论政府在农村基础设施建设中的职责定位.docx

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论政府在农村基础设施建设中的职责定位

目录

一、农村基础设施建设现状1

（一）农业生产基础设施不配套1

（二）农村信息化建设不完善1

（三）农村基础设施重复性建设2

二、政府在农村基础设施建设中的地位2

（一）农村基础设施建设的主导地位2

（二）农村信息化建设的主导地位2

（三）农村交通基础设施建设的设主导地位3

1、已有公路等级较低，建设难度逐步增大3

2、加强农村道路规划与公共交通建设4

3、加强规划，避免重复性建设4

三、政府在农村基础设施建设中的问题4

（一）对农业基础设施建设投入不足 4

（二）政府投资主体职能缺位和错位并存 5

（三）“自上而下”的行政性决策机制，导致政府规划决策职能发挥不当5

（四）单一的资金筹集渠道，表明政府组织引导职能的不到位5

（五）资金和基础设施的使用效率低下，体现了政府管理监督职能不规范5

四、政府在农村基础设施中应承担的职责6

（一）增加政府收入，加大农业投入力度 6

（二）明晰权力责任关系6

（三）转变自身内部管理方式7

（四）引导农村基础设施建设资金的多元化7

（五）减少层层“剥削”7

致谢9

参考文献10

论政府在农村基础设施建设中的职责地位

一、农村基础设施现状

目前，农村基础设施建设明显滞后，远不能满足农业发展、农民增收、农村兴旺的建设全面小康社会的需要，仍然是国民经济和社会发展中最薄弱的环节，更是制约新农村建设最为突出的因素。

（一）农业生产基础设施不配套

一是农田水利建设滞后，农业仍未从根本上摆脱靠天吃饭的局面。

现有的农田水利工程相当一部分已超过规定使用年限，老化失修严重，设施不配套，效益衰减。

目前，全国农田有效灌溉面积约占耕地面积的46％，机电排灌面积不足30％，农业灌溉用水平均利用系数只有0．45。

二是耕地数量在逐年减少的同时，质量下降。

农户经营规模小，地块细碎，耕地土壤有机质含量下降，水土流失和荒漠化严重，中低产田面积占全国耕地面积的70％以上。

三是农业科技水平不高。

农业科技发展和创新能力不强，技术集成度不足，成果转化率低，科技进步对农业的贡献率只有48％，大大低于发达国家70％一80％的平均水平。

农业基础设施是指那些为农民生产与生活服务的以及使用期限较长的设施，大致可分为 3类：

一是生产服务设施，如水利设施、农业科研和技术推广服务机构等；二是生活服务设施，如医疗和文化设施等；三是生产生活服务设施，如教育、道路和通信设施等。

从农业基础设施建设的当前状况来看，在大多数农村地区，农民不能饮用到干净的自来水，且道路条件十分恶劣，教育设施落后，农 田基础设施、农村能源电力建设及农村通信设施等严重不足。

存在的主要问题有：

投资主体缺失导致的投资不足；决策机制不合理导致的供给结构失衡；管理体制落后导致的供给效率低下等。

（二）农村信息化不完善

农村信息化是当前我国经济建设中一个重要的政策目标，是推进新农村建设、城乡统筹发展、改变传统的城乡二元经济结构的重要手段，因此受到了社会各个层面的关注。

有相当多的研究人员从不同的角度和层次对农村信息化的问题进行了研究，这些研究对农村信息化的内涵与内容体系进行梳理，结合我国农业和农村实际及信息化发展的实践，对农村信息化的概念、内容等做出分析，并以此为基础提出促进农村信息化发展的改革建议。

　　进而，从理论上对农业信息资源的概念以及农业信息资源配置的影响因素进行探讨，在从时间、数量和空间等方面解析我国农业信息资源配置现状，认为加强政府的主导作用是对农业信息资源进行有效配置的重要手段。

也有的研究强调农村信息化过程中政府与市场的关系，认为二者并非不可兼得，在农村信息化过程引入政府机制是由市场经济的特征决定的，政府在农村信息化过程中有效履行基本法律制度建设、财政金融制度创新、产权制度改革、制定农业信息产业发展政策等职能，是避免和克服市场缺陷的必然选择。

