排城市建设。
从此，我国城市建设工作进入一个统一领导，按照规划进行城市建设的新阶段。
经过三年国民经济恢复，从1953年起，我国进人第一个五年计划时期，第一次由国家组织有计划的大规模经济建设。
这一时期国家的基本任务是：
集中主要力量进行以苏联援助的156个建设项目为中心的、由限额以上的694个建设单位所组成的工业建设，以便建立社会主义工业化的初步基础。
1953年9月，中共中央发出《关于城市建设中几个问题的批示》，要求各地加强对城市建设的领导，建立健全城市建设机构，抽调得力干部及技术人员加强城市建设工作。
1954年6月，建工部在北京召开第一次城市建设会议，明确城市建设的目标是建设社会主义城市、着重研究了城市建设的方针、任务、组织机构、管理制度等问题。
1954年8月，建工部城市建设局改为城市建设总局，负责城市建设的长远计划和年度建设计划的编制与实施，参与重点工程的厂址选择，指导城市规划编制。
并先后向重点城市派出规划小组，根据1953年中共中央关于“重要的工业城市规划工作必须加强进行，对于工业建设比重较大的城市更应迅速组织力量，加强城市规划设计工作”的指示精神，加强有关城市总体规划和详细规划的制定。
1954年11月，国家建委成立。
1955年11月，为适应市、镇建制的调整，国务院颁了城乡划分标准。
1956年国家建委颁发了《城市规划编制暂行办法》，成为新中国第一个关于城市规划的法规文件，规范了城市总体规划和详细规划的编制行为。
到1957年，国家先后批准了兰州、洛阳、太原、西安、包头、成都、大同、湛江、石家庄、郑州、哈尔滨、吉林、沈阳、抚顺、邯郸等15个城市的总体规划和部分详细规划。
这些规划的批准，赋予城市规划成为指导各个城市的城市建设和管理中具有一定的法律效力之文件，使得城市建设能够按照城市规划，有计划有步骤地进行，适应了第一个五年计划时期大规模经济建设和工业城市建设的需要。
第一个五年计划时期，是我国实行计划经济体制，城市规划法制建设起步的阶段，对于城市建设能够按照城市规划实施发挥了积极的作用，取得了重要进展。
二、“大跃进”到“文化大革命”时期
“大跃进”和调整时期以及“文化大革命”时期，是我国城市建设出现失误，以至否定城市规划，直到城市建设遭受严重冲击和破坏，城市规划事业蒙受重大挫折和损失，应当吸取沉痛教训的一段经历。
1958年5月，中共第八届全国代表大会第二次会议确定了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义的总路线”。
会后，迅速掀起了“大跃进”运动和人民公社化运动，高指标、瞎指挥、浮夸风盛行起来，城市建设也出现“大跃进”形势，提出“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”号召。
1960年4月，建工部在桂林召开第二次全国城市规划工作座谈会，提出“要在十年到十五年左右的时间内，把我国的城市基本建设成为社会主义的现代化的新城市”，并要求旧城市“在十年到十五年内基本上改建成为社会主义的现代化的新城市”。
座谈会还要求，要根据城市人民公社的组织形式和发展前途来编制城市规划，要具体体现工、农、兵、学、商五位一体的原则。
于是，许多省会城市和部分大中城市对第一个五年计划时期编制的城市总体规划重新修订，致使城市规模定得过大，建设标准定得过高，城市人口迅速膨胀，住房和市政公用设施紧张，大量征用土地，造成很大浪费，城市发展失控，打乱了城市布局，恶化了城市环境。
1960年11月，在第九次全国计划会议上，草率地宣布了“三年不搞城市规划”的决定。
这个决策，造成了失误，不仅对“大跃进”中形成的不切实际的城市规划无从补救，而且导致了各地纷纷撤销规划机构，大量精减规划人员，使城市建设失掉规划指导，带来难以弥补的损失。
1961年1月，中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，作出了调整工业项目、压缩城市人口，撤销不够条件的市镇建制以及加强城市设施养护维修等一系列重大决策。
1962年和1963年，中共中央和国务院接连召开了两次城市工作会议，比较全面地研究部署了调整期间城市的经济工作。
1964年国务院发布了《关于严格禁止楼堂馆所建设的规定》，严格控制国家基本建设规模。
经过几年调整，城市建设有了一些起色，但“大跃进”对城市建设决策上产生的错误并未纠正过来，1964年和1965年，城市建设工作又连遭几次挫折。
第一，不搞集中的城市，自1964年2月全国开展“工业学大庆”运动之后，机械地将周恩来总理视察大庆时的题词：
“工农结合、城乡结合、有利生产、方便生活”的十六字作为城市建设方针，在城市里建设分散的居住区，“干打垒”（即夯土墙）房屋，并种植作物等，以为这就是贯彻“十六字”方针。
