“两型社会”建设背景下的小城镇规划建设.doc

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“两型社会”建设背景下的小城镇规划建设

2007年底，国家批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，至此资源节约型和环境友好型社会建设成为国家发展战略层面的一项重要改革探索。

长株潭城市群的发展上升到国家发展战略层面，获得推进新型城镇化和新型工业化综合配套改革先行先试试验权，为长株潭城市群乃至整个湖南省的快速、和谐、有序发展赢得了重要历史机遇和重大契机。

在推进“两型社会”建设中，不可能对整个长株潭城市群都实施大城市化战略，由于要符合“两型社会”的要求，不能突破城市本身合理的规模门槛值和资源环境承载阈值，因此，小城镇的规划建设是新型城镇化和城乡统筹发展的载体，是“两型社会”建设的一项重要内容，甚至可能成为“两型社会”建设的重要突破口。

一、“两型社会”建设的内涵

“两型社会”建设主要是针对经济发展模式而言，与集约型经济增长模式和可持续发展战略一脉相承，是集约型经济增长模式和可持续发展战略的另一种更加切合中国国情现状的，更加直观、易懂、有针对性的提法，也是科学发展观的重要内容和具体体现。

因为，资源节约，节能、节地、节水、节材等是一种集约型的经济增长模式；环境友好，宜工、宜农、宜居、宜游等是可持续发展的具体要求，是更突出以人为本的可持续发展；而以人为本、促进可持续发展又是科学发展观的核心内容。

资源节约与环境友好既是一对相互促进，又是一对相互制约的概念。

资源节约，实现集约型的生产方式和循环经济模式，可以极大地减少废物排放，减少对环境的破坏和污染，有利于环境友好；环境友好，良好的生态环境本身就是一种巨大的生态资源，有了洁净的空气、洁净的水源，可以减少企业的投资成本和环境治理成本，促进人的身心健康，减少社会成本，节约社会资源。

然而，资源节约与环境友好在某些方面又是相互制约的，例如：

在土地资源利用方面，过分强调土地资源节约，会导致过高的开发强度，必然导致土地环境功能的下降，产生环境不友好，而过分强调环境友好，必然需要投入更多的土地资源、生产成本和环保经费。

另外，资源节约与环境友好各自内部也存在自相矛盾的地方，例如：

为实现能源节约，可能需要购买更加昂贵的设备，需要付出更多的资本资源；对城市水域的人工改造美化了环境，却可能破坏生物的生存环境，导致原生态的消失。

因此，“两型社会”建设是一把“双刃剑”，如何实现两者的帕累托最优，值得我们深入研究。

笔者认为，在规划建设中资源节约主要体现在以保证城市功能高效运转为前提，降低城市运营成本，重点突出节地、节能，比如：

集约立体开发土地，实现节地，合理布局城市功能组织和交通方式，把具有密切关联的生产、交易和社交活动等集中布局，减少城市内部的交通需求，实现交通节能、节时，推广绿色建筑，实现建筑节能。

环境友好不仅是通过规划建设营造良好的生态环境，还包括通过规划合理组织各种生产、生活活动，减少废物的排放和促进资源的循环利用，比如：

对工业用地妥善规划，使工业生产形成集聚效益、规模效益和产业链条，实现资源的循环利用，既降低了企业生产成本，又减少了废物排放和环境污染。

二、小城镇战略地位演变的回顾

改革开放以来，我国理论界便开始积极探索中国城市化发展道路问题。

在城市化具体模式上形成了各种各样的观点，如大中城市为主论、小城镇为主论、中等城市为主论、大中小城市并举论、中小城市为主论、中心集镇为主论、城乡一体化论、县城为主论、农村城市化论等，其中，最为激烈的争论发生在大中城市为主论和小城镇为主论之间。

伴随着学术界的争论，小城镇在国家城市化战略中的地位几经沉浮，经历了从高度重视，到等闲视之，再到理性重视的演变过程。

从20世纪80年代开始，由于乡镇企业的异军突起和部分学者的主张，“小城镇可以解决大问题”的思想逐渐为人们所接受。

1980年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。

这一方针作为我国城市化建设的指导方针得到了长期贯彻。

1984年，著名社会学家费孝通先生提出了“小城镇大战略”的发展思路，获得了国家决策层的支持，此后十多年全国掀起了一股小城镇规划建设的热潮。

1989年制定的《城市规划法》明确规定“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。

这样，重视小城镇的发展，限制大城市扩张的城市化方针通过立法的形式被确定下来。

在这种“恐大城市”思想的指导下，全国很多地方出现了片面追求小城镇发展的倾向。

然而，随着1994年社会主义市场经济地位的确立，我国经济逐渐由短缺经济时代进入过剩经济时代，以粗放式经营为主的乡镇企业越来越不适应市场经济，因缺乏竞争力而大批倒闭，小城镇发展面临着前所未有的困境。