（三）农村基础设施重复性建设

我国农村基础设施设计、规划、布局普遍存在不合理的现象。

农村基础设施规划是农村建设和发展的蓝图，对农村基础建设的发展起着决定性作用。

我国的农村规划工作起步较晚，相当多的农村在20世纪80年代才组建规划管理部门，农村规划水平较低，规划管理体制尚不完善。

   由此导致了许多农村的盲目建设和重复建设，造成了极大的浪费，制约了基础设施服务功能的发挥。

二、政府在基础设施建设中的地位

（一）农业生产基础设施的主导地位

随着社会的不断进步，生产力水平的不断提高，农村的基础设施也应得到完善。

社会基础设施建设比重日益增大，从总的发展趋势来看，农村的基础设施相对较差，政府大力出资资助农村完善基础设施建设，是人们的精神文明与物质文明同时进步和发展。

（二）农村信息化建设的主导地位随着我国经济社会进入新的发展阶段，公共需求也呈全面、快速增长的态势，政府职能从过去的全面管制型向现代公共服务型转变，政府提供公共服务的内容与方式也将不断变化。

虽然受信息技术发展水平和人们传统思维观念的限制，以往人们并没有将信息化纳入基本公共服务的范畴，但在当前信息化日益成为国民经济和社会发展的重要组成内容的条件下，提供信息化的相关服务也应被纳入政府基本公共服务的范畴。

尤其是在社会主义新农村建设过程中，各级党委和政府更应当将信息化纳入农村基本公共服务范畴，将信息化作为统筹城乡经济社会发展、落实科学发展观的基本内容。

　　从实践角度看，2007年中央“一号文件”在基础设施建设部分明确提出要积极推进农业信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播、电视、电信等信息服务，重点抓好“金农”工程和农业综合信息服务平台建设工程，体现出政府将农村信息化纳入了基本服务的范畴。

各级政府机构遵循这一文件精神推出了大量的直接参与农村信息化建设的措施，将农村信息化的建设作为缩小城乡数字鸿沟，解决“三农”问题，促进农业生产、农民生活和农村发展的重要手段，而事实上已经将农村信息化当作政府公共服务的内容。

政府是农村信息化建设的组织者和参与者 

　　在农村市场化改革持续推进的情况下，农村信息化的公共物品性质为政府深入地参与信息产品供给、信息资源形成机制改革提供了必要的解释，同时也对政府参与农村信息化建设的方式、内容提供了约束。

具体表现为：

第一，弥补市场失灵是政府行为的边界。

在我国当前的农村公共物品供给中，政府的主要职能是弥补市场失灵，而政府弥补市场失灵的重要手段就是供给公共物品。

第二，政府应当梳理农村信息化中公共物品供给的层次与体制。

农村公共物品可分为纯公共物品与准公共物品，纯公共物品可以采用计划性的办法，由政府直接供给，目前甚至必须采用政府的计划安排；在准公共物品的供给中，政府的主要角色是制度的提供者，以及竞争过程的监督者。

第三，农村公共物品供给的体制创新应该从实际出发。

政府参与的方式应当以经济发展水平和农村居民的需求状况来确定。

尊重各地的地域性和主体性差异，尊重各地地方政府体制创新的积极性。

　　正是在这样的逻辑基础上，农村信息化这一政策目标才成功地调动了不同领域、不同层次的政府机构参与，推进了农村信息化工作的快速发展。

例如在通信产业中，虽然产业政策的主要目标在于完善市场体制、促进有效竞争，但对于农村通信市场，原信息产业部制定了“村村通电话工程”，更多地以非市场的方式来推进农业农村信息化。

在一系列针对通信企业的强制性的电信普遍服务政策的促进下，2006年全年共有13740个行政村新开通电话，已通电话的行政村比重从2005年底的97.1%上升到98.9%，24个省、自治区、直辖市实现所有行政村通电话，水平显著提高。

政府部门的直接参与对农村信息化建设起到了关键作用。

（三）农村交通基础设施建设的主导地位

1、已有公路等级较低，建设难度逐步增大

     经过几年的建设，我国农村公路已初具规模，解决了大多数老百姓出行难的问题，但以乡村公路建设为重点的农村公路建设，区域性造成局限性，农村交通网尚未完全形成，公路密度偏低，路网结构不合理；已修建的村级公路多数为机耕道和泥结路面，畅通率较低。