1964年8月，毛泽东主席提出“三线”建设方针，要求沿海一些重要企业往内地搬迁，国家经委召开全国搬迁工作会议，提出对搬迁项目要实行“大分散、小集中”的原则，少数国防尖端项目应按“分散、靠山、隐蔽”原则进行建设。
随后，林彪提出“靠山、分散、进洞”，于是，形成了“三线”建设实行“山、散、洞”，不建集中城市的思想。
其影响波及全国所有城市的建设。
第二，否定城市城市规划，1964年开展“设计革命”运动，除批判“设计工作存在贪大求全、片面追求建筑高标准、因循守旧及缺乏国防观念”等外，又批判城市规划“只考虑远景，不照顾现实，规模过大，人口过多”等问题，再一次否定城市规划，精简规划机构，压缩规划人员。
第三，取消国家计划中的城市建设户头，1965年国务院转发国家计委等拟定的《关于改进基本建设计划管理的几项规定（草案）》中取消了城市建设户头，不再下达建设项目和投资指标，城市建设资金急剧减少，致使城市建设陷于无米之炊的困境。
1966年“文化大革命”开始后，国家主管城市规划和建设的工作机构停止了工作，各城市也纷纷撤销城市规划和建设管理机构，下放规划人员，销毁档案资料，把专家说成反动学术权威，把规划管理说成“管、卡、压”，直到1971年，造成我国城市规划、建设、管理工作极为混乱的无政府状态。
由于城市规划被废弃，无人进行管理；于是，城市里乱拆乱建、乱挤乱占、建筑不按规划“见缝插针”进行建设的现象成风，园林、文物惨遭破坏，易燃易爆和污染工业任意建设，私人住房随意侵占，对城市的规划建设造成了一场历史性的浩劫。
1972年，国务院批转三部委《关于加强基本建设管理的几项意见》规定：
“城市的改建和扩建要做好规划，经过批准，纳入国家计划”，我国城市建设开始出现转机，但由于“左”的错误指导思想依然发挥作用和城市建设问题成堆、积重难返，城市规划工作仍未脱离困境，直到1976年文化大革命结束前，我国城市规划事业的发展依然处于十分薄弱和被动的局面。
从“大跃进”到“文化大革命”时期，是我国城市规划工作屡遭挫折，直到废弃，致使城市建设和管理严重失控，盲目混乱，无法可依，无章可循，写下沉痛教训的一页历史，城市规划法制建设随之停滞不前，谈不上有所发展。
但从反面实践和教训中，说明了城市规划法制建设的必要性、迫切性和重要意义。
三、社会主义现代化建设新时期
党的十一届三中全会作出了把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，以此为标志，我国进入改革开放和以经济建设为中心进行现代化建设的新阶段。
随着我国经济社会发展的深刻变化，以及《城市规划法》的颁布实施，城市规划和建设事业迈上蓬勃发展的崭新轨道。
1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，并下发了《关于加强城市建设工作的意见》（即中共中央[1978]13号文件）。
一是强调了城市在国民经济发展史中的重要地位与作用，提出“控制大城市规模，多搞小城镇”的战略性方针。
二是强调要“认真抓好城市规划工作”，全国各城市都要认真编制和修订城市的总体规划、近期规划和详细规划。
城市规划一经批准，必须认真执行，不得随意改变。
三是强调要“正确处理‘骨头’与‘肉’的关系”，解决了城市维护和建设资金的来源问题。
四是强调“为了把城市建设迅速搞上去，必须加强城建队伍的建设”，并要加强党对城市工作的领导。
这次会议，对我国城市规划工作的恢复和发展起到了至关重要的作用。
1978年8月，国家建委在兰州召开城市规划工作座谈会，宣布全面恢复城市规划工作，要求立即开展编制城市总体规划的工作。
1979年，国家建委和城建总局在认真总结我国城市规划历史经验教训的基础上，开始起草《中华人民共和国城市规划法草案》等文件，新中国的城市规划从此步人第二个重要发展时期。
1980年10月，国家建委在北京召开第一次全国城市规划工作会议。
会议提出：
“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，指出：
“市长的主要职责应该是规划、建设和管理好城市”，强调了“要建设好城市，应当先有一个好的城市规划，城市规划工作要有一个新的发展”。
会议还讨论通过了《城市规划法（草案）》。
1980年12月，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》。
《纪要》明确指出要“尽快建立我国的城市规划法制”，“为了彻底改变多年来形成的‘只有人治，没有法制’的局面，国家有必要制定专门的法律，来保证城市规划稳定地、连续地、有效地实施”。
