浅议优化民事执行职权配置与规范执行行为.docx
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浅议优化民事执行职权配置与规范执行行为
浅议优化民事执行职权配置与规范执行行为
浅议优化民事执行职权配置与规范执行行为
作者:
周东岳 郝青… 文章来源:
岳西县人民法院 更新时间:
2010-11-16 点击率:
110
浅议优化民事执行职权配置与规范执行行为
岳西县人民法院周东岳郝青松
【内容摘要】统一管理、统一协调的执行工作体制,有利于破解执行难、树立法制权威。
但亦存在权力过于集中、缺乏监督机制、当事人救济途径不畅的问题。
在执行权分权构造理论的指导下,一些法院探索了执行机构分权运行模式。
基于这一考虑,本文从当前我国民事执行职权的配置和运行模式出发,审视民事执行职权的优化配置问题,思考我国民事执行体制和民事执行机构改革,试图探求我国执行职权合理配置、运行高效之路径,同时对规范执行行为中的几个问题提出若干建议。
(正文5952字)
【关键词】民事执行职权 执行行为配置规范
统一管理、统一协调的执行工作体制,有利于破解执行难、树立法制权威。
但亦存在权力过于集中、缺乏监督机制、当事人救济途径不畅的问题。
在执行权分权构造理论的指导下,一些法院探索了执行机构分权运行模式。
本文拟结合执行工作实际,从当前我国执行职权的配置和运行模式出发,审视民事执行职权的优化配置问题,思考我国民事执行体制和民事执行机构改革,试图探求构建我国执行职权合理配置、运行高效之路径,同时对规范执行行为中的几个问题提出若干建议。
一、我国民事执行职权现行配置模式反思及域外借鉴
民事执行职权配置是指民事执行职权内部各项权力的合理分配,以确保各权力之间既互相配合又互相制约。
(一)、我国执行权的现行配置模式及缺陷
1、我国目前的执行权配置模式
1951年《人民法院暂行组织条例》、1954年和1979年《人民法院组织法》都规定民事执行工作由人民法院负责。
1982年《民事诉讼法(试行)》和1991年《民事诉
执行工作)。
但由于监督程序不清,监督机构不明,上级法院对下级法院执行工作的监督流于形式;因此,要使执行权受到约束,就必须建立一种分权制约的执行新机制,以确保执行权的正确行使。
(二)、域外国家和地区民事执行权配置状况的借鉴
实践证明,法律具有可移植性。
我们有必要对各国执行权配置和运行模式进行比较研究,以资借鉴。
综观世界各国的模式,主要有“法院内设执行机构执行”和“法院外设执行机构执行”两大类型。
德国、法国、日本等国家都是在法院内部设立执行机构。
法院外设执行机构的国家有英国、美国、瑞士等国。
又可大致将其分为“法院外设非专门执行官型”与“法院外设专门执行官型”两类,[2]在英、美等法院“外设非专门执行官型”的国家,法院外的执行官员隶属于行政或警察系统,仅仅负责诸多非法律裁判性事务的执行,而执行过程中的裁判性事务仍属于法官的职权范围。
法院外设执行机构仅专门负责执行措施的实施,而法院则负责执行中异议的裁判以及对法院外执行机构的监督,代表为瑞典和瑞士[3]。
二、当前民事执行职权配置模式改革理论及现状分析
(一)执行职权分权理论的发展
从法理学角度来说,权力客观上存在着易腐性、扩张性以及对权利的侵犯性。
从政治学的角度来说,分权原则是国家管理活动的重要原则,也是符合现代宪法精神的。
[4]执行实践中产生的种种问题的深层次原因是,权力行使过程中的不良运行。
执行权这一公权力在运行过程中成为某些人可以进行权钱交易的私有资源。
为了防止权力的不良运行,有必要对权力进行分解、限制和约束即分权制约已经成为共识。
但对于如何分权存在不同认识,有“两权说”、“三权说”甚至更多。
影响较大的有“二权分离说”,主张将执行职权分离为执行实施权和执行裁决权,分别由不同的机构和人员行使。
执行实施权主要包括:
送达执行法律文书;调查被执行人财产;实施强制执行措施等。
执行裁决权主要包括:
审查仲裁裁决、公证债权文书等是否不予执行;审查案外人异议;变更和追加被执行人;对罚款、拘留决定的复议。
“三权分离说”主张将执行职权细化分解为执行命令权、执行实施权、执行裁决权,由内设的三个部门具体实施。
在执行过程中,对产生的争议做出裁定是裁决权,对执行实施的启动、对被执行人、协助执行人或有关人员发出通知、做出决定等是命令权,对做出的裁定予以落实或完成是实施权。
“四权分离说”主张民事执行权应按照执行案件的不同环节进行分权运行,即将民事执行权分为执行财产调查权、执行司法审查权、执行财产处分权、执行监督管理权。
