给信住房公积金制度缺少公平核心症结到底在那里1128心得.docx

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给信住房公积金制度缺少公平核心症结到底在那里1128心得

住房公积金制度缺少公平的核心症结到底在哪里

---关于《住房公积金管理条例》第16条第二款的修改建议

【摘要】笔者认为，住房公积金制度缺少公平的核心症结就是现行《住房公积金管理条例》（国务院令第350号，以下简称《条例》）第16条第二款规定的“单位缴存额与个人收入挂钩”，即“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例”。

这一规定，导致住房公积金制度对拉大收入分配差距而言，绝对是雪上加霜；导致垄断企业和特权行业在高工资的基础上，又获得一笔意外的高福利，与工资比例挂钩的住房公积金成为一个社会分配不公的毒瘤；导致国家个人所得税款大量流失，同时增加了国家财政负担；导致非公企业和低收入职工不愿意缴存住房公积金，住房公积金制度覆盖面狭窄，成为机关事业单位和国有企业的乐园；导致缴存人之间、缴存人与非缴存人之间的利益无法均衡；导致住房公积金制度缺少公平，穷人缴存帮助富人贷款；导致住房公积金制度在背离国家建立的基本住房保障制度的路上越走越远等等一系列恶果，住房公积金制度存在的必要性受到广泛质疑。

如果这款事关制度生存的规定再不修改，住房公积金制度将走投无路，消亡是必然的，只是时间早晚的问题。

为使住房公积金制度真正成为国家基本住房保障制度的重要组成部分，成为权利公平、机会公平、规则公平的社会公平保障体系的重要组成部分，建议尽快修改现行《条例》第16条第二款“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例”，将单位缴存额与个人收入脱钩，恢复国发〔1994〕43号文件的定额制，也就是说，任何单位为任何职工均缴存相同金额（如400元/月.人，具体标准可以组织力量进行课题研究）。

落实到条文上，就是“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为固定金额，并可以根据社会经济状况和政府财政状况进行适时调整。

具体金额由住房和城乡建设部商财政部拟定，报国务院批准”。

1问题提出

世界银行（《中国经济季报》2006年8月）指出，实行住房公积金制度，首先是住房公积金作为提供住房贷款的机构还比较薄弱，只有45％的住房公积金被用来发放住房贷款，而且只有17％的缴存者获得了公积金贷款。

其次，住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益。

由于住房公积金是基于工作就业的，大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金，很多低收入的成员因为承受能力的制约而无法使用其公积金。

因此，住房公积金制度实质是“劫贫济富”，穷人缴存帮助富人贷款，实际从中受益的群体只是城镇人口的一小部分，住房公积金制度改善中低收入者住房条件的初衷难以实现。

今年6月，在住建部法规司会同公积金监管司召开的《住房公积金管理条例》座谈会上，财政部的一位官员指出：

住房公积金制度对拉大收入分配差距而言，绝对是雪上加霜。

不能说住房公积金是“雪”，但这“霜”一定是住房公积金下的。

全国政协委员、湖北省政协副主席郑楚光也表示“申请住房公积金贷款的借款人数仅占参加缴存人数的5%，且多为收入中等或高收入人群，这就造成了大多数中低收入者用自己的公积金储蓄为少数中高收入者购房提供补贴的局面，实际上背离了住房公积金建立的初衷。

”

今年9月，检察日报刊登了“住房公积金相差27倍，分配不公又一毒瘤”的评论文章。

山东省济宁市住房公积金管理中心微山管理部首次公示了微山县276个单位人均月平均住房公积金缴交额。

其中，烟草公司人均月平均缴交额最高，为2195元（月平均缴存基数为9147元，缴存比例个人和单位均执行12%的标准）;供电公司位居第二，为1944元;县国家税务局位列第三，为1623元;位次靠后的微山县建筑安装工程公司和微山县慧兴贸易有限公司等两家公司为80元。

微山盐业公司人均月平均缴交额仅为67元，2005年已停缴。

垄断企业和特权行业获得了超国民收入的高工资，与工资比例挂钩的住房公积金，又让他们获得了一笔额外的高福利。

烟草公司缴纳住房公积金人均2195元，其中一半是由单位负担的。

这就是说，烟草公司在高工资的基础上，又通过住房公积金，使职工增加了近1100元收入。

文章指出，住房公积金的缴纳数额，最高的和最低的居然相差27倍。

这让人们发现了又一个社会分配不公的毒瘤。

垄断行业在高工资之上再增加高额的住房公积金，更拉大了社会收入差距，加剧了社会分配不公，伤害了社会公平正义;同时，巨大的收入差距引发公众不满，激化社会矛盾，成为影响稳定和谐的重要因素。