同时强调要“加强城市规划的编制审批和管理工作”，“城市各项建设应根据城市规划统一安排”，“充分发挥城市规划的综合指导作用”。
全国城市规划工作会议的召开，在促进我国城市规划事业的发展历程中，占有十分重要的地位与作用。
为适应编制城市规划的需要，1980年12月，国家建委颁发了《城市规划编制审批暂行办法》和《城市规划定额指标暂行规定》，这就为我国城市规划的编制和审批提供了法规与技术的依据和保障。
1983年11月，国务院批转了城乡建设环境保护部《关于重点项目建设中城市规划和前期工作意见的报告》，指出基本建设前期工作要增加城市方面的有关内容，城市规划部门要参加有关建设项目的可行性研究，各类建设项目的选址工作要同城市规划工作密切结合。
城市规划与计划的结合，是城市规划工作的重要进步。
1983年11月，国务院常务会讨论了《城市规划法（草案）》，决定以《城市规划条例》的形式颁布。
1984年1月5日国务院颁发了《城市规划条例》，共七章五十五条，对城市规划的制定，旧城区的改建、城市土地利用的规划管理、城市各项建设的规划管理、行政处罚等作出了明确的规定，成为新中国城市规划建设管理方面的第一部行政法规。
《城市规划条例》规定：
“城市规划区内的土地由城市规划主管部门按照国家批准的城市规划，实施统一的规划管理”。
“城市规划区内的各项建设活动，由城市规划主管部门实施统一的规划管理”。
1987年10月，为加强城市规划管理工作，建设部在山东威海召开了全国首次城市规划管理工作会议，充分讨论研究了城市规划管理中的若干问题，促进了城市规划管理工作的理论化、规范化、程序化进程。
1988年建设部在吉林市召开了第一次全国城市规划法规体系研讨会，首次提出了建立我国包括有关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等在内的城市规划法规体系。
这就为推动我国城市规划法制建设，制定城市规划立法计划，以便尽快建立城市规划法规体系奠定了基础和发挥了积极的作用。
1989年12月26日，《中华人民共和国城市规划法》颁布，自1990年4月1日起施行。
该法共六章四十六条，对城市规划的制定、城市新区开发和旧城改建、城市规划的实施、法律责任等作了明确的法律规定。
规定：
“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针”，“城市规划实行分级审批”，“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”，以及城市规划的实施管理实行“一书两证”制度等许多内容，成为一部符合我国国情和比较完备的法律，成为我国城乡规划、建设、管理方面的第一部法律，为我国城市科学合理地建设和发展提供了法律保障，标志着我国城乡规划法制建设又迈进了一大步，成为新中国城乡规划史上的一座里程碑。
1990年，建设部颁发《关于抓紧划定城市规划区和实行统一的“两证”的通知》；1991年8月，建设部、国家计委共同颁布《建设项目选址规划管理办法》；1991年9月，建设部颁布《城市规划编制办法》；1992年，建设部颁布《关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》；1992年12月，建设部颁布《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》；1993年6月，国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》；1994年，建设部颁布《关于加强城市地下空间规划管理的通知》；1994年8月，建设部颁布《城镇体系规划编制审批办法》；1994年9月，建设部发布《历史文化名城保护规划编制要求》；1995年6月，建设部颁布《开发区规划管理办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《城市规划编制办法实施细则》；1996年国务院发出《关于加强城市规划工作的通知》（即国发[1996]18号文件），强调规划管理权必须由城市人民政府统一行使，不得下放；1997年10月，建设部颁布《城市地下空间开发利用管理规定》；1999年4月，建设部发布《城市总体规划审查工作规则》；2000年2月，建设部颁布《村镇规划编制办法》（试行）；2000年4月，建设部颁布《县城城镇体系规划编制要点》（试行）；2000年国务院办公厅发出《关于加强和改进城乡规划工作的通知》，强调“加强城乡规划实施的监督管理，推进规划法制化”。
可以说，20世纪90年代是一个以《城市规划法》为中心，我国城乡规划配套法规、规章相继发布、不断完善，初步形成城乡规划法规体系框架的重要时期，使我国城乡规划法制建设得到充实、提高和走向多层次、多方位，为有法可依、有章可循和全面实现依法行政、保证城乡规划顺利实施创造了良好条件。