部分公路堡坎基脚不扎实、挡土墙不规范、路面宽度达不到设计要求。

偏、远、散等地区未通公路的村庄、农户和断头路较多；需要建设的农村公路，大部分位于地形条件比较复杂，山高坡陡地质破碎的地区，施工难度加大，投资量增大，作用减小。

在农村公路新建、重扩建过程中，少数农民缺乏大局意识，依赖性强；农村公路建设占地、拆迁和青苗补偿等工作难度加大。

2、加强农村道路规划与公共交通建设

首先，由经验丰富，素质齐备的农村道路规划师进行细致科学的道路规划，使交通网便于通行。

对私人车辆进行严格控制，可以通过增加养路费，或者通过发行"交通高峰通行证"的方法来限制私人车辆。

政府部门及事业单位内部提倡办事少用公车，使用公车必须有相关部门的签字，从而减少公车上路车辆。

其次，完善公共交通建设，提倡乘坐公交出行。

政府部门应加大对公交部门的补贴，加强对公交路网的规划和完善，使公交成为方便实惠的交通工具。

开通快速公交，并提高快速公交的效率。

根据"公交优先"的原则,构筑现代化的农村公共客运体系。

   3、加强规划，避免重复性建设

农村基础设施建设是一项任重而道远的事业，其长期有效的执行有赖于合理的长期总体规划，以最大限度地防范重复建设、资源浪费现象的产生，提高建设的整体效率。

同时，农村总体规划应该实现公共决策从封闭和半封闭向公开透明的状态转变。

政府应该广泛听取农村居民的意见，并向有关专家进行咨询。

规划修编的有关专题研究要在政府组织下，由相关领域的资源专家担任专题负责人。

　　三、政府在农村基础设施中的问题

（一）对农业基础设施建设投入不足

当前，在国家财力有限的情况下，政府投入农业基础设施建设的资金长期处于低水平。

尽管国家财政用于农村基本建设的资金呈逐渐增加的趋势，但财政支农资金和农村基本建设资金在财政支出中所占的比重一直很低。

以山东临沂市为例，2006年临沂市全年财政支出为991 680万元，用于农业支出为5 8 367万元，仅占财政支出总额的5．89％，这些资金主要用于对“三农”的各种补贴，用于农业基础设施建设资金比例较低。

全年规模以上固定资产投资完成530．2亿元，其中农村固定资产投资 1 12．4亿元，仅占投资总额的 21．2％。

（二）政府投资主体职能缺位和错位并存 

由于地方各级政府之间以及政府与村民自治组织之间，对农业基础设施供给的权责划分不明晰、交叉重叠严重，造成农村各级财政财权和事权倒挂，基础设施供给主体的缺位或错位。

乡镇政府事实上承担了许多应该由上级政府承担投资建设责任，从而不仅加剧了基层政府财政的紧张状况，也加重了农民负担。

（三）“自上而下”的行政性决策机制，导致政府规划决策职能发挥不当  

　　自从实行税费改革后，农民负担大大减轻，国家对引起农民负担的公共资源筹集机制也做出了一定改进，但是传统的公共物品“自上而下”的行政性供给决策机制没有改变。

农业基础设施建设的决策机制多采用“自上而下”的决策和供给路径，上级政府与地方政府的决策者根据考核指标、政绩和任期等安排供给建设，一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型项目则经常被剔除出决策者的选择范围。

这种“自上而下”的行政命令式决策机制，从体制上导致农业基础设施供给与需求的脱节，不但使农业基础设施的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际生产与生活需要，而且往往超越农民的实际承受能力，导致绝对供给不足和相对供给过剩并存的矛盾，造成农村公共资源配置低效，农村公共物品供给与需求偏离。

