老工业城市复兴 格拉斯哥经验及对中国东北启示.docx
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老工业城市复兴格拉斯哥经验及对中国东北启示
老工业城市复兴：
格拉斯哥经验
及对中国东北启示
摘 要：
本文回顾了一个英国主要城市的衰退和复兴经验，以期发现适合于中国东北城市的一般性政策。
格拉斯哥早先发展为一个面向出口市场的重工业综合体，由于严重的失业和随之而来的社会问题，其经济在20世纪60至80年代出现了衰退。
通过在一定范围内针对人、地点和企业发展三大关键要素采取的行动已经取得了一定成效，这些努力包括经济结构转型、地方企业的现代化、吸引国内投资、劳动力再培训、扭转物质性退化和废弃、提升住房质量、改善周边环境以及投资交通和其他基础设施等。
对于地方当局来说，没有中央政府切实而长期的支持要完成这些任务是十分艰难的。
关键词：
工业化；城市化；城市衰退；复兴
原因
出于两个原因，英国的工业城市在20世纪60年代开始衰退。
首先是城市扩散导致人口和就业岗位从现有城市地区向边缘郊区转移，并且扩散到周边城镇（TurokandEdge，1999）。
人口扩散部分反映了与家庭数量增长相联系的城市物质空间的扩张，也反映了人们对更多室外空间和花园的渴求，以及随着收入增加而对私人住房的向往。
私人轿车增长和公共交通的改善使人们更容易实现远距离通勤。
一些人也由于拥挤、缺乏公共便利设施或选择住房的限制而离开城市。
企业受用地扩展和基础设施不足的“推力”作用，搬迁到城市外围或更远的郊区，新的综合生产流程要求水平方向布置厂房并有充足的用地。
老工业区及其多层式厂房不再适用。
货物运输由铁路转向公路，使企业选址摆脱了必须接近主要铁路车站的限制。
城外的“拉力”包括低成本、绿地空间、工业厂房设施以及靠近主要交通网络等。
扩散更大程度上是市场作用使然，反映了个人的偏好和企业、业主的选择，政府的政策加剧了这一进程，新城就是最显著的实例，即在主要城市的20到40公里以外建设商务设施、道路、住房和学校以形成新的社区，它们在设计阶段就极力避免城市的拥挤并增加住房的多样性。
到20世纪70年代，人口和就业岗位的减少明显地对城市造成不利影响（Turok，2004），城市的整体趋势已经从增长转为衰落，扩散已不仅仅是简单地把增加的人口和经济活动向外迁移，失业率上升、住房和商业场所需求的减少引起学校、医院和其他社会服务设施关闭，对城市形成釜底抽薪般的影响。
受过良好教育的中产阶级搬出城市，内城居民贫困化并且在劳动力市场上缺乏竞争力，富裕的郊区和贫困的内城之间的分化愈演愈烈。
城市衰落的第二个原因是逆工业化（制造业岗位的减少），尤其是20世纪70年代到80年代最为显著，企业由于设备老化、质量不高、管理不善以及国内利率因素等造成竞争力下降从而减产或关闭。
新兴的轻工业更倾向于在城外选址，因此逆工业化对城市较之其他地区造成更为严重的影响（TurokandEdge，1999）。
逆工业化对手工业者的影响尤为严重。
因为在工厂就业没有资格限制，所以他们掌握很少的专门技能，也就在新的服务业领域缺乏竞争力。
人口和工业的外流减少了当地的服务业需求，因而城市中服务业的增长也慢于其他地区。
快速的逆工业化毁掉了许多工业社区：
缺乏工作岗位导致收入减少、债务增加、生活艰难和许多社会问题，人们变得道德缺乏、健康下降、酗酒和吸毒蔓延，生活压力导致家庭解体、社会和种族问题层出不穷。
格拉斯哥受到严重影响，在1961年～1981年间城市失去了14.2万个就业岗位，超过1961年总就业人口的1/4（26%），同期人口流失了1/3。
20世纪六、七十年代早期平均每年有2.5万人离开格拉斯哥，中心区的人口从1950年高峰期的110万人减少到现在的60万（TurokandBailey，2004）。