传统的“村村点火，户户冒烟”的小城镇发展模式受到了严厉批判。

以经济体制改革为代表的一系列制度变迁，对社会生活的各个方面产生了强烈的冲击效应，使我国城市化政策发生了根本转变，大中小城市协调发展的政策逐渐居于主导地位，小城镇的战略地位随之下降，我国城市化逐步进入以大城市和城市群为主的发展战略时期。

进入21世纪以后，我国城乡发展差距的矛盾逐渐突出，对于统筹城乡发展的认识越来越深刻，要求也越来越强烈。

2003年，中央政府提出以“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”五个统筹为主要内容的科学发展观，2005年又提出了要以“工业反哺农业、城市支持农村”来推动新农村建设。

2008年，《城乡规划法》颁布实施，为加强城乡规划建设，促进城乡协调发展提供了新的法律依据。

这一系列促进农村地区发展政策与措施的出台，把小城镇纳入到城乡统筹发展的范畴中，使小城镇的战略地位逐步回归理性。

三、长株潭小城镇规划建设的现状问题

长株潭城市群属于内陆欠发达地区，由于没有很好地抓住20世纪80年代乡镇企业大发展的有利时机，农村工业化没有发展起来，小城镇规划建设的原始资本积累不足，绝大多数小城镇没有真正发展壮大起来，城乡差距较大。

鉴于目前长株潭城市群重点发展城市群的核心区，本文所要论述的对象主要针对核心区范围内的小城镇。

核心区范围指涵盖长沙、株洲、湘潭市区、望城县全境以及浏阳市、醴陵市、韶山市、湘乡市、宁乡县、长沙县、株洲县、湘潭县、益阳赫山区、湘阴县、汨罗市、云溪区和屈原管理区的一部分，总面积为8448.18平方公里。

归纳起来，长株潭城市群的小城镇规划建设主要面临以下几个问题：

（一）规模小和优势不突出

建制镇规模小、数量多的问题，仍然没有得到根本改变。

小城镇功能效应的发挥，在很大程度上依赖其人口规模。

迄今为止，规模过小仍然是长株潭城市群多数小城镇的通病，大部分小城镇的人口不足万人。

小城镇规模过小，往往导致城镇功能不健全，基础设施投资成本高，使用效率低，配套服务能力弱等。

这势必会妨碍小城镇集聚效应的发挥，影响小城镇的产业升级和产业优势的形成，使小城镇建设缺乏资金，进一步束缚了小城镇规模的壮大，从而导致小城镇对周边农村地区缺乏辐射带动能力。

有学者研究发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥其对镇域经济的集聚和扩散作用，2万人时作用比较明显，超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。

（二）规划建设缺乏科学合理性

小城镇的规划建设水平明显滞后，缺少现代化、城镇化的运作理念，脱离区域发展的基础与需求，导致小城镇布局分散、规模过小，且与其他规划如经济社会发展规划、土地利用规划等脱节。

由此造成许多小城镇规划无特色、建设无风格、产业无优势、城镇无形象、总体无品位，甚至使小城镇变成所在区域不同规模城市的简单“克隆”。

小城镇规划建设缺乏约束，致使盲目发展、随意建设、重复建设现象严重，有的不按规划办事，盲目占地建设，有的布局过于分散，沿着公路两侧随意建设。

内部建筑布局不合理，城镇功能不能很好地发挥，居民生活质量得不到应有的提高。

例如：

在小城镇特色规划建设方面，长株潭城市群地区许多小城镇拥有河流水域和自然植被，却都不重视对水系的保护，致使水系萎缩和减少，甚至消失；更有甚者，为了建设致使一些水面被填埋或被垃圾堵塞而变成臭水沟；同时，还有很多原生树木被砍伐。