（四）单一的资金筹集渠道，表明政府组织引导职能的不到位 

　　政府地方政府对投资农业基础设施建设具有不可推卸的责任，而政府因财力紧张无法生产更多的农业基础设施，不能满足农民对基础设施多样性、高质量的要求和实际需要。

为解决供给困境，迫切需要新的供给主体的产生，但政府往往忽略市场中的投资主体在农业基础设施建设中的作用，对于社会资金力量投资农业基础设施建设缺乏相应的鼓励政策和引导措施，尚未形成多元化的资金供给渠道，阻碍了农业基础设施的建设和发展。

私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共物品供给领域，政府仍是较为单一的供给主体，导致投资和融资机制不活，造成农业基础设施的供给困难。

（五）资金和基础设施的使用效率低下，体现了政府管理监督职能不规范  

　　由于预算不完整和行政体制改革滞后等问题的影响，难以对农业基础设施资金的筹措、管理及使用进行规范的监督。

无论是国家的支农资金，还是地方政府制度内与制度外的公共支出资金，都没有实行专门统一的管理，并且经常挪作他用，造成公共资源的管理混乱。

政府提供农业基础设施的中间环节太多，公共资源被一层层 “过滤吸收”，基础设施被层层加价。

　　监督管理机制的缺乏往往导致农业基础设施供给的低效率和无序增长，增加了基础设施的供给成本，浪费社会资源。

通常情况下，对于农业基础设施的投资建设缺少全盘的计划管理，没有科学的可行性研究，没有基础设施建成投人使用后的经营管理及评估等情况下，造成资金及设施本身使用的低效率。

投资管理体制中存在的主要问题是投资的责权利不对称，财政和信贷职能不分，乱立项，乱投资，投资效益低下；营运管理体制中存在的主要问题是各种责任制有名无实，价格关系不顺，还存在一定的乱定价、乱收费和乱摊派等问题。

　　四、政府在农村基础设施中应承担的职责

（一）增加财政收入，加大农业投入力度

当前，在进一步提高国有经济运行质量的同时，一定要想办法把应该收的税大部分或全部收上来，为财政支农准备较富足的财源。

另外，还要千方百计节流。

主要做到以下几点：

一是最大限度地裁减政府和事业机构，压缩行政事业单位人员。

我国解放后一直提倡精兵简政，但机构越减越密，人员越减越多，有的单位管理干部达到了编制的10倍左右，这不能不说是个十分严重的问题。

机构重叠、干部多如牛毛的现象不彻底改变，我国的财政状况就不可能好转，财政支农资金就不可能有较大的增加。

二是对我国各级行政事业单位的固定资产购置等社会集团购买力要强化控制，对非生产性财政支出要从严掌握，强化监督检查，对违法人员要严厉处罚，以求最大限度地减少浪费，把有限的财政资金用在支农的“刀刃”上。

三是改革现行事业单位管理体制，对能推向市场的，按照“谁投资，谁受益”的原则，动员社会力量举办各项事业，减少国家财政负担，以增加一定的财政支农资金数量。

（二）明晰权力责任关系 

由于地方各级政府之间以及政府与村民自治组织之间，对农业基础设施供给的权责划要分明晰，上级应赋予各级政府拨款建设基础设施。

管理体制僵硬（职能专一、适应性不足等），灵活运用管理体制，因人而异、因地制宜。

政府组织结构的离散型（职能部门条块关系不顺等），理顺部门条块关系，农村政府大部分税收被上级政府抽走。

留一定的资金于当地政府，减少农民负担。

（3）转变自身内部管理方式

　　传统的“自上而下”的管理方式应得到转变，对于一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型项目则经常被剔除出决策者的选择范围，地方政府应可以自行对其进行考核指标、政绩和任期等，直接向上级报告。

即节省时间，也不会造成过多的失误，地方政府对本地效益比较了解，估算起来也更加的准确，节省了与上级领导沟通合作考察的时间。

同时也减少了农民的实际压力，也为农村有了更好的发挥空间。

规范行政行为，减少和规范行政审批。

要简化办事程序，提高办事效率，树立创新、务实、廉洁、高效的地方政府形象。

进一步精简行政审批事项，减少审批环节，规范行政行为，减少地方政府行政干预。

探索建立地方政府决策、执行、监督相协调的运作机制。

（四）引导农村基础设施建设资金的多元化 

政府局限性过强，不利于农业的发展，应多元化发展，多多鼓励投资，吸收外企对其投资。

与国际接轨，WTO的加入，使得外资投入的渗透，要不断的吸引外资的进入，这样促使农业基础设施建设和发展的加快步伐。

政府应对其采取鼓励措施，激发其的积极性，更好的促进政府与民众之间的联系。

（五）减少层层“剥削” 