都市区的制造业岗位从1971年的30万锐减到2001年的9.5万个，包括国有和私营企业的整个造船，钢铁、机械、纺织行业都垮掉了，逆工业化也导致了大量的空置、废弃和污染土地，这损害了格拉斯哥作为居住和投资选择地的优势。
在20世纪70年代，普遍有一种感觉，即格拉斯哥充斥着与物质性衰败和社会性瓦解相伴生的低迷情绪，改变这种处境要求公共部门进行长期不懈的努力。
格拉斯哥的复兴
应对扩散的第一个政策出现在20世纪70年代中期，格拉斯哥迫切需要改善其基础设施、环境和住房状况。
这个需求在新的区域规划和“格拉斯哥东区复兴”（GEAR：
GlasgowEasternArea Renewal）工程上得到反映。
GEAR是不同公共部门合作的先驱，它包括苏格兰开发署（SDA）、地方和区域的管理部门以及两个全国性住房机构。
SDA的建立是为了解决经济衰退问题，特别是针对苏格兰中西部地区，而把它纳入GEAR是由于地方政府机构缺乏经济发展所需的资源和权力（McCrone，1991）。
GEAR的目的之一是通过改善环境和基础设施，保留和吸引城市衰退地区的产业，从而增加就业。
资源不足是SDA面临的主要问题，包括集约土地、治理污染、场址准备、道路建设和资金提供等，SDA关注的不是大型企业和主要基础设施而是改善环境、建造小型作坊，因此对经济的影响不尽如人意。
其后它把注意力转向创立新兴的高技术领域并建设对私人投资者更具吸引力的区域，如城市中心。
住房更新容易着手，因而成为GEAR公共投资关注的焦点，这促使住房供应现代化并提供了许多新的住宅，同时也形成了一些基于社区的住房组织，改善了地区景观。
但是这对于持续减少的就业和收入却没有太大的帮助。
1980年代，复兴政策转向更“软”的社会和社区问题（Turok，2004）。
这反映出新的保守党政府的观点，即基于贫困社区的经济发展是艰难的，而在区域层面上寻求经济发展相对来说要容易些。
他们认为在更广阔的就业市场中，精确的就业岗位不如失业者的竞争能力更重要。
政府也要求SDA缩减地产和环境方面的计划以便进行直接的商业支持，但这无助于有大量空置和废弃土地的格拉斯哥。
这一转变也反映了一些开发者的观点，即泥瓦匠式的复兴对减少贫困和衰落收效甚微，重要的是对有关人群进行更直接的支持。
这一观点转化成一些计划，包括把地方部门控制的公共住房转到社区基层组织。
这一思路也导致一个有争议的政策转变，即针对失业人员的政策从发展经济以增加工作岗位转变到“侧面补给（supplyside）”，如个人建议、指导、再培训和工作安排等。
不言而喻的是，尽管格拉斯哥和其他城市的就业不足在扩大，失业的原因仍然主要是个人技术不足、信息缺乏而不是对劳动力需求的不足。
以发展服务业为目标的中心城区改造项目总体上取得了成功，这些地区在后工业时代被当成了关键的战略资源。
在20世纪80～90年代之间，公共机构投资改造旧的仓储建筑和出租房屋，改善公共空间，提升文化品位，开发新的旅游设施，市政建设热潮促使格拉斯哥成为全英国最吸引企业家聚集的城市。
从1980年代开始，尤其在市中心及其周边，私人投资旅馆、酒吧、饭店、超市、现代剧院、夜总会和时尚公寓的活动有增无减，与此同时一些居民的生活方式发生变化，花在服装、娱乐、周末休闲和市中心生活的时间持续增加。
在旅游、生活和游乐方面，格拉斯哥都已经当之无愧地成为一个时尚、令人兴奋甚至是迷人的地方。
由公共投资建设的博物馆、艺术馆、音乐厅和会议中心使这座城市更具吸引力，这些都是格拉斯哥作为一个消费型城市复兴的象征。
在金融服务、软件和电信中心方面的内向投资也强化了该市作为商务中心的职能，这有助于提升城市在自我创新、知识密集型服务和创造性产业方面的美誉度。
地方机构也积极寻求外部发展机遇，学会了以注重实效的方式进行彼此之间以及与私人部门之间的合作。