而住房公积金27倍的差距，也与设置住房公积金的初衷背道而驰，低收入家庭难以用住房公积金解决住房问题，高收入者则是借此开辟了一个增加收入的渠道。

自1999年国务院颁布《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）以来，社会各界对住房公积金制度的批评声音没用中断过，并有愈演愈烈之势。

批评之一“住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益”，是可以理解和能够接受的。

因为，这是由金融的本性决定的，贷款需要还本付息，注定了贷款只能是锦上添花，无法做到雪中送炭（能做到雪中送炭的，只有财政资金和无偿捐赠等）。

批评之二“住房公积金制度拉大收入分配差距”，是让人有些费解的。

特别是在2005年国家三部委印发《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号），对缴存比例和基数进行了“限高保低”以后，住房公积金依然被批评为“分配不公又一毒瘤”。

今年9月8日，胡锦涛总书记提出，中国将加快完善社会保障体系，积极解决教育、养老、医疗、住房等民生问题，推进基本公共服务均等化，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，促进人人平等获得发展机会。

11月8日，党的十八大将在北京召开。

胡总书记的号召和对党的十八大的期待，让我在假期里，静下心来思考：

住房公积金制度缺少公平的核心症结到底在哪里？

住房公积金制度缺少公平，根源可能是住房公积金制度在完成住房从实物分配到货币分配的历史使命之后，面对新的历史阶段没有进行改革，不可思议地全部保存至今。

目前住房公积金制度既不是住房保障制度也不能成为住房金融主体，需要彻底改造现行制度，以保证住房公积金制度有效公平可持续发展。

2现行制度

2.1现行制度的优惠政策

现行住房公积金制度的优惠政策体现在三个方面：

一是职工和单位按1:

1缴存。

职工个人缴存多少，单位就为职工缴存多少，个人收入越高，单位为职工缴的越多，两部分都归职工个人所有。

二是“免税”。

企业为职工缴存的住房公积金在成本中列支，抵免企业所得税。

同时，单位和个人实际缴存的住房公积金，允许在个人应纳税所得额中扣除，即抵免个人所得税。

这一税收优惠，只对月收入超过个税起征点3500元的职工有意义。

从税收优惠角度看，月收入低于个税起征点3500元的职工，缴存住房公积金得不到任何好处。

三是“低存”条件下的“低贷”。

所谓“低存”就是缴存职工存放的住房公积金只能获得较低的存款利率，即当年按活期利率计息，往年按三个月整存整取利率计息，不管年限多长，不管是否贷款，均要承受“低存”的代价。

所谓“低贷”就是缴存职工个人住房贷款利率比商业银行的同类贷款利率低，有较大优惠。

到2011年底，全国实际缴存职工人数为9650.79万人，累计个贷户数才1498.82万户，按户均2个缴存职工计算，公积金缴存人中曾经使用过个人住房贷款的比例不超过31%，若将重复贷款的因素考虑进去，这个比例可能更低。

也就是说，近70%的缴存职工，只承受了“低存”的代价，却没有享受到“低贷”的优惠。

2.2现行制度的缴存额确定方式

住房公积金制度建立之初，职工个人缴存额和单位缴存额，是不一致的。

仅职工个人缴存额与职工的工资收入挂钩，而单位缴存额是与职工工资总额挂钩的。

1994年7月18日，国务院印发《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号），全面推行住房公积金制度，“住房公积金由在职职工个人及其所在的单位，按照职工个人工资和职工工资总额的一定比例逐月交纳，归个人所有，存入个人公积金账户”。

1994年11月23日，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行颁布《建立住房公积金制度的暂行规定》的通知（[1994]财综字第126号），规定“在职工工作期间，职工个人和所在单位均应按照职工个人工资和职工工资总额的一定比例逐月交纳，归职工个人所有，作为职工个人住房基金，专户储存、统一管理、专项使用”。