这种不顾自然环境，不考虑其自身文化内涵的做法破坏了人文景观特色及地域特色，从而造成无论在城镇功能、空间结构，还是在建筑风格上的单调雷同。

（三）资源利用率低和环境受到污染

小城镇的粗放式经营现象普遍存在，资源利用率较低。

以土地资源利用为例，最为突出的问题是重平面扩张，轻挖潜改造，用地粗放，效率较低，导致土地资源浪费严重。

许多小城镇只知道不停地向外扩展，却忽视镇区内部土地的挖潜整合。

一方面，旧镇区存在大量处于闲置或低效利用状态的宅基地或企业用地，例如：

小城镇的住宅大多是低矮的房子，且建筑面积超标、失控，一些企业内部也占有大面积空地，小城镇对这类用地缺乏改造和开发；另一方面，新镇区又有大量土地被“征而不用”。

总之，土地粗放占用的情况相当普遍，土地利用率较低。

从整个小城镇体系来看，如果粗放式经营方式难以扭转，提高资源利用效率则是一项比较艰巨的任务。

另外，虽然长株潭城市群地区的小城镇工业化水平不高，资源环境的负荷较轻，但随着城市污染企业逐渐向小城镇转移，以及乡镇企业的选址不当和技术落后，也导致了小城镇的土壤、空气和水体环境均受到一定程度的污染。

四、小城镇在“两型社会”建设中的地位

长株潭城市群不仅充当着“两型社会”综合配套改革试验区的重任，而且也充当着中部崛起战略和湖南省区域经济发展核心增长极的重任。

当前，长株潭城市群三个中心大城市长沙、株洲和湘潭都面临着发展过程中资源供给紧张与环境改善的压力，在越来越紧迫的土地资源与生态环境承载力极限约束的情况下，资源节约型和环境友好型社会建设不仅体现在对存量空间，即建成区的优化上，更应体现在对城市发展增量空间的规划建设上，即对城市近郊区，尤其是对近郊区小城镇的规划建设上，三市近郊区的小城镇即长株潭城市群核心区范围内的小城镇。

小城镇在长株潭城市群“两型社会”建设中可担当以下几大功能：

（一）充当大城市功能外溢的蓄水池

由于第三产业的单位土地利用收益率往往高于第二产业，当今大城市尤其是特大城市的产业类型越来越偏向于第三产业，而将生产功能，甚至居住功能逐渐向外围区域转移。

由于大城市周边的小城镇，尤其是近郊区的小城镇具有独一无二的地缘区位优势，以及具备一定的基础设施条件，且产业存量小，容易转型，易于承接外来功能，往往成为大城市功能外溢的首选地，充当了大城市功能外溢的蓄水池。

长、株、潭三个中心城市部分功能向周边小城镇转移，不仅能促进三市城市功能的转变和产业结构的优化重组，减轻三市主城区的资源环境压力，而且在当今财税管理体制下，可以避免当地政府的财税流失。

同时，要避免和禁止三市城区的污染型企业不加改造提升，简单地向周边小城镇转移的情况出现。

（二）为大城市的发展提供土地资源

小城镇存在大量闲置的土地资源和低效利用的土地资源。

据有关专家测算，按照城市建成区面积统计，将我国200万以上的大城市、20万人口的小城市和不足万人的小城镇进行比较，其人均占地面积是1∶2∶3.1。

也就是说，小城市比大城市人均占地面积要多1倍，而小城镇比大城市人均占地面积要多2倍以上。

因此，盘活小城镇的存量土地资源，充分挖掘小城镇闲置的存量土地资源，可以缓解大城市规划建设土地资源日益紧张和新增建设用地受年度控制指标制约的局面。

例如：

把长株潭城市群核心区范围内的一大批小城镇发展成为三市的卫星城镇，可以从很大程度上缓解长、株、潭三市城市用地的紧张局面，并且有利于长株潭城市群形成更加紧密有序的空间结构，促进城市群范围内的城乡统筹发展。

（三）为大城市环境改善提供有利条件

长株潭城市群核心区内的小城镇相当部分处于山地和自然保护区、水源保护绿地和风景保护区及绿心地区内，这些区域是维持长株潭城市群良好环境的重要生态屏障。

另外，长株潭城市群核心区范围内的农村工业化水平较低，小城镇的农业特色明显，为小城镇保留了相对良好的生态环境现状，这是长株潭城市群小城镇发展的一个后发优势。

小城镇相对优美的生态环境，为