格拉斯哥与苏格兰其他地区的就业年度变化情况，清晰地反映了城市位次的变化（TurokandBailey，2004）。
在1990年代中期前的30年格拉斯哥落后于苏格兰，然而最近8年已将其抛在后面。
格拉斯哥的变化可以理解为实施6个竞争战略的结果。
（1）周期性市场（Periodicmarkets）
1980年代格拉斯哥的公共机构就争取到了大型会议、文化节和运动会的主办权，他们也通过竞标获得政府资金、法律授权拨款和其他资助项目的机会，格拉斯哥的机构有一种“无所不能”的态度、力量、想象力和良好的组织能力，这使他们能够赢得像1990年“欧洲文化城市”、1999年“城市建筑与设计”和2002年“欧洲冠军杯联赛决赛”这样的盛事。
（2）区域服务（Regionalservices）
格拉斯哥为成为区域性的零售业，娱乐和休闲中心付出了力所能及的努力。
城市中心较之周边城镇能提供更好的多样性和选择机会，这里的“人气”来自城市中心的活力、高标准的城市设计和大众化的购物、旅游和社交活动的场所，而且位于格拉斯哥市区的大学和医院等功能地域也为市中心发展带来更多的人口。
通过公共和私人投资，格拉斯哥成为伦敦以外最大的零售业中心，连通广大腹地的放射状交通网络强化了其作为商业和文化枢纽的地位。
（3）旅游业（Tourism）
格拉斯哥的各类服务设施和对外交通联系吸引了其他城市以及国外短期休闲及节日游的客源，扩大的市场领域对于增加收入并维持其作为一个服务性中心的成长十分重要。
为了吸引更多的消费者，还需要在特色创造上付出更大的努力。
但在致力于改善其他商业中心，特别是远距离购物娱乐方面，面临的困难是较大的，格拉斯哥在交通拥堵、高停车费及高房租等方面也都不尽如人意。
（4）内部投资（Inwardinvestment）
积极应对外部机遇对于一个有竞争力的地区来说十分重要，这包括了迅速提供适当的地产、实施金融刺激和提供训练有素的技术工人。
多年以来，格拉斯哥在新城“一站式”的建设方式和利用公共资源发展基础设施、大型工业区、商业场所和新住房方面是失败的。
但它在吸引办公总部和与旅游、接待、休闲相关的消费服务方面付出了很多努力。
一批市场机构生存并促进着城市发展，为此也得到适当的支持反馈。
格拉斯哥在吸引大型商务活动方面已经取得很大的成功。
（5）有技能的流动人口（Skilledmobilepopulation）
格拉斯哥已开始具有更大的竞争力去保留和吸引熟练劳动力，用以增加其税收和改善劳动力供应状况。
为此格拉斯哥增加了市中心公寓和郊区高质量住房的供应。
许多由维多利亚和爱德华式建筑改造的时尚阁楼式公寓为年轻的上班族提供了大量的住房。
通过为“知识工人”、创造型人才和潜在企业家提供独特的生活方式和居住选择，“宜居性（liveability）”已成为增加城市竞争力的一项举措，这顺应了当前经济发展中重视人力资本和智力资源（优于物质资源）的理念。
（6）贸易服务（Tradableservices）
通过发展本土力量和有选择的内部投资，格拉斯哥努力成为一个新的贸易服务基地。
第一步通过在内城建立电话客户服务中心（cal1centres）以及实施回归内城办公的行动（backofficeactivities）给城市造就了数千个就业岗位，但这相对于高水平的管理和技术岗位来说还属于低收入工作。
格拉斯哥的主要优势在于它的适度消费水平和空置办公建筑及劳动力的适用性。
当前面临的挑战是依靠信息和通讯技术提升这些设施的等级，确保就业岗位留在城市而不是迁移到像印度那样的低工资地区或者让这些设施荒废。
尽管提供的就业岗位不多，其他一些产业却具有高附加值并能产生长期效益，包括软件业，高技术公司（如生物和光电子），更成熟的电话客户服务中心和创造性行业如设计、媒体和音乐。
格拉斯哥的优势包括高素质的高校毕业生、技术专家以及像BBO和大学群这样的关键机构。
而格拉斯哥私营部门的创新（或通常所指的研发能力）维持在一个较低水平，当然这也是英国东南部以外地区的城市普遍存在的问题。