与此同时，]990年7月，建设部发布《城市用地分类与规划建设用地标准》，1993年9月，建设部发布《村镇规划标准》，1998年建设部发布《城市规划基本术语标准》，以及先后发布的《城市规划工程地质勘察规范》、《城市居住区规划设计规范》、《城市道路交通规划设计规范》、《城市道路绿化规划与设计规范》、《城市用地竖向规划规范》、《城市工程管线综合规划规范》等20多项城市规划技术标准和技术规范，涉及城乡规划的各有关方面，初步形成了我国城乡规划技术标准和规范体系，为规范我国城乡规划的编制和实施提供了科学依据和技术保障。
跨世纪以来，我国城乡规划的法制建设，在科学发展观的思想指导下，又有了新的发展。
2002年5月，国务院发出《关于加强城乡规划监督管理的通知》；2004年10月，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调要“加强城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”；2002年8月，建设部颁布《近期建设规划工作暂行办法》和《城市规划强制性内容暂行规定》；2003年，建设部颁布《城市抗震防灾规划管理规定》；2003年12月，国家四部委印发《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》；2004年2月，建设部等四部秀发出《关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通知》；从2002年至2006年，建设部相继颁布了《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市蓝线管理办法》、《城市黄线管理办法》；2005年9月，建设部、监察部发出《关于开展城乡规划效能监察的通知》；2005年12月，建设部颁布了新的《城市规划编制办法》；直到2007年10月28日《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，自2008年1月1日起施行。
该法共七章七十条，对城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改、监督检查、法律责任等作了明确的法律规定，成为一部更加符合我国社会主义现代化建设新时期城乡统筹发展需要的完备法律。
从《城市规划法》发展到城乡规划法》，体现了我国城乡规划法制建设的重大进步，树立了新中国城乡规划发展历史上的一座新的里程碑。
第二节城乡规划法规体系
城乡规划法规体系，就是国家调整城乡规划和规划管理方面所产生的社会关系的法律及各种法规、规章的总合。
即在国家根本大法《宪法》的统率下，由既有分工和区别，又有内在联系、相互协调的各种法律、法规、规章所组成有机联系的统一体。
建立并健全城乡规划法规划体系是1990年《城市规划法》颁布施行后我国城乡规划领域里加强法制建设的一项重要任务。
经过不懈地努力，我国已经初步建立城乡规划法规体系。
一、我国城乡规划法规体系组成
根据《中华人民共和国立法法》规定，城乡规划法规体系的等级层次应包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章（部门规章、地方政府规章）等，以构成完整的法规体系。
1．《城乡规划法》
《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的基本法，对各级城乡规划法规与规章的制定具有不容违背的规范性和约束力。
2．城乡规划行政法规
国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。
国务院1993年6月发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》和2008年4月发布的《历史文化名城名镇名村保护条例》等就是我国城乡规划法规体系中的行政法规。
行政法规与法律虽是两个不同等级层次，但它同样是地方性法规、部门规章和地方政府规章制定的基本依据。
3．地方性法规
省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，根据《城市规划法》相继制定了地方性的规划条例或者实施细则、实施办法。
在《城乡规划法》颁布实施后，各地会根据《城乡规划法》修改或正重新编制有关城乡规划的地方性法规。
较大的市是指：
（1）省、自治区的人民政府所在地的市；