主张设立四个执行内设机构分别行使上列四项权力。
随着民事执行权构造理论研究的深入,目前,民事执行权划分为执行实施权和执行裁决权的二权分离说成为主流观点。
(二)民事执行职权配置模式
在执行权分权构造理论的指导下,一些法院开始探索执行机构分权运行的模式。
[5]归纳起来主要有如下几种模式:
1、执行局内部分权。
有两种具体做法:
一是执行局内设执行庭。
下设执行一庭、执行二庭和综合处。
其职能分工是:
执行一庭侧重行使执行实施权,负责执行案件的执行工作;执行二庭侧重行使执行裁决权,负责集中执行、专项执行工作和执行工作的业务指导、监督、协调、请批、复议、委托执行、提级执行、指定执行及其他有关执行案件管理工作;综合处负责调查研究、工作指导、法制宣传、情况综合、业务培训、考评、执行装备、司法统计、业务经费管理等工作。
二是执行局与执行庭两块牌子一套人员。
即在原来执行庭的基础上成立执行局,保留执行庭(牌子),在执行局内设组或室,分别由副局长兼任。
如执行局下设执行综合管理室、执行监督室和执行实施室。
2、执行局外部分权。
也有两种具体做法:
一是执行局与执行庭分离。
将执行裁决机构从执行局中剥离出去,成立了一个专门行使执行监督、救济的司法性质的部门——执行裁决监督庭。
执行裁决监督庭具有独立的地位,与执行局不再是隶属关系,不受其领导,与其他业务庭室是平行机构。
其职责是专司执行中属于司法裁决性质的执行裁决权,并对本院和所辖法院的执行工作进行监督。
执行命令权和实施权留在执行局。
执行裁决监督庭的主要职责包括两大部分,即执行裁判权和执行工作监督权。
裁决工作包括:
(1)对案外人异议的审查处理;
(2)变更、追加被执行主体;(3)中止执行的裁定工作;(4)暂缓执行的复议审查;(5)不予执行仲裁裁决、公证债权文书的审查裁定;(6)终结执行裁定工作;(7)对妨害民事诉讼强制措施复议的申请进行审查处理;(9)对在执行过程中发现下级法院确有错误的生效法律文书,审查决定是否暂缓执行;(10)执行回转的裁定工作。
对执行工作的监督,主要是依法督办久拖未执案件,监督和纠正执行中的错误:
(1)对执行局可能存在的不作为进行监督,对超期未执结而执行局未采取有效措施的案件进行审查,根据不同情况,决定是否换人执行或指定其他法院执行;
(2)对执行局的执行统计进行监督;(3)当事人对具体执行措施提出异议,在向执行局申请复议后,对逾期不复议或当事人对复议结果仍不服的,由执行裁判监督庭进行审查并做出决定;(4)对执行局所采取的具体实施行为(如冻结、查封裁定,以及对执行财产分配方案的异议等)不服的,可有裁判监督庭复议并做出决定。
二是执行局行使执行实施权,执行裁决权由其他业务庭兼顾行使。
在执行局内不设裁决机构,也不另设执行裁决机构,执行裁决权由其他业务庭如民事审判庭或审判监督庭行使。
3、两级法院分权。
这种模式其主要特点是,在中级法院对执行工作统一管理、统一指挥、统一协调的基础上将执行裁决权和执行实施权分由中级法院和基层法院行使。
即“统一管理,两权分离,两级分权”,简称“统管分权”。
中级法院成立执行局,下设执行裁决处、执行工作部、综合事务办公室。
执行裁决处主要负责辖区两级法院:
案外人异议的审查;被执行主体的变更或追加;仲裁裁决、公证债权文书是否不予执行;对妨害执行行为人采取民事强制措施的复议;执行监督、请示、复议等。
中级法院执行案件除少数必须有本级法院执行的外,指定辖区法院执行,中级法院执行工作部主要职能是指导辖区法院开展执行工作。
基层法院执行局内设执行实施科、执行裁决科、综合事务科,执行裁决科仅负责需报送中级法院裁决、复议事项的审查,除中级人民法院负责裁决的以外需要作出裁决的事项等;执行局的主要力量用于执行实施工作。
两级法院分权模式是由基层法院行使执行实施权,把一些本属于基层法院行使的裁决权由中级法院行使,这可能有利于执行公正,但缺乏理论支持,又突破了民事诉讼审级管辖的规定,没有法律依据,在实践中也难以操作,可能影响执行效率。
执行局内简单分权模式容易流于形式,达不到分权制约的目的。
三、优化民事执行职权配置及规范执行行为之建议
(一)、优化民事执行职权配置之选择
执行庭也行使裁决职能,“不仅与执行独立的要求相冲突,亦抹煞了执行行为所具有的司法性”。
[6]笔者赞同在执行局内设立独立的执行裁决监督机构。
独立设立执行裁决监督机构有如下好处:
第一、独立设立有利于保护当事人执行中的实体及程序权利。