　　政府对农业基础设施建设中，要减少中间环节，由于中间的层层“剥削”基础设施被层层加价。

中间环节的减少，使得使用率大大上升。

并且设立专门的管理规划部门，对其规划有着更详细的资料，科学的规划，可持续发展，提高物品使用、环保、美观等。

有专项的资金支付部门，直接拨款于此，不在层层减少，是资金更好的得到利用。

综上所述，现阶段，地方政府仍然是农业基础设施建设中的主要推动力量，各级地方政府应充分发挥作用，切实履行各项职能。

为应对国际金融危机对经济的影响，我国出台了一系列拉动内需的政策，其中重要一项就是要加大农业基础设施投资建设。

各级地方政府要以此为契机，采取配套的政策和措施，合理支配使用财政资金，进一步加快农业基础设施建设，以推进我国城镇化进程和社会主义新农村建设。

 在推动农村信息化建设的过程中扮演着重要的角色，农村信息化应当被纳入到政府为公众提供公共服务的范畴中来。

　　从我国农村公共物品供给的实践经验和农村信息化发展中存在的种种问题来看，要持续推动农村信息化，切实加快农业及农村的现代化建设，需要进一步加强以下方面的措施：

　　第一，建立城乡统筹的公共物品供给制度，加大政府在农村信息化中的投入，充分发挥政府机构在农村信息化基础建设的主导作用。

 在信息内容和信息技术供给中引入社会力量，倡导政府与市场相结合的供给模式。

在农村信息化中，信息内容、信息技术具有准公共物品的性质，可通过市场的方式来供给，政府向企业提供必要的补贴，鼓励民间私人资本的参与。

 培育农村信息化真实需求。

为了避免强制性供给下农村公共物品供给量的扭曲问题，政府必须改变现有的决策模式，采用由下而上的信息采集方法，培育并获取农村居民对信息化的真实需求，使农村信息化的政府供给做到有的放矢，减少重复建设和资源耗费。

　　第二，加强农村信息基础设施建设，改善农村信息化的外部环境。

这就要求各级政府坚持执政为民的思想，转变决策思路，解决农村公共物品供给中政绩偏好与农民需求之间的矛盾，把有限的资源使用到农村信息基础设施建设、农村信息知识普及、农村信息人才培养等方面上来，为农村信息化的可持续发展打造良好的软硬件环境。

由于农业的弱质性，在农业基础设施的建设过程中，政府参与有着举足轻重的作用。

随着农村化进程的推进，农村无疑成了公共品需求最多的领域。

农村公共品是否能妥善提供直接关系到农村经济发展水平，可持续发展的潜力，以及农村居民的生活水准。

农村基础设施建设作为农村公共品的重要组成部分，在倡导建立和谐社会，保障民权民生的今天显得尤为重要。

政府起到主要的推动作用，起到决定性的作用。

致谢

本学位论文是在我的导师杨重燕老师的亲切关怀和悉心指导下完成的。

她严谨细致、一丝不苟的作风一直是我工作、学习中的榜样；她循循善诱的教导和不拘一格的思路给予我无尽的启迪。

从课题的选择到论文的最终完成，杨老师都始终给予我精心点拨和热忱鼓励，不仅授我以文，而且教我做人。

在此，谨向杨老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。

同时，感谢我的室友们，从遥远的家来到这个陌生的农村里，是你们和我共同维系着彼此之间兄弟般的感情，维系着寝室那份家的融洽。

四年了，仿佛就在昨天。

四年里，我们没有红过脸，没有吵过嘴，没有发生上大学前所担心的任何不开心的事情。

只是今后大家就难得再聚在一起吃顿饭了，没关系，各奔前程，大家珍重。

感谢我的爸爸妈妈，焉得谖草，言树之背，养育之恩，无以回报，你们永远健康快乐是我最大的心愿。

     在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意！

谢谢你们！

参考文献

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