（2）经济特区所在地的市；
（3）经国务院批准的较大的市。
4．部门规章
建设部等所公布的《城市规划编制办法》、《建制镇规划建设管理办法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《村镇规划编制办法》、《近期建设规划工作暂行办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》、《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市蓝线管理办法》、《城市黄线管理办法》等都属于部门规章范畴，是我国城乡规划法规体系中的重要组成部分。
5．地方政府规章
省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，都根据城乡规划方面的法律、法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定制定了配套的地方行政规章。
二、纵向体系与横向体系
城乡规划法规体系，是指我国关于城市规划方面的法律规范之间的统一、区别、互联系和协调性的构成方式，是关于调整我国城乡规划和建设管理方面所产生的社会关系的法律、行政法规、地方性法规和规章的总合。
按照城乡规划及其有关法律法规的构成特点以及关联性考虑，可以看成由纵向体系与横向体系两部分所组成。
1．纵向体系
由各级人大和政府按其立法权限所制定的法律、法规、规章构成，这是城乡规划法规体系的直接组成部分，也就是《城乡规划法》为基本法并以此为依据所形成的包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等在内的城乡规划法规体系。
具体，包括《城乡规划法》，国务院颁布的有关实施城乡规划法的行政法规，国务院城乡规划主管部门和其与有关部门联合制定的关于城乡规划编制、审批、实施、修改、监督检查、法律责任等内容的部门规章，各省、自治区、直辖市以及较大的市所公布的关于实施城乡规划法方面的地方性法规、地方政府规章等，即以《城乡规划法》为中心，实现国家立法（包括部门规章）与地方立法的相配套。
2．横向体系
横向体系，即与城乡规划领域之外的，与城乡规划有着密切联系的相关法律、行政法规和有关部门规章等。
三、我国现行城乡规划法规体系框架
自《城市规划法》颁布实施后，经过20多年的努力，我国城乡规划法规体系初步形成框架。
《城乡规划法》自2008年1月1日起施行，它是在总结《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实践的基础上，根据新的形势需要所制定的。
这就要求我国已建立的城乡规划法规体系，应当以《城乡规划法》为核心，进行调整、补充、修改和逐步完善。
现将我国城市规划法规和相关法律、法规（不含省、自治区、直辖市和较大的市的地方性法规和地方政府规章）所构成的法规体系框架，列表如表2—1、表2—2。
表2-1我国现行城乡规划法规体系框架（2008年）
类别
法律法规和规章名称
颁布日期
施行日期
法律
中华人民共和国城乡规划法
2007．10．28
2008．1．1
行政法规
村庄和集镇规划建设管理条例
1993．6．29
1993．11．1
历史文化名城名镇名村保护条例
2008．4．22
2008．7．1
类别
法律法规和规章名称
颁布日期
施行日期
部
门
规
章
城
市
规
划
编
制
城市规划编制办法
2005．12．31
2006．4．1
城镇体系规划编制审批办法
1994．8．15
1994．9．1
县域城镇体系规划编制要点
2000．4．6
2000．4．6
村镇规划编制办法（试行）
2000．2．14
2000．2．14
城市规划编制办法实施细则
1995．6．8
1995．6．8
历史文化名城保护规划编制要求
1994．9．5
1994．9．5
城市绿化规划建设指标的规定
1993．11．4
1994．1．1
近期建设规划工作暂行办法
2002
2002
城市规划强制性内容暂行规定
2002
2002
城市规划审批
城镇体系规划编制审批办法
1994．8．15
1994．9．1
城市总体规划审查工作规划
1999．4．5
1999．4．5
城
市
规
划
实
施
管
理
建设项目选址规划管理办法
1991．8．23
1991．8．23
城市国有土地使用权出让转让规划管理办法
1992．12．4
1993．1．1
开发区规划管理办法
1995．6．1
1995．7．1
建制镇规划建设管理办法
1995．
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