设立独立的裁决监督庭,由具有审判职称的法官组成合议庭行使执行裁决权,以审判的思路处理执行裁决案件,有利于保护当事人执行中的实体及程序权利,避免执行局统一管理模式下司法裁决权独立性的影响。
另一方面,执行实施机构行使单一的执行实施权,便于法院对人员实行分类管理和考核,执行实施权具有的行政权属性便于上下级法院之间统一管理和调配。
第二,独立设立有利于强化监督。
执行程序中涉及复杂的权利义务关系,由于各种因素的制约和影响,执行程序中难免会出现违法或不当的执行行为,从而对当事人或其他利害关系人的合法权益造成侵害。
独立的裁判监督庭可在对本级和下级法院的执行监督中发挥更大的作用,以类似二审的程序设计进行监督,最大限度保护当事人的合法权益,实现对法院执行工作监督的制度化。
第三,独立设立有利于维护司法权威。
给予执行案件当事人正式的救济渠道有利于保护当事人的合法权益,维护司法权威。
有侵害就需要有相应的救济。
执行裁决监督庭通过依法纠错,可以保护执行案件当事人的合法权益,从而也就维护了人民法院公正的司法形象。
(二)、加强执行监督,规范执行行为,实现司法公正
民事执行职权配置应当遵循审执分立、权力制约、执行实效的原则。
[7]据此,笔者认为,执行裁决监督庭应当受理具有司法性质的裁决,即在执行过程中负责对具体执行行为的异议,以及对仲裁和公证司法审查和法律规定的对强制措施复议审查及答复。
基于以上理由,应将执行裁决权确定为以下十类:
1、立案后发现不符合执行立案条件,需审查、裁定驳回执行申请的;2、需变更、追加被执行主体的;3、案外人提出执行异议的;4、执行交付财产案件中被执行人无法交付财产,需审查、追究赔偿责任的;5、被执行人或其他人擅自处分已控制财产,需审查、追究赔偿责任的;6、负有协助义务的人未尽协助义务,擅自向被执行人履行到期债权、协助被执行人转移财产等,需审查追究赔偿责任的;7、需审查、裁定执行担保人在担保责任范围内承担责任及执行担保财产的;8、第三人在履行通知指定的期限内没有提出异议,而又不履行的;或其擅自履行,造成已履行财产不能追回,需审查、裁定强制执行或承担连带清偿责任的;9、对不予执行国内仲裁裁决、公证债权文书的申请进行审查、裁定;10、对采取的妨害民事诉讼强制措施不服的复议申请进行审查、决定。
1、加强执行监督,规范执行裁决行为
执行裁决监督庭负责对本院和本辖区内法院实行执行监督,包括:
1、裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的;2、迟于做出裁定、决定、通知或迟于实施具体执行行为的;3、其他需要监督的事项。
为了体现对执行实施权的监督,防止裁决权的滥用。
执行裁决监督庭对执行实施机构的监督应体现两点:
一是执行实施部门必须服从执行裁决部门所做出的生效裁决;二是执行实施权要始终处于当事人及执行裁决监督部门的监督之下,对执行实施机构的执行行为,有关当事人提出异议,均由执行裁决监督部门做出裁决。
2、有效衔接执行实施权和执行裁决权
分权以后,有效衔接执行实施权与执行裁决权便成为具体操作中的最直接问题,两权衔接得不好,会致工作效率低下、部门之间相互扯皮。
笔者主张,应当将需要裁决的事项作为一个执行裁决案件来对待。
执行裁决案件由执行实施机构移送或当事人、案外人直接向执行裁决监督庭申请而产生,执行裁决监督庭收到材料经初审后认为符合裁决立案条件的,即填写建议立案表,连同材料交立案庭进行立案,案号单独编列。
正式立案后,案件随机分给承办法官,由承办法官进行审理。
原则上裁决案件都进行听证。
执行监督案件因当事人的信访材料、上级法院的督办要求、本院纪检部门的审查要求以及人大、政协等部门的查办要求提起。
执行裁决监督庭初审后,对上级和监督部门的查办要求直接建议立案庭立案,对一般的信访材料,分别转给相关执行实施机构,包括本院执行局领导,要求其在一定期限内答复当事人,并将处理情况回复执行裁判监督庭,如果不作答复或当事人对答复不服的,执行裁决监督庭经初审认为符合监督立案条件的,即填写建议立案表进行立案。
立案后承办法官调卷进行审理,对需要听证的即听证审理。
监督的方法包括要求纠正错误、直接裁定或提级执行等。
对监督理由不成立的,书面答复申请人。
为避免两权分立后对执行效率的影响,有必要建立执行工作协调会制度。
对执行实施机构与执行裁决监督庭在工作衔接过程中出现的分歧或具体案件的处理发生争议或工作出现交叉的情况进行协商讨论并做出决定。
如果协调难以达成一致意见,则报主管院长协调处理。