因为职工工资总额是用人单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。

所以，从上述文件可以清楚地看到，单位为每位职工缴存住房公积金的额度是固定的，是相同的。

1999年国务院《条例》改变了单位缴存额的定额制，将职工个人缴存额和单位缴存额，均与职工的工资收入挂起钩来（据说改变的原因是：

有企业老总说，老总怎么能跟员工缴的一样多。

这样的企业老总缺乏“基本居住权利人人平等”的意识）。

具体体现在《条例》第16条第1款“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。

”和第16条第2款“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。

”《条例》将单位缴存额与职工工资收入挂钩，成为住房公积金制度备受批评的总根源。

以某市为例，即使在目前“限高保低”的政策下，按最高基数限额为13700元计算，乘以缴存比例12%（一般而言，高基数、比例也高；低基数，比例也低），单位为职工缴存1644元，职工个人缴存1644元，合计3288元。

按最低基数1320元计算，乘以缴存比例8%，单位为职工缴存105元，职工个人缴存105元，合计210元。

最高与最低相差15倍，进一步拉大了收入分配差距。

另外，该市全市平均单位为职工缴存400元，且低于平均值的职工占70%。

2.3现行制度的受益群体

让我们看表1统计的数据。

2005年以前，某市缴存比例为15%的86个单位，主要分布在金融、保险、通信、电力、烟草、邮政等国有企业和行业垄断企业。

实际数据也显示缴存额高的人群主要分布在烟草、通信、电力、银行、证券、保险等中央企业、垄断行业中，特别是实行年薪制的单位领导，有的月缴存额曾经超过7000元。

住房公积金已经成为这些行业的福利和避税新途径。

表1：

2005年以前某市缴存比例为15%的单位行业分布统计

行业

金融

通信

保险

电力

烟草

邮政

航道

外企

城建

科研

造币

总计

单位数

29

14

11

11

6

6

4

2

1

1

1

86

收入差距扩大一直刺痛着公众们敏感的神经。

相关统计数据显示，我国收入差距扩大趋势总体上仍未根本扭转。

据新华网报道，我国收入最高的10%群体和收入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上升到目前的23倍（也有专家论证相差65倍）。

住房公积金“单位缴存额与个人收入挂钩”这一规定，导致收入分配差距进一步拉大；导致低收入人群住房公积金缴交额较低；导致低收入人群无力贷款；导致低收入人群没有得到收益，且因“低存”承受资金贬值的损失；导致住房公积金制度在非公企业推行困难。

在这种背景下，住房公积金单位缴存额再按个人工资收入的一定比例计算，显然已经不合时宜，需要尽快改变，以适应新时期“建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”的社会变化。

2.4向低收入人群征收公积金是维护谁的利益

住房公积金制度从某种角度说，也是一种社会成员之间的互助机制，是通过行政强制，聚集有条件社会成员的一部分闲置资金，通过互助性贷款支持符合条件的缴存人解决住房问题。

因此，在推行互助的同时，须有两个重要法则有机配合；一是大数法则，即做出利益牺牲的社会成员必须有足够大的数量，且越大越好；二是长期法则，即社会成员做出利益牺牲的时间分布应是一个连续的较长时段。

大数法则要求吸收更多的社会成员加入住房公积金制度，即扩大住房公积金制度的覆盖面。

长期法则要求公积金参加者的参加时间应在一个较长的时段内，我国目前规定公积金的参加时间从参加工作起到退休为止。

所以说，目前，各级住房公积金管理机构通过采取执法等多种措施，努力增加住房公积金的缴存职工人数，这样的做法本身无可厚非。

但是，从前文分析，我们可以看到，月收入低于3500元的职工，不但享受不到任何税收优惠，而且，这部分职工个人缴存额较少，单位为职工缴的也少。

同时，这部分职工的收入低，可能仅仅满足衣食、医疗、教育等基本生活需要，根本没用闲置资金。

同样，这部分职工购房能力也很有限，无力申请公积金贷款或申请比重较小，很难享受到公积金贷款优惠利率，也难以提取使用住房公积金，只能承受“低存”带来的利息损失。

以某市2005年4月住房公积金个人贷款结构分析数据（见表2）为例，月缴存300元以下的中低收入职工贷款比例只占10.21%，贷款资金仅占5.9%；而月缴存900元以上的高收入职工占40.88%，贷款资金占48.53%。

高收入职工通过住房公积金得到的收益大大超过中低收入职工，导致了住房公积金运行中出现了“低收入者存钱，高收入者消费”的“劫贫济富”的现象。

表2某市2005年4月住房公积金个人贷款结构分析表

Y:

人均月缴存额

贷款职工构成情况

笔数

户数占比（%）

金额（万元）

资金占比（%）

Y≤100元的职工

416

0.84%

1954.15

0.34%

100元

4640

9.37%

31955.99

5.56%

300元

6873

13.88%

60578.45

10.54%

500元

8269

16.70%

91787.27

15.97%

700元

9076

18.33%

109546.99

19.06%

Y>900元的职工

20242

40.88%

278925.26

48.53%

合计

49516

100%

574748.11

100.00%

另外，提供廉租房和公租房建设补充资金是全体住房公积金缴存职工的义务。

这相当于向缴存职工征收了一道住房保障税。

这项义务，除了造成缴存职工和非缴存职工之间的不公平，还增加了月收入低于3500元的缴存职工的负担。

综合上述，在现行制度下，月收入低于3500元的职工参加住房公积金制度，获得的只是利益牺牲，影响职工正常生活，降低职工生活水平。

向月收入低于3500元的职工征收住房公积金，不是维护这部分职工的利益，而是维护高收入缴存职工的利益。

2.5用试点项目贷款向住房保障靠拢不是长久之计

住房公积金制度建立之初，资金主要以项目贷款和单位贷款的形式投向住房建设领域。

1995年到1998年，住房公积金为安居工程和经济适用住房建设提供了大量配套资金，对支持和推进住宅建设，解决职工的住房短缺问题，发挥了重要作用。

但是，住房公积金项目贷款和单位贷款出现大量逾期，住房公积金管理出现较大风险。

1998年7月3日，国务院印发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），明确提出，要调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款。

1999年国务院《条例》颁布实施后，大多数地方按照《条例》要求，停止了发放新的项目贷款和单位贷款。

2001年6月底，全国有8个省（自治区、直辖市）的项目贷款和单位贷款的不良率超过50％。

到现在，还有个别省份没有全部收回。

2009年10月，国家七部委印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》（建金〔2009〕160号），停发十年的住房公积金项目贷款重新启动。

与十年前相比，现在项目贷款主要投向了廉租房、公租房和棚户区改造安置房项目。

这些项目共同的问题是，在办理贷款时无法实施房屋抵押，房屋不能出售，产生的现金流微弱，无法足额还本付息。

目前，为确保资金安全，试点城市政府对住房公积金项目贷款资金安全承诺保底，借款人不能按期偿还贷款本息的，由财政负责归还住房公积金项目贷款本息。

但是，如果财政出现困难，无力支付时，贷款资金如何收回是一个无解的问题。

早在1997年1月，朱镕基副总理在全国房改工作会议上就说过，“安居工程主要用的是银行贷款，负担主要在银行，国家风险太大。

银行的钱不是财政的钱，是老百姓的存款，收不回来国家银行只能用发行货币弥补。

所以说安居工程不是解决住房问题的主要道路。

要重点推行和完善住房公积金制度”。

朱镕基同志的话提醒我们，用金融的手段来解决财政资金应该解决的问题，代价总是高昂的。

住房公积金是缴存职工个人的钱，不是财政的钱，如果收不回来，不仅损害广大职工的合法权益，而且会影响群众对政府的信任，引发金融风险，引起社会不稳定，影响国民经济的健康发展。

用住房公积金发放项目贷款支持不能出售的廉租房、公租房和棚户区改造安置房等保障性住房建设，在笔者看来，不是长久之计。

住房公积金制度向住房保障靠拢的根本出路，只能是积极进行理论创新和制度创新，不断完善住房公积金制度。

3政策建议

3.1绝不修改《条例》第16条第二款，维持制度现状

如果《条例》第16条第二款得不到修改，那么《条例》的其他修订，基本上是治标不治本，无法解决住房公积金制度存在的根本缺陷。

同时，须停止扩面，不能再强制那些月收入低于3500元的职工进入住房公积金制度，白白做出利益牺牲。

截止到2011年9月末，全国住房公积金的缴存人数是9100多万，全国政府机关事业单位的人数大约6000多万，再加上国有企业职工，这说明现行住房公积金制度的参加人绝大部分是机关事业单位和国有企业的职工，而大量的中小企业低收入人群所在单位没有为他们建立这项制度。

维持住房公积金制度现状，让住房公积金制度的覆盖面继续狭窄，继续只是机关事业单位和国有企业的乐园，继续只是机关、事业单位和国有企业的福利，继续在背离国家建立的基本住房保障制度的路上越走越远，远离政府的中心工作，远离住房民生关怀，继续让住房公积金制度的公平性无从谈起，没有生命力。