金融服务（Financialservices）（包括保险和银行）在最近10年取得了最为迅速的增长。
格拉斯哥的成功部分地由于其历史机遇，即从早期开始即具有金融服务和技术劳动力的传统，另一方面也由于其明显的资源优势及其内部投资形成的吸引力：
接近巨大劳动力市场的城市交通设施、良好的通信基础设施和可以提供合适的经营场所的地产部门。
教训和启示
格拉斯哥的经验为其他城市提供了许多不同类型的教训。
追溯过去的两个世纪，教训之一是一个狭窄的专门化的产业群体是造成长期性脆弱的根源。
利用经济繁荣时期的能力实现经济结构转型并开发新兴市场，对于地方经济是十分重要的。
同样关键的是，当地企业要避免满足现状，要增强适应能力，不断补充发展动力。
尽管产业集群能够成为经济发展的驱动力，集群内部也会变得闭塞而又目光短浅，从而忽视对外部经济环境的适应。
格拉斯哥的复兴表明，依靠地方自身复兴发展经济的艰巨性。
通过发展新兴产业扭转城市衰退的趋势是不易做到的，还需要付出时间、耐心和资金。
经济多样化、劳动力再培训、老企业的现代化、解决逆工业化的遗留问题及更新住房和基础设施等任务十分艰巨，需要多方面的参与——与相关的公共机构、私人机构和地方社区——以有效的领导和足够的资源创造真正的奇迹。
复兴战略需要适应当地环境及外部机会，一些城市较之其他城市更多地从高科技产业受益，另一些城市则要随着设计改进、过程强化和市场转型，甘心长期居于较低的地位和“中等技术”的行业，如工程、服装、家具和自然资源加工。
多种多样灵活的服务业同样可以为增长提供机会，例如数据处理、电话客户服务中心和回城办公等。
其中政府的支持是至关重要的，这使城市不至于独自应付经济发展的压力。
复兴战略面临的几个关键问题
设想中的经济结构如何？
这涉及到经济的构成，或制造业与服务业的平衡；附加值的高低；资本密集还是劳动力密集；生产率高低；技术水平的高低；采用新技术还是传统技术；基于小企业还是大企业；区内所有还是区外所有；国有还是私有；发展模式是集中还是分散。
城市需要对其未来经济结构的关键内容达成一致的预见，这一点要基于系统地分析它与周边城市相对的优劣势。
当前，欧洲专注于有创造性的、高附加值的、高技术的服务产业，这为中国在中低技术制造业领域参与竞争提供了广阔的空间。
中国应当采取的正确的战略也许可以包括，改进中国企业从别人的发明创造中吸收生产理念和产品技术的能力，而不是花很大代价去创新或重复别人的老路。
格拉斯哥的成功来自为劳动密集型的服务业（如电话客户服务中心）提供低支出的基础条件，包括提供大量受过教育的劳动力，便利的廉价办公设备和良好的公共交通。
什么行业或企业是政策关注的焦点？
政府机构需要在扶持新老工业企业的努力上谋求某种平衡。
由于认为制造业没有发展远景，格拉斯哥忽视了现有的传统产业和企业。
回过头来看，如果它们当初得到了产业的多元化调整和技术升级，其中的部分产业（企业）会有长远的发展潜力，如机械工业。
弄懂问题的性质和原因十分重要。
有时仅仅需要采取减缓衰退的速度以便赢得产业调整时间的策略，而不是采取夸张的“休克疗法”。
较慢的衰退有助于工人再培训并找到新的工作，这对城市的形象和投资者的信心都不会形成灾难性的后果。
以上内容对中国对待国有企业，特别是对主要的资方（特别是对于那些大企业）的政策或许有所启发。
具有长期潜力的企业应当给以技术和资金支持，使其重组、现代化并实现市场多元化。
吸引内部投资同样十分重要。
要确定是投资制造业还是服务业，甚至具体到特定的部门。
这取决于当地技术、能力和费用。
旅游在那些有资源优势的地方是可行的，比如有吸引力的建筑或自然环境。
一个地区是否要吸引其他区域或国家进行内部投资，其可能性和战略将会有很大的不同。
格拉斯哥在吸引英国其他区域投资方面好于吸引海外的投资。