3.2尽快修改《条例》第16条第二款，实行国家定额补助

为彻底解决住房公积金制度存在的种种不公平问题，使住房公积金制度真正成为国家基本住房保障制度的重要组成部分，成为权利公平、机会公平、规则公平的社会公平保障体系的重要组成部分，建议尽快修改现行《条例》第16条第二款“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例”。

将单位缴存额与个人收入脱钩，恢复国发〔1994〕43号文件的定额制（制度设计之初的本来面目），也就是说，任何单位为任何职工均缴存相同金额（如400元/月.人，具体标准可以组织力量进行课题研究）。

落实到条文上，就是“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为固定金额，并可以根据社会经济状况和政府财政状况进行适时调整。

具体金额由住房和城乡建设部商财政部拟定，报国务院批准”。

而职工个人缴存额还是按《条例》第16条第一款执行，即职工个人缴存额依然与个人工资挂钩，职工个人缴存额因个人工资不同而不同。

这一修改的政策效应包括以下几个方面：

一是国家定额补助每位职工，将使住房公积金制度真正成为国家基本住房保障制度的一种货币化形式。

住房保障的核心问题还是资金问题，普遍推行和完善住房公积金制度将成为政府住房保障的中心工作，既能维护每位公民的相同基本居住权利，也能体现基本公共服务均等化。

彻底改变基本居住权利因职务、收入、身份的不同而不同的现状，让企业老总和普通员工拥有相同的基本居住权利。

同时，国家定额补助，也能实现住房保障资金的良性循环，让那些租住廉租房和公租房的职工有能力支付房租，让投入廉租房和公租房建设的部分资金顺利回收。

二是国家定额补助每位职工，可以实现参加住房公积金制度人数的大幅甚至翻倍增加，彻底解决非公企业建立住房公积金制度的难题。

截止到2011年9月末，全国住房公积金的缴存人数是9100多万。

而根据《2010年全国社会保险情况》，截至2010年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为25707万人。

实行国家定额补助后的住房公积金制度，能够尽快地覆盖到所有的城镇劳动者，使他们得到公平的待遇，还能体现出这一制度明显地向中低收入职工倾斜。

国家定额补助的政策威力，已在新型农村合作医疗制度的建立和普及上得到很好的体现。

新农合的政府资助部分就是采取定额制，不管农民收入高低，每人都是相同的额度。

各级财政对新农合的补助标准从2003年的每人每年20元提高到现在的每人每年240元，经过几年时间，新农合基本实现全覆盖。

三是国家定额补助每位职工，不会增加财政负担，且能实现“用财政资金补贴的方式，带动非公企业建立公积金制度”的设想。

将单位缴存额与个人收入脱钩，实行国家定额补助的实质是“削平山头填平洼地”，机关、事业单位可以节省大量财政资金，国有企业可以增加企业所得税和利润的上缴额，国家的个人所得税也会有所增加，这些资金可以通过财政转移到对非公企业职工的补助上来。

所以说，国家定额补助每位职工不会增加财政负担，甚至可能比与个人收入挂钩的补助方式更加节省财政资金。

由于采取国家定额补助政策，整个住房公积金缴存额可能会有短时间的下降，但很快就会被人数增加带来的资金填满，并实现稳定增长，进入良性循环。

四是国家定额补助每位职工，可以彻底解决缴存职工之间以及缴存职工与非缴存职工之间的利益均衡问题。

国家定额补助，可以使低收入职工获得超过个人缴存额的额外收入，弥补利益损失，可以增加资金积累，提高使用公积金购房或租房的能力。

实行国家定额补助后，可以取消目前的“限高保低”政策，让高收入职工个人缴存额增多。

这样，高收入职工个人缴存额多，使用贷款多也变成理所当然。

高收入职工贷款多，为增值收益贡献也多，为提供廉租房和公租房建设资金的贡献也大。

另外，实行国家定额补助后，住房公积金制度实现全覆盖，非缴存职工消失，全体城镇职工均在住房公积金制度下，用增值收益为廉租房和公租房建设提供资金、贡献力量，也就是共同缴纳住房保障税。

同时，也为对住房公积金管理机构进行绩效考核提供条件，创造更多的增值收益，建设更多的廉租房和公租房。

五是国家定额补助每位职工，可以让国家使用住房公积金增值收益建设廉租房和公租房有了合法的理由。

同时，将彻底清除住房公积金制度是否有必要继续存在的质疑。