对地方企业的支持包括鼓励自谋职业和新的创业形式，同样也支持建立中小企业。
创业潜力源于当地企业家的技巧和态度，以及人们是否拥有创办企业的资源。
英国的经验表明，由于经验不足、缺乏资源以及对企业生产的产品和服务需求不足，越是贫困社区，新的创业潜力就越低。
但无论如何，哪里失业率高，哪里就有鼓励人们创业的“推力”，因为公共部门通过培训廉价劳动力、提供咨询和金融服务，可以帮助创业者进行这样的选择。
最成功的地方经济往往是大、中、小企业的混合体，而不是过度依靠某一个类型。
大企业通常从规模经济中受益，在全球市场销售知名产品，而中小企业则更具适应市场变化的弹性。
什么政策工具对地方机构实施政策最有效？
劳动力：
学校、学院和大学教育是一个地区拥有高素质劳动力的基础。
对核心技术，职业技术和管理技术的培训也有助于提高劳动力的竞争力。
积极的劳动力市场措施，如再培训和工作查询，可以帮助失业者获得有选择的就业机会。
信息：
商务咨询（对技术、市场、资金、管理和其他事务）对企业来说花费不多却十分有用。
有关机构可以帮助企业从境外获得技术和商业理念。
一个城市的市场可以帮助提升它的形象和声誉，从而吸引内部投资和旅游。
资本：
包括贷款、拨款、抵押投资和税收优惠等多种形式的对企业搬迁和改造进行的金融支持。
这可能代价高昂，但对于私营金融系统不完善地区的经济复兴是必不可少的。
土地：
政策包括提供具有基础设施和适宜建筑的服务场所。
公共部门在为商务增长进行场所配置和创造物质条件方面起到关键的作用。
存量资产在走下坡路的内地城市可能成为提升经济发展的有利因素。
提供足够的优质住房和邻里环境可以吸引和保持人力资本并有利于经济增长。
可达性：
在持续增长的综合国际经济中，城市需要通过道路、铁路和航空运输与其他城市和国家便捷地联系起来，也需要现代电信设施如宽带网，以使当地企业接触任何地点的信息、客户、供应商和合作伙伴。
这些措施的效果依当地和区域的具体情况而有所不同。
由于条件各异，评估数据不足，因此无法准确概括。
在战略制定时清晰评价城市或区域优劣势是十分重要的，同样重要的是了解当地可资利用的独特资源、能力和技术。
一个简单的框架——
（1）人，
（2）地点和（3）企业可以帮助思考复兴战略。
“人”是指当地人口的技能、动机和企业；“地点”是指经济活动和人口所处环境的效率和吸引力；“企业”是指当地企业的能力，技术和生产率。
这三个要素对平衡而全面的复兴至关重要。
成功的城市复兴也带来许多组织过程的问题。
合作是一个普遍主题：
公对公、公对私以及公对社区，彼此之间要有明确的角色和责任。
能以连贯的承诺和充分的资源开展工作的有效率的政府，是成功的城市复兴的另一个重要经验。
国家政策的作用
国家政策在城市复兴中起到关键的作用。
一个稳定的经济环境是先决条件，包括稳定的汇率、利率、物价和作为投资资源的储蓄。
政府在确保企业间公平竞争方面，在知识产权和发明创造的保护方面以及在劳保和环境标准方面发挥着至关重要的作用。
政府在投资方面的作用也很重要，包括科学、研发、创新和外国直接投资。
在国家基础设施如航空运输、道路、电力、供水以及信息和通讯技术方面也起到不可替代的作用。
最后，政府在区域和空间政策方面也扮演着关键角色，包括对增长核及发展轴的改善，促进城市复兴以及城镇和区域开发等。
相应的技术手段包括确定一定时期内建设的基础设施、不同的金融鼓励机制和明确优先发展区域等，这些对于人口迁移和大众住房的提供都有影响。
如果政府忽视区域经济的不平衡性，人们必然会从贫困地区迁往富裕地区，从而加剧地区的不平衡，造成目的地城市和区域的经济过热、住房短缺、供水和电力不足以及交通拥堵。
在过去的20年中，英国许多老工业城市的复兴，掣肘于政府薄弱的区域政策。
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